宜興市深化城市統籌發展的思考

摘要：宜興在蘇南地區屬農業大市，目前已呈現出率先突破我國城鄉二元結構制約的良好趨勢，總結和探討宜興城鄉統籌發展的經驗，不僅對全省，而且對全國有一定的借鑒作用。通過對宜興城鄉統籌發展的現狀的實證分析，提出了積極的城市化政策和農村市場化改革的措施。

關鍵詞：宜興市；城鄉統籌發展；現狀；對策

中圖分類號：F127文獻標識碼：A文章編號：1004—1605(2009)08／09—0108—05

宜興地處蘇浙皖三省交界，早在改革開放初期，宜興以大力發展鄉鎮企業為發端，率先在農村內部進行統籌工農利益矛盾的實踐。在工業化、信息化、城市化、國際化互動并舉、加速推進的新時期之后，隨著科學發展觀的全面貫徹落實，宜興憑借在經濟社會發展中不斷積累起來的優勢，較早地統籌城鄉發展，實行以工哺農、以城帶鄉，以“三化”破解“三農”難題，逐步建立公平和諧的新型城鄉關系，開拓了工農協調、城鄉一體化發展的新路。

一、積極探索：宜興城鄉統籌發展之路

城鄉統籌在宜興有著深刻的歷史背景和社會淵源。從歷史上看，以“魚米之鄉”著稱的宜興農村不僅以其發達的農業承載了密集的人口，而且催生了建材、陶瓷、輕紡、冶金、機械、化工等民族工業，滋養了星羅棋布的城鎮和鄉村，糧食、貨物、資金、人口在城鄉間自由流動，造就了工農之間、城鄉之間的緊密聯系和良性互動。同時，深厚的農耕文化，崇尚教育，重視安定有序、貧富相濟、均等和諧，這已經成為宜興推進城鄉統籌的深厚的文化底蘊和社會淵源。

改革開放以來，宜興經濟迅猛發展，地區生產總值從1978年的3.72億元到2008年的600億元，年均增長18.5％。財政總收入從1978年O.65億元到2008年的88億元，年均增長17.5％。宜興逐步由協調工農矛盾走上了統籌城鄉發展之路。縱觀宜興發展之路，大體經歷如下演變階段：

第一階段，上世紀70至80年代，特別是實行聯產承包責任制以后，以鄉鎮企業的率先崛起為契機，宜興農民在田少人多的情況下，大力發展鄉鎮企業，開始了以工補農、以工建農、工業反哺農業的新階段。鄉鎮工業的“異軍突起”，農村經濟結構發生了根本性變化，鄉鎮工業的比重是五分天下有其四，大批勞動力從第一產業向二、三產業轉移。1987年，宜興僅村辦工業產值就達11億元，比1978年增長15.3倍，平均每年遞增30.45％，吸納務工農民11.92萬人。同時在農村內部，在集體經濟組織的體制框架內，集中使用鄉鎮企業上繳利潤加上按一定比例提取的企業利潤，采取“以工補農”、“以工建農”的形式和制度，協調務農與務工收益懸殊的矛盾。特別是到了80年代后期，宜興開始了農業適度規模經營的積極探索，一方面讓土地向種田能手集中，另一方面，在農村集體經濟內部實行工農分工，建立“農業車間”，1986年都山村率先將農業適度規模經營與“以工補農”相結合，將全村四百五十多畝土地集體耕種，建立“農業車間”，增加了農業收益，同時也為農業機械的現代化打下良好基礎。

第二階段，上世紀90年代，隨著鄉鎮企業產權制度改革的展開，隨著外向型經濟的蓬勃發展和工業園區的建立，宜興逐步走出了以城鎮(包括開發區)為載體的城鄉工農聯動發展的新路。1992年宜興鄉鎮企業在全國范圍內率先進行了包括股份合作制、公司制改造、租賃經營和產權轉讓、拍賣出售等多種形式的產權制度改革，有力地解放和發展了生產力。1998年，全市鄉鎮企業總數達4684家，工業總產值329.4億元，占全市工業總產值的91.37％，工農業總產值的84.33％，宜興鄉鎮企業的發展不僅增加了農民收入，壯大了集體經濟，厚實了鎮村財力，促進了農業現代化的快速發展，而且突破了就農村內部協調農工矛盾的局限性，開始以工業化推動城鄉統籌發展的新時期。

