黨校“雙軌制”成因、現狀及未來趨勢分析

摘要：黨校“雙機制”是中央一貫重視并持續推進黨校教師隊伍建設的體制性成果，其核心是遵循黨校教育規律，促進黨校教師的專業化發展。當前必須以科學發展觀為指導，認真研究“雙軌制”下的黨校體制機制變革，務實化解現實問題，為全面開創黨校工作新局面提供堅強的人才保障。

關鍵詞：黨校“雙軌制”；黨校教育規律；人才保障

中圖分類號：D261，41文獻標識碼：A文章編號：1004—1605(2009)08／09—0024--06

目前，從中央到地方各級黨校普遍實行人事與工資制度的“雙軌制”，即同一黨校的部分內設機構及其工作人員參照公務員法管理，實行公務員工資制度；另一部分內設機構及專業技術人員、工勤人員按事業性質管理，實行事業單位工資制度。這一體制，在1995年《黨校工作暫行條例》和去年9月修訂的《黨校工作條例》中均有明確規定。一個單位，兩種體制、兩種性質人員長期并存，這是黨校管理、特別是黨校隊伍建設的獨特之處。能否正確認識這一體制，自覺遵循其特有規律，進而揚長補短、充分發揮它的體制性優勢，事關黨校隊伍建設成效，事關黨校能否在制度上和機制上將科學發展觀的要求真正落到實處。

一、黨校“雙軌制”是中央一貫重視并持續推進黨校教師隊伍建設的體制性成果。

早在延安時期和建國之初，以毛澤東同志為核心的中央領導集體就十分注重黨校教育，重視教學成效。毛澤東、劉少奇、朱德、張聞天、董必武、李維漢等老一輩無產階級革命家都曾親自兼任過黨校教員。各地黨校基本形成了一支適應戰爭年代需要的黨校兼職教學力量。

建國后，特別是隨著社會主義三大改造任務的逐步完成，中央要求“各省市委和自治區黨委必須采取有效措施，把黨校工作提高一步，使之逐步走向正規，以進一步適應偉大的社會主義建設的需要”，并且對黨校教師隊伍的規模、來源、培訓做出了明確規定，強調“沒有一定數量的能勝任教學工作的干部是辦不好黨校的”。根據中央指示，中央高級黨校、各大區中級黨校和省(市)自治區初級黨校紛紛加強了正規化建設。針對教學力量十分薄弱的情況，各級黨委主要選調具有一定理論基礎、有相當實際工作經驗、能負責講課的較強的領導骨干充實黨校教員隊伍。教員身份是“教研室干部”或“教學干部”，職務分教員、助教、輔導員三種，每種職務又分四級，上下交叉。教學人員的職務名稱和待遇主要根據本人的教學能力和原任職務綜合確定。此后，隨著全黨干部學歷教育的不斷加強以及新中國高等教育事業的發展，我黨直接培養的具有較高學歷的“新知識分子干部”陸續充實黨校，仍然實行干部身份管理，參照行政職級，稱為科員級教員、副科級教員、正科級教員等。事實上，黨校人事、工資管理上的單一體制，一直延續到改革開放之初。

在單一體制時期，各級黨校逐步走向正規，基本形成了自己的專兼職教師隊伍，且教員素質有了明顯提高。但這一時期的教師隊伍建設，依然存在很多問題。一是專職教師隊伍發展不快。各地黨委對教員的配備、培養重視程度不一，有些省(市)委認為“別的崗位上缺了干部不行，而黨校缺了教員可以慢慢解決”，有時還把黨校工作的干部作為突出中心工作的機動力量去使用。二是教學能力不足。各黨校教學力量的薄弱仍然是黨校建設工作中最困難的問題，一般省市黨校能教課的教員極少，而且，許多教員水平不高，不能滿足學員的要求。一些教員不愿意系統地研究和講授理論，教條主義、經驗主義的教學方法普遍存在。三是部分教員的專業思想不夠鞏固。熱衷于組織領導一線工作，輕視理論研究與教學業務，教員的政治、物質待遇也沒有統一規定或規定得不完全適當，這些都導致了擔任黨校工作的干部也有不安心的現象。加上十年“文革”時期，黨的干部教育事業和黨校工作遭受嚴重破壞，黨校教師隊伍基本解散。

