建國以來中國共產黨制度建設的歷史考察

摘要：建國以來，中國共產黨不斷改進、改善和改革黨的制度建設，走過了一條由零散到系統、由不成熟到成熟的發展之路，初步建立起以黨章為核心的黨內制度的完整體系，著力提高了制度的科學性、系統性和權威性，努力實現用制度管權、管事、管人。

關鍵詞：中國共產黨；制度建設；歷史考察

中圖分類號：D26文獻標識碼：A文章編號：1004—1605(2009)08／09—0014—05

執政黨的制度建設帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。不斷健全和完善黨的各項制度，是執政黨建設的治本之策。中國共產黨執政60年來在制度建設方面走過了一條曲折的道路。筆者認為，這一過程大體上可以分為四個階段：

第一階段：對制度建設的初步探索

從1949年建國之初到十一屆三中全會召開前，中國共產黨對執政黨的制度建設進行了初步探索。這一探索圍繞如何牢牢掌控政權而展開，主要表現在以下兩個方面：

一是通過一系列決定和決議，實現黨對政府的領導。1949年11月，中共中央政治局通過了《關于在中央人民政府內組織中國共產黨委員會的決定》和《關于在中央人民政府內建立中國共產黨黨組的決定》，規定中央人民政府受內部黨委會和黨組領導，而黨委會和黨組則服從于中共中央。在基層，1951年，中共中央召開第一次全國組織工作會議，提出了和平建設時期黨員的八項標準，并形成決議作為正式文件下發全黨；1952年10月，中共中央組織工作會議制定了《中國共產黨農村基層工作條例試行草案》、《中國共產黨國營商業企業基層組織工作條例試行草案》和《中國共產黨國營企業基層組織工作條例試行草案》，對各類基層組織的性質、任務、職責、組織方式、工作形式等做了詳盡的規定。這樣，從上到下，從農村到城市，從政府部門到企業商業，都形成了由黨領導政府工作的執政格局。

二是加大和強化對各級黨組織和黨員的紀律約束和監督力度。入京前，毛澤東在七屆二中全會上提出了“兩個務必”，全會還根據他的提議作出了禁止為黨的領導人歌功頌德的六條規定：不做壽、不送禮、不敬酒、少拍掌、不以人名作地名、不把中國同志和馬恩列斯并列。1949年底，中共中央決定建立各級紀律檢查委員會；1949年11月，中央紀律檢查委員會批準《中央紀律檢查委員會工作細則》，隨后又頒布了一系列有關紀檢監察工作的規章制度。1956年，黨的八大以黨章的方式對監察工作的機構及工作內容作了明確規定。在這個時期黨的制度建設中，鄧小平功不可沒。他首次提出了要從制度上建黨的主張，認為：“黨除了應該加強對于黨員的思想教育之外，更重要的還在于從各方面加強黨的領導作用，并且從國家制度和黨的制度上作出適當的規定，以便對黨的組織和黨員實行嚴格的監督。”

遺憾的是，這個時期由于運作機制不健全，使一些好的制度流于形式，以至最后被遺棄。薄一波曾經就請示報告制度的實施情況發表感慨：“可惜，這種報告制度，后來并不是一直堅持得都很好的。到新中國成立后，漸漸變得時有時無，時斷時續，未能形成經常化、制度化。而且各地各部門給中央的報告，也大都不是領導同志自己動手寫的，而是由秘書或其他的‘秀才’們代勞的。一種好的做法，好的傳統，本應不斷地發揚光大，而事情往往并非如此，往往是實行了一陣子，又把它丟掉了，這對黨的事業是十分不利的。我們應該好好總結這方面的經驗教訓，使我們黨多年形成的各種好做法好傳統都能代代相傳。”

正是由于這種機制的不健全，導致制度建設難以為繼，甚至由于個人意志而中斷。1959年廬山會議對彭德懷的錯誤批判以及隨后開展的“反右傾”運動，致使黨內的民主制度遭到破壞。以后，這種狀況一步步惡性發展，最終導致“文化大革命”的發生。“文化大革命”中，中國共產黨的制度建設陷入空前的危機，就連黨章這一黨的最根本的制度也遭受了史無前例的破壞和踐踏。

