黨內民主60年：成就與展望

摘要：建國60年來，黨內民主在理論上不斷創新，在實踐中積極探索，取得了一系列輝煌的成就。今后，黨內民主要在發展實體民主的同時，更加注重程序民主的發展；致力構建基層民主與高層民主良性互動的共建機制；實現黨內民主與人民民主的相互帶動、共同發展。

關鍵詞：建國以來；黨內民主；成就；展望

中圖分類號：D26文獻標識碼：A文章編號：1004—1605(2009)08／09—0019—05

中國共產黨自創立時起就致力于黨內民主的追求。建國以來，面對黨的政治角色由革命黨到執政黨的范式轉型，對黨內民主建設的關注便更為突出。在這期間，雖然黨內民主的發展遭遇過特定歷史條件下的挫折，但從總的趨勢來看仍實現了整體上的科學發展，這一特征自改革開放以來顯得尤為明顯。總結新中國建立60年來黨內民主建設的主要成就，并在此基礎上對未來黨內民主的發展作出展望，具有十分重要的意義。

一、黨內民主發展的主要成就

新中國建國60年來，我黨在黨內民主建設上取得了輝煌的成就，這主要可以從理論和實踐兩個方面來看。

首先來看黨內民主在理論創新上的成就。

一是用制度設計、制度創新和制度安排來發展黨內民主。執政后的中國共產黨高度重視黨內民主的發展。作為建國后召開的第一次全國代表大會，黨的八大根據黨在民主革命時期代表大會未能按期召開的情況，采取了一項根本的改革，那就是提出實行黨代會常任制，其初衷是“使代表大會可以成為黨的充分有效的最高決策機關和最高監督機關”，從而達到發展黨內民主的目的。然而十分遺憾的是，八大提出實行黨代會常任制后，只是在1958年5月開了八大二次會議，其后便未能實行。究其原因，就在于常任制這種做法并沒有真正形成制度性、法規性的規定，以至于它不得不隨著領導人的看法和注意力的改變而改變。改革開放以來，我黨充分吸取“文革”中黨內民主遭受破壞的教訓，從理論上追根溯源，認識到“制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性、長期性”，要保證黨內民主能夠順利發展，就必須使民主制度化、法律化。這標志著我黨在黨內民主的理論上取得了突破性的進展。此后，黨內民主的發展就走上了一條依靠制度設計、制度創新和制度安排的新路子，這成為黨內民主順利發展的根本保證。

二是從發揚黨內民主到發展黨內民主的嬗變。建國前，由于革命斗爭的嚴峻形勢，黨內民主更多的是作為民主集中制框架內的一種作風來加以發揚的，屬于黨的作風建設的范疇。建國以后，隨著民主實踐的不斷推進，黨對黨內民主的認識也不斷深化，直至在黨的十二大報告中首次提出了“努力發展黨內民主”。從“發揚”到“發展”，不應看成是字面上的簡單轉換，而是意味著黨內民主在建設領域的重大切換，亦即黨內民主不僅僅是一種作風建設，更是黨的制度建設的重要組成部分。黨內民主從作風建設躍升到制度建設的戰略層面，代表了黨內民主理論的進一步成熟，從而形成了黨內民主的發展邏輯：作風建設是基礎，制度建設是根本；既要充分發揚黨的民主作風，更要重視黨內民主制度的構建。鄧小平明確指出：“制度問題不解決，思想作風問題也解決不了。”只有把作風建設和制度建設有機銜接起來，才能形成巨大的合力，有效推進黨內民主的發展。

三是明確提出黨內民主是黨的生命。建國60年來，黨內民主在理論上的制高點，是黨的十六大提出的“黨內民主是黨的生命”的理論命題，它首次把黨內民主提到關乎黨的生死存亡的戰略高度來認識。我們從“黨的生命”這個理論命題的歷史考察中可以發現，在不同的歷史時期，黨出于生存和發展壯大的政治需要，對“黨的生命”這個理論命題的認識是與時俱進的。在民主革命時期，我黨提出政策和策略是黨的生命；建國后，我黨提出黨的團結和統一是黨的生命；在新世紀，面對世情、國情、黨情和黨的歷史方位的變化，我黨提出黨內民主是黨的生命。這三個理論命題看似不同，實則具有內在的關聯性和統一性。黨內民主可以造就黨的團結統一，從而供給正確的政策和策略。因此，認識黨內民主是黨的生命，這代表著我黨探究到黨的生命的更深層次本質，也意味著黨內民主理論上升到了新的高度。