以鄧小平同志為核心的第二代中央領導集體撥亂反正，1977年發布了《關于辦好各級黨校的決定》，全國各級黨校相繼恢復。1980年2月又召開了全國黨校工作座談會，批轉了會議《紀要》。這次會議是繼1958年之后時隔22年第一次召開的全國黨校工作會議，鄧小平同志到會作了報告。這次會議再次將建立“教學和理論研究隊伍”列為“辦好黨校的重要問題”，要求各級黨委“要為黨校選調適合從事理論工作的干部”。首次提出“要實行職稱和考核制度，比照教育部的有關規定，評定教學人員的職稱，并相應地解決好他們的政治待遇和生活待遇問題”。

此后，在王震、蔣南翔同志主持中央黨校工作期間，他們廣泛調研，多次向中央提出建議，積極推動黨校教育從短期輪訓為主轉向正規化培訓，提出在中央黨校建設一支“數量上足夠，質量上具有國內先進水平”的教師隊伍。1983年4月，第二次全國黨校工作會議召開，對黨校教育正規化問題進行了充分討論。5月，《中共中央關于實現黨校教育正規化的決定》正式頒布。《決定》要求各級黨委從適應社會主義現代化建設和加強執政黨建設的高度，務必加強對黨校工作的領導。首次提出“黨校教育是整個國民教育的一個重要組成部分”，明確“中央黨校和省、市、自治區黨校均屬高等院校體制”，特別強調要“大力加強和充實”各級黨校教師隊伍，“采取多種形式解決黨校師資薄弱的問題”。1985年1月，在中央批轉的《全國黨校工作座談會紀要》中，又進一步明確“加強各級黨校師資隊伍建設，是黨校教育正規化建設中最根本的建設”，要“努力使全國黨校擁有一支數量可觀、專業學科門類較全、水平較高的師資隊伍”，并具體規定“教師的工資待遇，省(市)級黨校可按照高等學校教學人員工資標準執行，地(市)、縣級黨校分別參照大專、中專的辦法執行。”經過多年推行，這項政策有力推動了黨校師資隊伍建設，教學科研陣容日益強大，“一校兩制”的格局也陸續成形。到1993年，中央辦公廳首次批復黨校人事、工資實行“分類管理”。1995年，這一規定寫進了《黨校工作暫行條例》，黨校“雙軌制”在黨內法規中得到確認。

這一時期是黨校由單一體制逐步轉向“雙軌制”的時期。教師隊伍建設的指導思想從“文革”前相對單一的滿足課程需要、滿足學員需求，發展為從數量、質量、學科門類、結構層次等各方面全面推進。師資建設的側重點也從“文革”前強調選任“政治理論+實際經驗”的優秀干部，轉為更注重吸納有較高學歷與學術水平、兼有教學與研究專長的黨內專家學者。在這一思想指導下，黨校全面推行了教師職稱評審和業務考核制度，建立了以國民教育高校或中專校為參照的黨校教師工資待遇，形成了“雙軌制”支撐下的黨校教師專業體系。這是新時期黨校教師隊伍建設取得的最大成就，意義深遠。

綜上所述，黨校“雙軌制”是我黨長期以來不斷加強黨校教師隊伍建設的實踐產物，是各級黨校勇于克服面臨的各種教學困難、堅持探索黨校教師培養和選任機制的創新成果。

二、黨校“雙軌制”的核心是遵循黨校教育規律，促進黨校教師的專業化發展。

70多年來，黨校教師隊伍從兼職時代發展到“黨政干部”單一體制下的分類建設時代，又發展為“雙軌制”支撐下的相對獨立發展時期，走過的其實就是黨校教師專業化的發展之路。