總之，建國后直至“文革”結束的29年里，中國共產黨對制度建設進行了一些初步探索，走過了一條曲折的道路。總的說來，這一階段黨的制度建設并沒有被提到應有的高度上來認識。其原因，一方面是在思想上沒能充分認識黨的制度建設的重要性；另一方面是對黨的思想建設與制度建設的辯證關系認識不足，以至于在思想建設取得巨大成功的同時，對加強黨的制度建設的重大意義有所忽視。

第二階段：汲取歷史教訓，改善制度建設

“文化大革命”結束后，舉國上下都在反思這場浩劫的原因。從這時起到黨的十三大召開，全黨在汲取歷史教訓的基礎上，進入了改善黨的制度建設的新階段。

首先，從黨和國家生死攸關的高度，提高全黨對制度建設重要性的認識。在1978年的中央工作會議上，鄧小平明確提出：“必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。”鄧小平提出這個重要觀點，是從保障人民民主的角度出發對治理國家的方略進行的大膽探索，也是對黨規黨法被拋棄、黨內民主長期被壓抑的狀況而進行的反思：“國要有國法，黨要有黨規黨法。黨章是最根本的黨規黨法。沒有黨規黨法，國法就很難保障。”這里所說的“黨規黨法”，就是中國共產黨為加強自身建設而制定的一系列制度。“文革”之所以能延續十年，“四人幫”之所以能橫行無忌，其根本原因是黨的民主制度出了問題：民主集中制形同虛設，“一言堂”代替了“群言堂”，一人專制代替了集體領導。

1980年起草《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》期間，鑒于有人把許多錯誤歸咎于毛澤東個人的看法，鄧小平一針見血地指出：“單單講毛澤東同志本人的錯誤不能解決問題，最重要的是一個制度問題。毛澤東同志說了許多好話，但因為過去一些制度不好，把他推向了反面。”一年之后，即1981年6月十一屆六中全會預備會議期間，鄧小平將這一問題進一步明朗化，指出：“過去有些問題的責任要由集體承擔一些，當然，毛澤東同志要負主要責任。我們說，制度是決定因素，那個時候的制度就是那樣。”那個時候的制度出了什么問題呢?鄧小平隨即指出：“那時大家把什么都歸功于一個人。有些問題我們確實也沒有反對過，因此也應當承擔一些責任。當然，在那個條件下，真實情況是難于反對。”說白了，就是一些條文規定助長了狂熱的個人崇拜，而個人崇拜的結果是在大是大非面前導致集體失語，個人的思辨也在權威面前失去了獨立性。以毛澤東為核心的中央領導集體在領導革命的過程中形成的許多好傳統，沒能通過制度建設固定下來、堅持下去。正如鄧小平所說：“從遵義會議到社會主義改造時期，黨中央和毛澤東同志一直比較注意實行集體領導，實行民主集中制，黨內民主生活比較正常。可惜，這些好的傳統沒有堅持下來，也沒有形成嚴格的完善的制度。”這就不可避免地造成了黨內官僚主義和專斷作風的滋生蔓延，“黨和國家的民主生活逐漸不正常，一言堂、個人決定重大問題、個人崇拜、個人凌駕于組織之上一類家長制現象，不斷滋長”。如盲目輕率發動“大躍進”，廬山會議對彭德懷的錯誤批判，“文化大革命”的錯誤發動等。在個人崇拜的狂熱聲浪中，制度也被嚴重扭曲，甚至在某種程度上被“異化”為將個人崇拜具體化、規范化的東西，如跳“忠字舞”、背誦紅寶書等。

基于從制度缺失的角度總結黨和國家政治生活中的這些嚴重教訓，鄧小平深刻地認識到黨和國家領導制度改革的重要性和迫切性。1980年8月，鄧小平在《黨和國家領導制度的改革》的重要講話中指出：“我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。……不是說個人沒有責任，而是說領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。這種制度問題，關系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視。”把制度問題提到黨和國家生死攸關的高度，這在中國共產黨歷史上是第一次，起到了振聾發聵的作用。