第三階段，新世紀以來，隨著開放型經濟的快速發展和城市化的迅猛提速，以園區經濟為標志，大量引進國外的技術、資金、項目，帶動全市經濟上規模、上水平，出現了以城帶鄉的喜人局面。2007年宜興地區生產總值505.06億元，人均GDP達到6500美元，宜興新一輪發展將以城市化帶動型為主，通過城市的輻射，帶動農村城鎮化；通過農村城鎮化帶動產業集中化，進而帶動農村勞動力的新一輪非農化，現在的宜興正處于一個城鄉統籌加速推進、城鄉發展加快融合的新階段，具備了進一步推進城鄉經濟社會發展一體化的良好基礎。

1，初步實現不含水分、人民群眾得實惠、老百姓認可的全面小康

2006年底，宜興全面小康的達標率達到92％，老百姓對總體實現全面小康社會的認可度高達73％，位居第二批全面小康達標縣之首。先后成功創建成為國家園林城市、國家衛生城市、國家環保模范城市和國家生態示范區。2008年，宜興市成為江蘇省歷史文化名城。

2，工業反哺農業，城市帶動農村具有較強的經濟實力

2007年，財政總收入69億元，增幅超過無錫市平均水平，城市化率已達到55.5％，2007年一、二、三產業結構為3.61：59.39：37.00，全市綜合實力和基本競爭力穩居全國百強縣(市)前列，宜興正處于從工業化中期向工業化后期邁進的階段。根據城市化一般規律，城市化水平在30％～70％的時期是城市化加速發展時期，宜興具有了加速推進城鄉一體化的條件。

3，農業產業結構進一步優化，勞動力就業結構也進一步非農化

農業生產結構(農、林、牧、漁、服務業)1978年為85.3：1.8：11.7：1.3：1.8，2007年為49.5：5.3：15.9：26.8：2.5，農村勞動力從一產轉向二、三產業的比例越來越大。目前，宜興市從業人員60.84萬人，從業人口占總人口比例由1978年的49％上升為57.49％；農業與非農業就業結構1978年為69：31，2007年為23：77。實施農民培訓工程，從2003年至2006年，累計轉移農村勞動力8萬人。農村幾乎家家有人在外務工經商，2007年官林鎮農民就業率高達95％。

4，農業產業化發展較快，傳統農業向高效、生態為特征的現代農業轉變

近年來，我市的農業改革不斷深化。目前，全市已建成各類農民專業合作經濟組織125家，組建各類土地合作社100家，建成樹級股份合作社50家，培養各類農民經紀人9000余人，培育農業產業化龍頭企業600余家，建成10家具有農業特色、休閑旅游、生態環保的農業示范園區，發展100個具有區域特色產業優勢、布局合理的農業特色村，重點建設十大農業重點產業化基地。全市初步形成了以高效農業為依托，以產業化經營為龍頭，農民經紀人為主體，大型農業批發市場、主產區批發市場、集貿市場為主渠道的農產品流通體系，以及直銷、配送和網上營銷為補充的農產品經營網絡，使農業產業化發展實現了新飛躍，使現代農業建設得到了新推進。

5，農民收入逐年增長，農民生活由“生存型”向“小康型”跨越

30年來，農民人均純收入由1978年的725元，增加到2007年的9050元，增長了71.4倍，年均增長16.1％。2006年宜興農民人均純收入達到8000元以上的達到46.8％，2000元以下的只有4.2％，基本形成了兩頭小、中間大的橄欖型結構。農村人均純收入的增幅超過無錫平均水平3.3個百分點，低收入農戶的收入增幅高于全市農民平均增幅8個百分點以上。工資性收入持續增收，2007年農民人均工資性收入達5558元。是1983年的34.5倍，年均增長15.8％。工資性收入占農民純收入的61.4％，比1983年提高22.6個百分點。家庭經營二三產業發展迅速，2007年農民家庭經營二、三產業純收入達1342元，年均增長18％，農民致富渠道更趨多樣化，恩格爾系數逐年下降，由1983年的53.9％下降到2007年的40.6％，農村居民生活水平走向小康。住房日趨寬敞舒適，由1983年的17.8平方米增加到2007年的43.8平方米，84％的農戶住房擁有衛生設備，72％的農戶炊事使用液化石油氣，100％農戶飲用安全衛生水。據調查顯示，宜興市每百戶農村居民家庭擁有：電冰箱72臺，彩電145臺，洗衣機92臺，空調88臺，熱水器70臺，摩托64輛，家用計算機22臺。數據表明宜興農民生活已經從溫飽跨進了小康。