從歷史上看，教師職業總要經歷非專業化和專業化兩個時代。而專業化一般又要經歷組織發展階段和專業發展階段。黨校師資的發展也是這樣。延安時期以及建國之初，黨校師資大多以兼職為主，數量短缺，水平不一，人員穩定性差，教學活動中“能者為師”、“長者為師”、“任務型”、“經驗式”色彩較濃。這些都構成了非專業化時期的主要特征。黨校教師專業化，應從上世紀50年代中央提出各級黨校“逐步走向正軌”開始，歷經“文革”前后以及改革開放初期的“組織發展”階段、上世紀90年代以來的“專業發展”階段，目前仍處于持續發展中。

所謂“組織發展”，是指教師團體或教師團體在政府、社會支持下，為謀求社會地位整體提升(工會主義)或為提高專業準入門檻(專業主義)而推行的發展變革。在這個時期，黨校教師隊伍不僅在人數上有了明顯增長，形成了相對穩定的專業群體，更重要的是，他們的專業地位開始從長期依附于黨校行政隊伍的狀況中分離出來，成為黨校隊伍建設中的特別組成部分，他們的專業發展也從黨政干部的職位序列、晉升渠道中擺脫出來，逐步獲得建立在專業貢獻之上的自我實現空間。盡管這個過程相對緩慢，且由于十年“文革”而不幸中斷，但是，改革開放的強勁動力，中央“建設高素質干部隊伍”的扎實舉措，使得黨校師資隊伍建設自上世紀80年代起加速推一進，并在90年代取得重大突破。“雙軌制”不僅解決了黨校教師的職業歸屬、社會地位、專業待遇等社會問題，而且從專業內部建立了職業標準、職業準入和職業評價體系。“組織發展”使黨校的教學科研真正成為了一個相對獨立的專業領域，黨校教師成為了一支既具有教師職業一般屬性又肩負著特殊使命和要求的專業隊伍。

促使專業隊伍在業已形成的專業領域持續發展，這是教師“專業發展”階段的核心內容。這種發展絕不只是學歷形式上的提高，或是專業經驗的積累，而是建立在學習一自省、實踐一反思、綜合一提升基礎之上的持續不斷的職業內涵拓展和職業標準修訂。上世紀90年代以來，“專業發展”逐漸成為黨校師資專業化的主體內容，并由此帶動了黨校教學質量的整體提升與師資隊伍的穩定發展。新頒布的《黨校工作條例》充分吸納了最近十幾年來全黨對干部成長規律和黨校教育規律的實踐認知。圍繞怎樣建設好黨校教師隊伍，《條例》不僅直接闡明了黨校教師隊伍建設的總體目標、素質要求、基本途徑和各項政策保障，而且通過進一步強調教學工作的中心地位和科研工作的基礎地位，通過黨校教學科研的一系列新增規定，從教學布局、資源利用、科研交流合作、教學方法創新、教學管理、師資培訓、學科建設、教材建設、圖書信息建設等各個方面，多側面強化了黨校教師所應具備的專業學識、專業能力、專業規范和專業精神，揭示了黨校教師立足新起點、推進“專業發展”的全新內涵。

黨校教師的專業發展，實質上就是黨校教師工作的專業技術特征被不斷放大、不斷強化的過程，是專業技術的獨特性逐步尋求到與之匹配的管理制度的保護與支撐、實現深度融合的過程。沒有與之相配套的制度創新，黨校教師專業化就不可能實現。從這個意義上說，沒有黨校“雙軌制”的創新，就沒有今天黨校教師隊伍建設的生動局面和豐富成就。

三、當前“雙軌制”面臨新的考驗

經驗表明，“雙軌制”只有在兩種前提下可以實行有效調節。一是黨政干部序列與專業技術序列之間做到職級基本對應、待遇基本對等。在過去相當長時間內，黨政與事業兩類體系一直是互為參照、同步聯動的。二是黨校自身必須擁有相對充裕的人事調節和資金調控能力。這是過去20多年來各級黨校爭相創收、多元發展的主要動機之一。即使在兩種前提同時具備的情形下，伴隨“雙軌制”的依然有“三個難題”，在不同程度上制約著“雙軌制”的優勢發揮。

第一，利益平衡難。兩種體制下的人員，工作特點不同，考核要求不同，業績呈現不同，要很好地把握“公平”與“效率”，僅有總體合理仍然是不夠的。在單位內部的利益微調、得失權衡中，往往各執一詞，莫衷一是。長此以往，助長了斤斤計較、妥協照顧的消極風氣。