其次，認識到要從消除封建遺毒人手加強制度建設。“文化大革命”使中國共產黨的制度建設遭受了一系列重大挫折，因此，僅僅認識到制度建設上存在的問題是不夠的，必須找到造成制度缺失的癥結，挖出高呼萬歲、個人崇拜的封建主義病根。在1958年的成都會議上，當時任中共中央華東局第一書記的柯慶施在講話中提出：“我們對毛主席的信仰要信仰到迷信的程度，對毛主席的服從要服從到盲從的程度。”這番話在當時非但沒有受到批評，反而贏得了一些人的附和，柯慶施也在不久被補選為中央政治局委員。從此，個人崇拜在黨內開始泛濫起來。其中，數林彪喊得最響亮：“毛主席的書是我們全軍各項工作的最高指示。毛主席的話，水平最高，威力最大，句句是真理，一句頂一萬句。”鄧小平在談到如何消除封建主義遺毒，避免再發生類似“文化大革命”那樣的錯誤時強調指出：“這要從制度方面解決問題。我們過去的一些制度，實際上受了封建主義的影響，包括個人迷信、家長制或家長作風，甚至包括干部職務終身制。我們現在正在研究避免重復這種現象，準備從改革制度入手。我們這個國家有幾千年封建社會的歷史，缺乏社會主義的民主和社會主義的法制。現在我們要認真建立社會主義的民主制度和社會主義法制。只有這樣，才能解決問題。”

如何肅清封建主義遺毒?改善制度的根本是什么?鄧小平強調兩個字：民主。他指出：“肅清封建主義殘余影響，重點是切實改革并完善黨和國家的制度，從制度上保證黨和國家政治生活的民主化、經濟管理的民主化、整個社會生活的民主化，促進現代化建設事業的順利發展。”如何實現民主呢?鄧小平否定了“文化大革命”期間盛行的“破字當頭、立在其中”的做法，也否定了搞群眾運動的方式。在總結革命和建設時期的歷史教訓后，鄧小平提出：“歷史經驗表明，用大搞群眾運動的辦法，而不是用透徹說理、從容討論的辦法，去解決群眾性的思想教育問題，而不是用扎扎實實、穩步前進的辦法，去解決現行制度的改革和新制度的建立問題，從來都是不成功的。因為在社會主義社會中解決群眾思想問題和具體的組織制度、工作制度問題，同革命時期對反革命分子的打擊和對反動制度的破壞，本來是原則上根本不同的兩回事。”

鄧小平關于改善黨的制度建設的理論，反映了執政黨建設的一般規律和根本原則，指導著中國共產黨在新的歷史條件下對領導制度和組織制度的改革。在反思“文化大革命”慘痛教訓的基礎上，著眼于健全民主集中制、完善集體領導與個人分工負責制，解決權力過分集中、以黨代政、黨政不分等問題，逐步實現了干部的新老合作與交替和黨內生活的民主化、制度化。經過多年的努力，使中國共產黨的黨內民主生活日趨正常，集體領導得到不斷加強。

第三階段：為推進黨的建設新的

偉大工程而改進制度建設

在鄧小平等黨中央第二代領導集體的不懈努力下，加強制度建設的重要性在全黨形成共識。中國共產黨十三次全國代表大會明確提出，要走一條不搞政治運動而靠制度來加強黨的建設的新路。自此，一系列相關制度開始建立起來。例如：民主評議黨員制度、領導干部民主生活會制度、干部工資收入申報制度、黨的紀律檢查監督制度等。以江澤民為核心的黨中央第三代領導集體，牢記鄧小平關于“這個黨該抓了，不抓不行了”的政治囑托，提出了黨要管黨和從嚴治黨的方針，把黨的建設當作一項新的偉大工程來全力推進。