6，政府的財稅政策向農業和農村傾斜，支農惠農政策全面落實

近年來，宜興市委市政府認真貫徹科學發展觀，積極探索統籌城鄉發展的新思路和新措施，按照“多予、少取、放活”基本方針，加大公共財政的投入力度，加大支持以農村道路、水利、能源節約利用、環保等為主要內容的農業綜合能力建設，重點支持現代高效農業，大力促進農村社會事業發展的社會保障體系建設。增加農業科研和推廣質量安全和檢驗檢測、農產品流通設施、農民培訓等方面投入。2004年減免農業稅，同時實現包括農民的基本養老保險、被征地農民生活保障金、農村新型合作醫療、農村人員企業養老保險。積極實施對農民種糧良種、農資綜合增資補貼以及農業機械各項補貼政策，從2002年至今，我市直接投入新農村建設的資金累計已超過百億元。

二、政策引導：城鄉統籌發展的改革之路

宜興突破二元結構、走向城鄉協調發展已經取得很大成績，但是與蘇南其他地區相比差距也很大，要真正實現城鄉一體化，制約因素和面臨的問題還很多。十七屆三中全會審議并通過了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》決定準確把握農村改革的歷史方位，明確提出建立城鄉經濟社會一體化制度，隨著國家一項項措施出臺，消除城鄉二元結構的步伐將不斷加快，宜興城鄉一體化的新格局將不再遙遠。

1，要充分認識到解決“三農”問題的長期性和艱巨性

“三農”問題仍然是我國現代化進程的最大難題，要充分認識到解決“三農”問題的長期性和艱巨性。這對宜興來講也不例外。

一是城鄉分割的二元體制尚未完全打破、體制性障礙仍然是城鄉協調發展的最大制約因素。二是縣域經濟相對周邊地區比較薄弱，城鄉統籌的經濟基礎有待增強，轉型發展的任務十分繁重，環境保護的壓力日益加大，社會保障的矛盾比較突出。三是保護農民合法權益的任務艱巨。特別是土地使用權流轉、土地征用補償、農民教育及勞動就業權利、民主選舉權利等方面缺乏有力的制度保障。四是農村基礎設施和社會事業建設滯后的狀況尚未根本改變，農民醫療、養老、救助等社會保障與城市有較大差異，這和農村公共產品投入財源不足直接有關。五是農村生產要素外流引起農村“失血”狀態嚴重，主要是資金、勞動力、土地等優質資源不斷進入城市，導致農村發展資源貧乏，農業兼業化、糧食副業化、農村空心化、農業勞動力老齡化日趨明顯。六是農村勞動力結構調整仍然緩慢，進入工業化社會的一個重要標志就是農業勞動力不超過勞動力總數的15％，而目前我市是23％，農村勞動力文化程度小學及以下文化占19.6％，初中文化程度占67.2％，高中文化程度占12.9％，大專及以上文化程度占O.3％，這反映了農民整體素質不適應農業產業化和現代農業的發展。七是農業的比較效益偏低，吸引資本投入的成本較高，農民增收緩慢，隨著農業生產資料價格和農村勞動力價格的上漲，農業生產成本大幅上漲，農業生產效益繼續下滑。八是農業生產方式和流通方式落后，國家支農惠農政策導致一些農戶的土地不愿流轉，土地流轉的困難使農業組織化程度和產業集中度難提高，農業生產仍以小農戶為主，農產品流通體系建設滯后，交易方式落后，市場信息不對稱，農產品產業鏈的各環節基本分離，農民與龍頭企業之間缺乏公平對話機制。九是農村持續發展與農村環境污染存在矛盾，農村環境問題主要表現為土壤污染、水體污染和農村生活垃圾污染直接導致農產品農藥殘留和重金屬污染，農產品質量安全問題越來越突出。十是農村金融需求與金融供給的結構性矛盾突出。目前，城鄉金融資源配置嚴重失衡，農村金融需求多元化與農村金融供給單一化、同質化的矛盾突出，農村金融服務嚴重不足，金融網點覆蓋率低，小額貸款難且價格高。情況表明，實現城鄉一體化發展是一項長期的、艱巨的任務，克服前進的困難，不可能一蹴而就，需要從統籌思路上、體制機制上以及政府層面上不斷創新。