第二，身份轉換難。對部分人員而言，更適宜管理、服務工作還是更適宜教學科研工作，總要經過一個發展周期才能逐步明朗。而現有的人事分類管理政策日趨嚴格，使得體制間的身份轉換難度加大。這在一定程度上制約了當事人的發展空間，也抵消了部分人員的發展熱情。

第三，體系開放難。黨校“雙軌制”不僅存在體制間的身份轉換難題，事實上還存在著相同體制內的開放障礙。黨校教師與同類高校、哲學社科研究機構的專業人員屬于同一體系，但這么多年來，一直沒有形成有效的人才交流、優勢互補機制。黨校行政管理人員與校外黨政系統的人員交流，事實上也非常困難。中央有關“建立黨校干部內外交流制度”的規定，執行情況一直不佳。一校之內，兩個體系同時存在“小而僵”的特征，消解著黨校“雙軌制”的活力。

從當前看，黨校“雙軌制”面臨的問題，應該既有“兩個前提”受到的沖擊，也有“三個難題”的持續困擾。集中表現為三點：

第一，各地“規范公務員津補貼”，給黨校“雙軌制”帶來沖擊。利好公務員的制度“單兵獨進”，打破了一貫以來兩個體系互為參照、整體聯動的默契，讓黨校“雙軌制”矛盾凸顯。而退休保障制度分類改革的可能性，更加重了教師群體的擔憂，甚至對中央高度重視黨校教師隊伍建設的一貫政策和黨校教師專業化發展的價值產生了懷疑。

第二，公務員制度全面實施和部門預算不斷強化，使黨校的自我調控能力受到很大限制。從1993年《國家公務員暫行條例》出臺到2006年1月1日《國家公務員法》正式實施，公務員及其參照管理人員的制度體系不斷完備，管理日趨規范。黨校因為納入“整體參照”，在加大政府預算的同時，也受到了嚴格的收支約束，再加黨校函授停辦、創收能力大幅下降，這從政策、資金兩方面嚴重削弱了黨校原有的調控能力。

第三，各地黨校紛紛出臺應對之策，政策的差異性更加劇了利益的不平衡，教師訴求呈現多樣化。為穩定黨校教師隊伍，調控“雙軌制”造成的利益不均，各地黨校紛紛爭取黨委、政府支持，出臺了各種傾斜政策或補救性措施。有取消“雙軌制”，實施“全員參照”的；有增大“參公”人員比重，縮小專業技術隊伍的；也有爭取額外的財政政策和資金補助，為專業技術人員實施校內補差的。但任何一種政策，既受制于校情和本地實情，也很難滿足教學科研人員的各類期待。訴求的多樣化，加劇了問題的復雜性。

應該看到，黨校“雙軌制”面臨的問題，是體制完善與發展過程中的問題。我們既不能因此而全盤否定黨校“雙軌制”，看不到它的優勢與積極面，也不應在問題面前無所作為，任由消極因素擴大，影響黨校的師資隊伍建設，影響黨校的穩定與和諧。

四、以科學發展觀為指導，認真研究“雙軌制”下的黨校體制機制變革，務實化解現實問題，為全面開創黨校工作新局面提供堅強的人才保障。

黨校“雙軌制”面臨的問題，無疑是影響和制約黨校科學發展的突出問題。要解決好這一問題，從根本上說，還是要堅持辯證唯物主義和歷史唯物主義觀點，全面、聯系、發展地看待問題；堅持“三個適應、三個促進”的總要求，繼續以改革創新精神開創黨校工作新局面；堅持以師資隊伍為重點，統籌黨校三支隊伍建設；堅持以制度創新為根本，加速黨校教師專業化進程。