十五屆六中全會通過的《中共中央關于加強和改進黨的作風建設的決定》對加強黨的制度建設尤為重視，全文共有30多處談到制度建設問題，特別是把多年來各地各部門在作風建設中的好經驗、好做法，用制度的形式固定下來，分別寫進了“八個堅持、八個反對”之中，為推進黨的作風建設的制度化做出了很大努力。比如，在理論學習方面，提出學習制度化是加強學習的有力保證，要建立學習領導責任制和學習考核制度；在調查研究方面，提出建立健全調查研究制度，制定和落實調研計劃；在聯系群眾方面，提出健全聯系群眾的制度，拓寬反映社情民意的渠道并保障其暢通，等等。總之，突出制度建設在黨的作風建設中的重要作用，是黨的十五屆六中全會的一個顯著特點。全會通過的《決定》，鮮明地把“推進制度建設”寫進了加強和改進黨的作風建設的指導思想，強調從源頭上預防和治理各種不良作風，必須“一靠教育，二靠制度”，這些都為我們從根本上解決作風建設中存在的問題指明了方向。

黨的十六大在部署黨的建設時強調：“一定要把思想建設、組織建設和作風建設有機結合起來，把制度建設貫穿其中。”從思想、組織、作風建設人手并注重制度建設，這就抓住了執政黨建設這個系統工程的主要環節。江澤民強調，加強執政黨建設，必須建立起一整套便利、管用、有約束力的機制，使黨的各級組織對黨員、干部實行有效的管理和監督，及時發現矛盾、解決問題，使黨的肌體始終保持健康。貫徹黨的建設思想，加強黨的制度建設，根本的是要堅持和健全民主集中制，以保障黨員民主權利為基礎，以完善黨的代表大會和委員會制度為重點，從改革體制機制人手，建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內民主制度，為思想、組織和作風建設提供切實有效的制度保證。

江澤民指出：“要堅持從我國國情出發，總結自己的實踐經驗，同時借鑒人類政治文明的有益成果，絕不照搬西方政治制度的模式。要著重加強制度建設，實現社會主義民主政治的制度化、規范化和程序化。”這既是對80多年來黨的制度建設的科學總結，也是今后一個時期加強黨的制度建設的方向和指南。黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設是黨的建設系統工程中的有機組成部分，黨的制度建設是其中的核心，是黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設的制度保障。

制度建設離不開制度創新。“創新是一個民族進步的靈魂，是一個國家興旺發達的不竭動力，也是一個政黨永葆生機的源泉”。創新包括理論創新、制度創新、科技創新、文化創新以及其他各方面的創新。江澤民指出：“實踐基礎上的理論創新是社會發展和變革的先導。通過理論創新推動制度創新、科技創新、文化創新以及其他各方面的創新，不斷在實踐中探索前進，永不自滿，永不懈怠，這是我們要長期堅持的治黨治國之道。”要做到標本兼治，關鍵是要抓住制度創新這個治本的基本前提。中國共產黨人立足于黨和國家的長治久安，通過建立一整套制度來反映“兩個先鋒隊”的整體意志，這符合現代執政黨的活動規律，使黨能夠經受住各種機遇和挑戰的考驗，使國家走向法治，使黨沿著民主化、科學化和制度化的方向發展。

第四階段：為建立以黨章為核心的黨內

制度體系而改革黨的制度建設

在國際局勢風云變幻、國內改革不斷深入的歷史條件下，黨的十七大提出以加強黨的執政能力和保持黨的先進性為核心，以改革創新的精神全面加強黨的建設。改革創新是當今時代的潮流，是當代中國的主旋律。世情、國情、黨情的發展變化，決定了我們必須以改革創新精神加強黨的建設。黨的十七大創造性地提出了黨的建設的新思路、新舉措，即：“必須把黨的執政能力和先進性建設作為主線，堅持黨要管黨、從嚴治黨，貫徹為民、務實、清廉的要求，以堅定理想信念為重點加強思想建設，以造就高素質黨員、干部隊伍為重點加強組織建設，以保持黨同人民群眾的血肉聯系為重點加強作風建設，以健全民主集中制為重點加強制度建設，以完善懲治和預防腐敗體系為重點加強反腐倡廉建設，使黨始終成為立黨為公、執政為民，求真務實、改革創新，艱苦奮斗、清正廉潔，富有活力、團結和諧的馬克思主義執政黨。”