其次來看黨內民主在實踐探索上的成就。

民主的價值已經得到了普遍的認同，但“民主是一個陀螺：它只有像陀螺那樣運轉起來才有意義”。同樣，黨內民主實現的關鍵，就在于構建一個良好的運行機制。建國60年來，我黨在實踐中逐漸探索并形成了以黨代會、黨委會、黨內選舉、黨內監督、黨員權利保障等五大制度為基礎的黨內民主運行機制，使黨內民主實現了良性運轉。主要表現在以下幾個方面：

一是黨代表大會制度不斷完善。改革開放后，黨代會常任制又重新被提上了黨的議事日程。黨的十三大后，中央先后組織在12個縣(市、區)進行了黨代會常任制試點，其中，浙江臺州等地的試點取得了較好的反饋。黨的十六大以后，黨代會常任制試點擴大到20多個，其中涌現出一些典型，如四川雅安等地。經過十多年的試點，黨代會常任制的內容逐漸明晰，主要包含兩個方面：一是黨代會年會制；二是黨代表任期制。在總結經驗的基礎上，黨的十七大提出要完善黨的代表大會制度，實行黨的代表大會代表任期制，選擇一些縣(市、區)試行黨代表大會常任制。首次提出的黨代表大會代表任期制，不僅使黨代表的權利和職責在整個任期內有了制度保障，而且表明，我黨在黨代會常任制上已邁出關鍵性的步伐，必將大大推進黨代會常任制的進程，進而完善黨代會制度。

二是黨委會制度不斷健全。健全黨委會制度的核心在于實現黨委會的集體領導。八大曾明確提出黨委會要實行集體領導和個人分工負責相結合，二者不可偏廢。十一屆五中全會指出：“集體領導是黨的最高領導原則之一”。之后不久，鄧小平在《黨和國家領導制度的改革》的講話中指出：“重大問題一定要由集體討論和決定。決定時，要嚴格實行少數服從多數，一人一票?！秉h的十六大提出，凡屬重大問題都要按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由黨的委員會集體討論作出決定，這使得黨委會議事的步驟和操作性更強。特別是黨的十七大提出推行地方黨委討論決定重大問題和任用重要干部實行票決制，明確了實行票決制的范圍，并建立了黨的常委會向全委會負責和報告工作的制度，這都有利于實現集體領導，進一步健全了黨委會制度。

三是黨內選舉的方式不斷創新和豐富。八大提出，黨的選舉必須能夠充分表達選舉人的意志。改革開放后，黨的十三大在黨內選舉中首次引入了差額競爭機制，這是一個重大突破。之后，中共中央分別制定了《中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例》、《中國共產黨地方組織選舉工作條例》、《黨政領導干部選拔任用工作條例》等一系列黨內法規，使黨內選舉工作不斷走向制度化、規范化。尤其是黨的十七大代表選舉，采取15％的差額比例，進一步推進了黨內選舉制度的發展。近年來，一些地方黨委積極推進村黨支部書記的兩推一選，鄉鎮黨委書記公推直選，領導干部公開選拔、競爭上崗，不斷創新和豐富了黨內選舉的形式。十七大在總結各地試點經驗的基礎上明確提出：“改革黨內選舉制度，改進候選人提名制度和選舉方式。推廣基層黨組織領導班子成員由黨員和群眾公開推薦與上級黨組織推薦相結合的辦法，逐步擴大基層黨組織領導班子直接選舉范圍?！笨梢灶A見，這勢必成為推進黨內選舉不斷完善的強大動力。

四是黨內監督不斷加強。建國后，黨內建立了中央和地方的監察委員會，負責對各級黨組織和黨員實施自上而下和自下而上相結合的監督。十二大以后，黨提出要從嚴治黨，黨內監督呈現出新的特點，形成了以制度監督為核心、多種監督形式相結合的監督模式。諸如，黨的各級委員會向同級黨的代表大會負責并報告工作；黨的上級組織要經常聽取下級組織和黨員群眾的意見，及時解決他們提出的問題；黨的上下級組織之間要互通情報、互相支持和互相監督等。2003年12月，中共中央正式頒布《中國共產黨黨內監督條例(試行)》，這是我黨第一部關于黨內監督的專門法規，標志著黨內監督正式走上了制度化、規范化、程序化的軌道。十六屆四中全會提出實行黨務公開，建立巡視制度，依法實行罷免制、質詢制、問責制等一系列制度，拓寬和健全了監督渠道，加強了對權力運行的監督和制約。黨的十七大充分肯定了十六屆四中全會以來黨內監督的成就，進一步提出了實行中央政治局向中央委員會全體會議報告工作、接受監督；黨的地方各級委員會的常務委員會定期向委員會全體會議報告工作、接受監督。這就理順了黨內權力的授受關系，明晰了監督的主體和客體，有利于推進黨內監督的穩健發展。