首先，黨校“雙軌制”已經走過了醞釀期和成形期，但還遠遠沒有走到成熟期。我們既要看到這一體制是世界范圍的教師專業化運動在黨校事業發展進程中的客觀體現，也要看到全黨為探索這一體制、加速建設高素質的黨校教師隊伍所做出的開創性工作。既要看到這一體制在當前維護黨校穩定、全面開創黨校工作新局面中的基礎作用，也要看到全黨深入學習實踐科學發展觀，促進這一體制不斷變革完善、走向成熟的必然趨勢。正因為如此，我們就能理解《黨校工作條例》在明確黨校人事與工資管理制度時，為什么既沿用“雙軌制”的表述結構，又刻意體現文字與邏輯的靈活、包融，預留制度空間，以明顯區別于《暫行條例》對“人事工資分類管理”的明確規定。這本身就是實踐的進步。

其次，如同“雙軌制”是黨校事業不斷發展取得的成果一樣，眼前“雙軌制”面臨的問題仍然是發展中的問題、前進中的矛盾，同樣要通過黨校事業的新發展來解決。胡錦濤同志講過：“要把科學發展觀貫穿于想問題、作決策、干工作的全過程，以長遠眼光謀劃發展，以全局意識統籌發展，以科學態度抓好發展”。這也是我們黨校工作同志應該掌握的科學的思想方法。當前，貫徹落實全國黨校會議精神，認真實施《黨校工作條例》，以改革創新精神全面開創黨校工作新局面，這是黨校教育事關長遠、事關全局的最大主題。只有把這個主題謀劃好、統籌好、落實好，黨校事業才能迎來新一輪發展，黨校體制的完善、創新才能有堅實的依托。

第三，深刻認識統籌黨校三支隊伍并始終突出黨校教師隊伍建設的重大意義。在全國黨校工作會議上，胡錦濤同志明確要求：“要加強黨校人才隊伍建設，通過多種途徑和方式，提高教師隊伍素質，努力培養造就一批馬克思主義理論家、教育家。”習近平同志強調“要努力改善黨校教職員工的學習、工作和生活條件，保障教職員工按規定應當享受的工作和生活待遇”。不久前頒布的《黨校工作條例》，作為黨校最根本的法規制度，明確規定黨校要把隊伍建設作為黨校事業發展的“關鍵”，隊伍建設又要以教師隊伍建設為“重點”。要求各級黨校“通過制定和實施人才強校戰略，造就一批政治強、業務精、作風正的高素質教學科研人才”。這些都集中強調了教師隊伍在全面開創黨校工作新局面中的重要地位和關鍵作用，是我黨對黨校教育規律的深刻認識和自覺遵循。在當前局部政策調整、配套尚未形成的特殊時期，黨校同志，無論是參公人員還是專業技術人員，都應該加深認識，堅定信心，做好工作。

最后，“雙軌制”誕生于黨校教師隊伍建設的創新實踐，也只有在新的實踐創新中不斷完善體制、激活機制。這里有兩個層面上的問題，一是對黨校人事、工資制度的重新選擇，二是對現行“雙軌制”的調整完善。黨校制度選擇的基本要求是公正和效率。所謂公正，就是不謀求特殊制度，只是對公眾視野中現有制度的選擇與對接。所謂效率，就是制度選擇要切實遵循黨校教育規律，最有利于提高黨校教育質量。有學者認為，隨著國家公務員分類管理制度的逐步成熟，專業技術類公務員有望成為黨校教師隊伍參照的新制度。堅持和完善“雙軌制”，意味著體制運行的前提要保證，意味著配套、支持政策要完備。當前，專業技術人員績效工資方案正在制定出臺之中，尊重知識、尊重人才是黨和國家一貫的方針政策，保障教師待遇既是政府的法律規定，也是多年來的推進重點。當前的“跨步差”不可能形成永遠的“價值差”。對這一點，我們應該堅定信心。在公務員制度及其管理不斷規范的同時，專業技術人員的管理制度也將更趨規范。2008年9月，經江蘇省委、省政府批準，《江蘇省事業單位崗位設置管理實施意見》正式出臺。省人事廳相關負責人介紹，全省將于今年6月底前基本完成崗位設置方案報批，年內完成崗位聘用。這個意見明確了事業崗位將“按需設崗，競聘上崗，以崗定薪，合同管理”，黨校也將依據這個意見，核定事業管理崗位、專業技術崗位和工勤技能崗位，作為人員聘任、崗位定級、職位調整以及核定崗位工資的主要依據。這也被普遍視為事業單位整體調整績效工資之前的一項基礎性工作。此外，為規范公有企事業單位管理人員到黨政機關交流任職工作，中組部于2006年制訂出臺了《黨政機關公務員調任暫行辦法》，省委組織部也于今年3月出臺了相應辦法，這標志著黨校“一校兩制”之間的正常體制間交流終于有了一個制度依據。當然，這方面的完善和創新，也在于黨校自身解放思想、不懈探索，有難度，更有希望。