2，用更積極的城市化政策引導城鄉統籌發展

怎樣才算實現城鄉統籌發展目標，關鍵要使農村居民的平均收入水平接近城市居民的水平，農村居民享有與城市居民相當的公共服務水平。因此我們認為必須調整新農村建設的戰略思路，采取更積極的城市化政策，為農村發展創造更好的條件。因為小規模農業經營不可能產生支撐新農村的新型農民；農業產業化仍然是讓農民節約總的生產時間，而不是提高農民的農業收入；農民的兼業獲得的收入主要用于農民的住房投資，實際福利較小，而且造成土地資源的浪費，分散的公共投入無以建設新農村，所以城鄉統籌發展的關鍵必須采取積極的城市化政策：

一是深化社會管理體制改革，創建城鄉統一的大戶籍管理制度。戶籍制度改革是要建立一種操作比較簡單、不含有身份歧視、便于對人口進行規模控制的人口等級制度，現實社會出現的農民進城不平等的待遇，根源并不是戶籍制度本身，而是戶籍制度后面其他管理制度仍然不公平，雖戶籍制度已改革，但戶籍制度后面的勞動、人事、教育、社會福利、計劃生育、征兵、保險、司法等計劃經濟時期產生并遺留下來的社會管理制度仍存在，因此改革戶籍制度還是要著眼于大戶籍改革，關鍵要改革戶籍制度背后這些二元制的醫療、教育、財政、金融、司法制度，實現一體化、統一戶籍可能水到渠成。

二是改革勞動管理體制，調節勞資關系，增加城市就業機會。一方面，我市要充分利用區位優勢，積極拓展就業空間，培育一批核心競爭力較強的行業龍頭企業和新能源、新材料等新興產業，建設好繁榮的商貿服務業和體現現代城市風采的宜興東九新城區，努力挖掘和創造就業崗位。另一方面政府部門要深入貫徹執行《勞動合同法》、《就業促進法》、《勞動爭議調解仲裁法》，為所有城鄉勞動力撐起“保護傘”，建立健全政府、工會、企業三方協調機制，推動企業建立健全職工參與的工資決定機制、工資增長機制、工資支付保障機制，依法維護勞動者合法權益，促進勞動關系、勞資關系和諧，形成勞資兩利、合作共贏的社會主義和諧勞動關系。

三是改革土地管理制度和土地產權制度，探索用“土地換住房”和“以地租換保障”等多種途徑解決農民進城的門檻問題。《決定》對農村土地管理制度進行了一系列改革和完善的制度安排。突出的亮點就是依法保障農民對承包土地的占有、使用、收益等權利和農戶宅基地用益物權，這一方面表明承包地、宅基地等農民的財產權將得到更好保護；另一方面說明農村土地宅基地的市場要素屬性也將被激活。蘇州市率先探索建立了一系列新制度，通過推進農村專業經濟、土地股份和社區資產等三大合作，實現“承包經營權換股權”和“社保、農民宅基地換住房”，讓農民變成市民。目前，由于宜興農民數量依然龐大，地域廣闊，被征地農民的社會保障尚未健全，自然村個數較多、分布不均，就業安置壓力大以及財力制約等因素，建議：一、加強政府引導，有步驟推進農民居住集中；二、進一步促進農村勞動力就業創業，加快完善被征地農民社會保障；三、研究完善政策措施和實施意見，創造條件有序推進承包權換社保、土地置換住房工作；四、統籌城鄉規劃，結合以中心城市為依托的城鎮體系建設，優化完善城鄉空間布局，進一步提高工業集聚度。