黨的先進性是多方面要素共同構成的。要長期保持和不斷發展黨的先進性，必須通過完善制度和機制，使黨的先進性的各種要素充分發揮作用，激勵廣大黨員干部自覺實踐黨的先進性的基本要求。黨的十六大以來，以胡錦濤為總書記的黨中央切實加強黨內制度體系建設，不斷探索黨的先進性建設的有效途徑。他在中紀委六次全會上強調指出：要進一步加強制度建設，加強以黨章為核心的黨內法規制度體系建設，著力提高制度的科學性、系統性、權威性，做到用制度管權、用制度管事、用制度管人，推進黨風廉政建設和反腐敗工作制度化、規范化。這個談話與鄧小平提出的“黨章是最根本的黨規黨法”遙相呼應，深刻地闡明了黨章在黨內政治生活和黨內關系中的重要地位以及對黨的建設的基礎性作用，號召廣大黨員干部學習黨章、遵守黨章、貫徹黨章、維護黨章，從而為黨的制度建設指明了方向。

黨內法規制度體系是一個包含黨章、準則、條例、規則、規定、辦法和細則等在內的完整的系統。加強以黨章為核心的黨內法規制度體系建設，就是要適應新形勢新任務的要求，突出黨章在整個黨內法規制度體系中的核心地位，用黨章統帥黨內法規制度建設，提高以黨章為核心的黨內法規制度的科學性、適用性、系統性和權威性，提高制度建設的質量和水平，做到用制度管權、管人、管事，從而不斷推進黨的建設、黨內生活和黨的活動的制度化、規范化和程序化。

在新時期，反腐敗仍將是一項長期的任務。反腐倡廉建設，必須堅持加強思想道德建設與加強制度建設相結合，這是胡錦濤同志在十七屆中央紀委二次全會上提出的反腐倡廉建設的戰略思路。根據這一思路，防治腐敗，既要通過思想教育使人自覺慎言慎行，又要通過制度約束使人不能為所欲為；既要通過思想道德建設提高遵守制度的自覺性，又要通過制度建設增強思想道德建設的實效性。制度不完善、管理有漏洞是腐敗滋生的一個重要原因。因此，必須通過深化改革加強制度建設，努力探求腐敗滋生的深層次原因，使制度管權、管事、管人成為共識。針對腐敗案件頻發的領域和環節，切實推進干部人事制度、行政審批體制、財政體制、金融體制、投資體制、司法體制改革，盡可能地杜絕以權謀私、權錢交易的體制機制漏洞和環節；從制度上保障市場在資源配置中的基礎性作用，政府注重宏觀調控，減少對微觀經濟運行的干預；有效發揮黨內監督和黨外監督在反腐倡廉建設中的重要作用，尊重黨員主體地位，推進黨務公開，使廣大黨員積極了解和參與黨內事務，同時，使民主的形式多樣化，民主的渠道暢通化，擴大公民有序政治參與，保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權。

亨廷頓認為：“一個組織越團結，越具有內聚力，其制度化程度越高；相反，組織越不團結，其制度化程度也越低。當然，某種程度的意見一致是所有社會組織存在的前提。一個有功效的組織對它的職能范圍內出現的爭端所應遵循的程序，最起碼應當有實質上的一致看法。這種一致性意見必須擴大到能約束整個體系內的活動分子。”經過改革開放30多年的艱苦探索，全黨對黨的制度建設和改革的重要性的認識獲得極大提高，堅持以改革創新的精神推進黨的制度建設，提出并初步建立起以黨章為核心的黨內制度的完整體系。從這個過程可以看出，經過60年來從零散到系統、從雛形到定型、從初創到成熟的發展，中國共產黨的制度建設走過了一條艱難曲折卻日趨理性科學的發展之路，中國共產黨內部的各種行為規范，不僅在作為行為模式的方面獲得了制度化，而且在作為形式上的文本制度規范上也實現了制度化，使中國共產黨整體組織力得到了空前的提高。