南通黨校是“雙軌制”體制下教師隊伍發展較快、業績較大、影響較廣的市級黨校。近幾年來也同樣面臨“雙軌制”的許多問題。為解決這些問題，校委會根據全市開展深入學習實踐科學發展觀活動的要求，在市委、市政府支持下，正視問題，深入思考，多方調研，問需于民，問計于民，著力理清新形勢下黨校教師隊伍建設的新思路，著力研究本校創新體制機制的新舉措，著力爭取有利于化解黨校現實問題的新政策，力爭積極、穩妥、有序地做好工作，促進南通黨校事業的科學發展。

在現行“雙軌制”架構下，我們考慮應努力推進以下工作：

第一，合理調整黨校內設機構，落實黨校“三定方案”。推進黨校教務處、科研處、培訓處(函授處)“參公管理”，利用制度，爭取條件，逐步化解人員性質。加強學科建設，促進教師專業發展，調整充實“四室一所”，校內政策向教學科研一線傾斜。根據新近頒布的《江蘇省事業單位崗位設置管理實施意見》，重點抓好正高、副高教師崗位和事業管理崗位的設置與管理，為專業技術人員績效工資方案出臺、實施“以崗定薪”奠定基礎。

第二，拓展師資來源，進一步加強黨校教師隊伍建設。改變單一招聘高校畢業生的教師來源渠道，注重選調經過基層工作考驗、展現教學科研專長、學術與人品雙優秀的高學歷人才。爭取組織人事部門支持，嘗試通過博士生掛職鍛煉、建立博士后社科流動站，選拔、吸引優秀博士生到校工作。進一步做好黨校兼職教授、兼職研究員選聘工作，完善管理制度。加強兼職人員與“四室一所”的學術交流和專業互動，實現專兼職教師的共同發展。

第三，面向實際，建立黨校系統調研、咨詢服務機制。爭取市委政策研究室、市政府政策研究室、市發改委、市經貿委等部門的共同參與，初步考慮以新調整的“南通經濟社會發展研究所”為基礎，構筑一個多方參與、以服務大局為宗旨、以課題調研為紐帶、以校內外人力資源為依托的開放式科研合作機制，更好地變革黨校科研發展方式，服務全市經濟社會發展大局。

第四，努力做到校內三支隊伍相關待遇的統籌兼顧。根據《教師法》第25條“教師的平均工資水平應當不低于或者高于國家公務員的平均工資水平”的規定，學校將繼續做好工作，力爭政府財政給予實質性政策支持和資金補助，同時，控制校內公務開支，多方籌集補助資金，實施專業技術人員2008年、2009年的平衡補差，兼顧工勤人員和事業退休人員的合理訴求，盡學校所能做好工作。

第五，嚴格規章制度，加強思想教育，弘揚黨校正氣。在實施體制變革的過程中，出現一些思想波動是正常的，校委會應加強正面教育，耐心細致做好工作。要務實修訂校內各項規章制度，加強參公人員的日常考核，完善專業人員的教學與科研績效評定，進一步規范用工制度，修訂工勤人員的工作考核及兌現辦法。進一步擴大黨內民主，推進黨務(校務)公開，完善黨內監督激勵機制，努力化解黨員干部黨性黨風黨紀方面的突出問題。

第六，堅持對每一位同志負責，真心實意做好一人一事的工作。黨校“雙軌制”延續時間長，其中常有一些政策變化，少數同志因此陷入困惑和矛盾。校委會應該堅持不懈地對每一位同志負責，盡到在崗在位期間的工作職責，不推諉、不回避，真心實意做好一人一事的矛盾化解，努力維護黨校大家庭的團結和睦。