(1)優化城鄉空間布局，培育城鎮化支柱產業。宜興市于2002年、2005年分別編制了覆蓋全市域的城鎮體系規劃和鎮村布局規劃，但是工業布局仍然較為分散，園區單體規劃與城市總體規劃不相配套，行政區劃的調整與產業集群化不夠協調，普遍存在產業結構趨同化、生產專業化程度不高等問題，要在積極實施城鎮體系中，在一定的區域范圍內，完善城鎮分工與空間布局，并進一步推開城鎮與城鎮之間交通等基礎設施的共建分享，進一步為城鄉企業集群、產業集聚提供平臺，創造條件。根據宜興城鎮發展的現狀與特點，堅持以中心城市規劃為突破口，以城鎮、鎮村網絡體系規劃建設為重點，逐步形成優化中心、以點帶線、梯度推進的城鎮空間發展格局，一方面促進中心城鎮向城市化、現代化、特色化發展，另一方面由中心城鎮帶動一般城鎮及村莊進行規范建設，共同走上城市化和現代化發展軌道。

發揮宜興環科圓國家級園區的龍頭帶動作用，加速推進宜興經濟開發區、陶瓷產業園區的建設，做強產業的平臺，結合中心鎮建設，推動一批功能完備的特色工業園區做大做強，提高區域經濟的發展水平。抓緊制訂產業發展規劃，圍繞支柱產業高端化、傳統產業品牌化、新興產業規模化的產業轉型路徑，實行政策聚焦，支持和鼓勵各類要素資源、資產向優勢產業集聚，進一步優化投資環境，增強吸引外資能力，引導企業加快建立以企業為主體、新產品開發為重點、政產學研一體的技術創新機構。

(2)加快中心城區、中心鎮和中心村建設，營造農村城鎮化的載體和平臺。按照以城帶鎮、以鎮帶村、城鄉一體的要求優化城鎮體系。圍繞“建設我國著名陶都、長江三角洲生態旅游城市，蘇浙皖三省交界地區重要的工業和商貿城市”的城市功能定位，抓好中心鎮的布局和規劃，推進村莊兼并、拆除自然村和舊村改造，加快土地整理，推動新農村建設和標準農田改造，加快中心村建設。

(3)積極構筑現代農業體系，推進農業結構調整，形成區域產業新格局。利用自然資源條件的差異性，進一步分類指導、科學規劃，確定農業發展方向、目標和發展模式。太湖瀆區以發展設施蔬菜、花卉園藝為主，丘陵山區以茶葉、應時鮮果為主，漏湖以特種水產養殖為主，平原圩區以發展特經特糧、生態養殖、立體種養為主的特色農業；加快良種引進示范、推廣；加快設施栽培技術、無公害、綠色、有機食品生產技術的推廣，積極探索發展高效立體種養和循環農業技術、環保農業技術，提升高效農業規模發展水平。

3，保護農民利益，尊重農民權利，堅持市場化改革方向

發達國家農村發展的歷史經驗證明，農村改革必須歸結為權利關系的變革。過去30年我國農村改革的成就，都可以歸結為農民基本權利得以逐步確立所產生的積極成果。同樣的道理，農村各種尚待解決的問題，也將寄希望予農民基本權利的進一步確立。從長遠看，今后農村改革的主攻方向還是加快市場化的步伐，為此要做好四方面工作：

(1)要通過改革，使農民成為有活力的市場主體，創造農村市場經濟發展最基本的動力。首先要改革農村土地關系，確立農民的土地財產權。中央《決定》中提出，現有的土地承包關系要保持穩定并長久不變，這意味著賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，要依法保障農民對承包土地的占有、使用、收益等權利。同時《決定》提出要建立“兩個市場”，建立健全土地承包經營權流轉市場和逐步建立城鄉統一的建設用地市場，這是中央發出的重要改革信息。改革的焦點之一就是通過土地流轉等政策手段適度“整合”被承包到戶的土地，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展各種形式的適度規模經營。目前我市土地流轉的發展態勢良好，但土地流轉仍存在著流轉質量不高、流轉成效不明顯、流轉操作不夠規范、難流轉等困難和問題，需要進一步采取措施，促進土地經營權流轉。首先政府要理順農村土地承包關系，對暫緩發證的，該發證的要發證，對暫不屬于發證范圍的，要登記好承包合同。其次要制定“農村土地流轉促進方案”，建立農地流轉補貼專項資金，以促進農業的規模經營，培育有效率的專業市場。三是建立農村土地用途登記管理制度，制訂土地流轉考核辦法，并納入鎮(街道)綜合考核。四是健全完善土地流轉糾紛調處機制。充分發揮市、鎮(街道)土地承包糾紛調解委員會的作用，促進農村社會和諧穩定。五是要大力扶持農業產業化經營龍頭企業，積極發展農民專業合作社及其它中介組織，把農村的種植大戶扶持起來，擴大對土地流轉的有效需求。六是培育農村土地流轉的中介服務組織、規范流轉程序，建立科學的農地資產評估體系，增強合同的科學性、嚴肅性。

(2)完善合作經濟組織，大力發展富民合作社，構建提高農民組織化程度的長效機制。近年來，隨著新農村建設步伐的加快，作為構建農民增收長效機制的農村“三大合作”組織建設得到了有力推進，宜興農村合作組織已出現良好的發展態勢，但農民組織的覆蓋面還不廣，內部管理結構還不夠規范，合作緊密度不高，功能作用有限，地方政府要支持鼓勵村級多種形式的合作經濟發展。A，貫徹《中華人民共和國農民專業合作社法》，完善財務、會計、民主管理、收益分配制度，制定適合本地區的相應的地方法規。B，把發展農村合作組織與夯實村級集體經濟結合起來，創新農村集體資產運營機制。農村合作組織是振興村級集體經濟的有效途徑。c，加強“以工哺農、以城帶鄉”工作力度，組織動員各行各業對農民合作組織給予信貸、財政、優惠政策、技能培訓等全方位服務，增強它們作為引導農民進入大市場的橋梁作用，提升推進農業產業化升級和現代高效農業規模化的平臺功能。D，創新發展富民合作社，在“三大合作”基礎上，進一步創新合作形式和合作內容，在農民自愿基礎上，創立以現金或房權等物權折價人股，以標準廠房、公寓樓、服務業設施、農貿市場等物業為主要投資方向，所獲收益按股分配的新型農民合作經濟組織。富民合作社是時期促進農民持續增收的有效載體，是壯大村級集體經濟的有效途徑，可以新組建或依托原農村“三大合作組織”優化提升，建議市委市府加大對富民合作的扶持。

(3)加強政府對農村經濟發展的支持力度，并在“市場失靈”的領域發揮政府服務的作用。統籌城鄉發展，地方政府是本地區統籌工作的組織者和領導者，充分運用公共財政和金融政策，加強政府對農村經濟發展的“輸血”工作力度，并在“市場失靈”的領域增強農村自身發展經濟的“造血”功能。一是建立穩定的投入機制。按照“三個高于”的要求，每年從城市基礎設施建設資金中安排一定資金用于農村基礎設施和公共服務的投入。制訂扶持鼓勵政策，對良種培育、農業機械、化肥、土壤、植物保護等生產企業的扶持，對農業科技創新、農業產業化等給予政策扶持，加強對農村人才和智力支持，制定獎勵政策。二是創新農村金融。積極開發適應農民創業的金融產品，大力發展以村級資金互助社為主的新型農村金融組織，并創造條件籌辦村鎮銀行、農村信貸公司及農村小額信貸組織，為農民發展經濟和回鄉創業提供融資服務。三是形成廣泛參與機制。通過各種途徑，整合社會資源，動員社會力量結對幫扶積極參與新農村建設。四是大力發展各種形式的農業社會化服務。提高農業規模經營的瓶頸是農業社會化服務體系不健全。政府部門要搞好組織協調和服務。鼓勵多樣化、多種組織形式的服務，發展產前、產中、產后服務，運用市場機制吸引社會力量廣泛參與農業服務。

(4)深化農村社會管理體制改革，采取更有力的措施加快農村基層的民主制度建設。2006年宜興率先在全省縣(市)級范圍撤鎮設街，積極探索社區自治的工作思路和對策，并將社會管理的觸角延伸到農村最基層，2008年市委市府出臺了《關于加快村級綜合服務中心建設的意見》，這一舉措為強化農村社會管理、促進農村經濟的社會發展、加強基層政權建設、縮小城鄉差距創出了一條新路。但是村級服務中心建設只是局限于硬件建設，深化農村社會管理體制改革任務還很重，必須在提高公共服務水平上花功夫，在增強村級集體經濟實力上花功夫，在加強村級干部能力上花功夫，真正實現社會建設和管理均衡發展。