五是黨員權利保障制度不斷健全。建國后，黨的八大黨章明確規定了黨員的知情權、建議權、選舉權、批評權、辯訴權、申訴權和控訴權等七項權利，比首次規定黨員民主權利的七大黨章多了三條。黨的十二大后，黨員享有的民主權利進一步增多，包括黨員擁有參加黨的有關會議、閱讀黨的有關文件、接受黨的培養和訓練的權利；黨員有表決權，有要求有關組織對自己的批評、建議給以負責任的答復的權利等。同時，黨章還嚴格規定黨的任何一級組織直至中央都無權剝奪黨員的上述權利。2004年9月，中共中央頒布了《中國共產黨黨員權利保障條例》，這是建黨以來有關黨員權利的最全面、最系統的規定，對黨員權利的范圍、權利的行使和保障都作了系統而明確的規定。黨的十六屆四中全會提出逐步推進黨務公開，增強黨組織工作的透明度，使黨員的各項民主權利得到更加有效的保障。十七大提出尊重黨員主體地位，保障黨員民主權利，賦予黨員在黨內的主體地位，這就夯實了保障黨員權利的基礎。

二、黨內民主發展的前景展望

作為一個帶領全國人民為建設社會主義的物質文明、精神文明、政治文明、生態文明而努力奮斗的執政黨，中國共產黨人十分清醒地認識到，黨內民主的發展仍面臨著十分艱巨的任務，還有很長的路要走。

首先，從致力方向來看，在繼續發展黨內實體民主的同時，應更加注重發展黨內程序民主。

應該看到，建國60年來，特別是改革開放以來，黨內民主建設取得了巨大的成就，尤其是使黨內民主的發展走上了一條依靠制度設計、制度創新和制度安排的科學道路，從而建構起由黨代會、黨委會、黨內選舉、黨內監督和黨員權利保障等五大制度構成的黨內民主運行機制。所以，就黨內民主的合理運行機制來看，現在已經基本成形并初具成效。但如果從黨內民主的宏觀視域來看，我黨黨內民主仍存在著實體民主與程序民主發展脫節的不足，這應成為今后我黨加強黨內民主建設和發展的著力點。

我們知道，黨內民主應包括黨內實體民主和黨內程序民主。黨內實體民主，主要是指黨內民主在制度層面的規定。如上所述，我黨在發展黨內實體民主上已經邁出堅實而有力的步伐。而黨內程序民主，是把關于黨內實體民主的制度性規定轉化為具體實踐所必須遵循的方式、步驟和順序。黨內程序民主的意義和價值就在于：由于制度的宏觀和抽象所決定的制度空間的寬廣，必須給予制度的執行者以一定的自由裁量權，而這種自由裁量權很可能導致制度執行的偏差，即對于制度的執行者來說，有利的就執行，不利的就“變形”。程序民主所具有的權威和理性，能最大程度地限制裁量權的任意行使，減少和避免管理和決策過程中由執行者而產生的人為的隨意性，保證制度的規范貫徹執行，提高其實現的程度。因此，黨內實體民主要在程序民主的規范框架內運行，而程序民主則為實體民主的實現提供程序保障。從這個意義上說，沒有程序民主保障的實體民主必將流于形式，從而導致制度失靈、制度停擺。這不僅將嚴重沖擊制度的權威性和合理性，而且，當人們的制度預期與實踐效果形成巨大反差的時候，他們有理由懷疑制度建設的科學性。而解決這一切問題的關鍵，就在于在不斷完善黨內實體民主制度建設的同時，更加注重黨內程序民主的發展。

就此而言，今后黨內民主的發展必須致力于兩個方面：第一是在黨內實體民主方面對黨內民主制度的進一步設計創新、安排完善，尤其要著重于制度的精細化建設。改革開放以來我黨出臺的制度規定不可謂不多，但這些規定大多是精神性、指導性的，制定的初衷雖好，但卻缺乏操作性。所以，今后要在繼續推進制度創新的同時，在制度的精細化、實用化、適用化建設上下大功夫，進一步使制度臻于完善。第二是對黨內程序民主的建設要給予高度重視和切實推進。如果說黨內民主是黨的生命，那么，黨內程序民主可以說是黨內民主的生命。因為，沒有規范化法規化的程序作保證，以制度為基本載體的實體民主就難以實現其預期效益。“現在的問題是，大家普遍感到所建立的民主制度太原則化了，缺乏必要的程序、細節等操作性的規范，因而無法得到實際的應用”，這就需要出臺一些配合制度執行的具體的操作步驟、規范、實施細則等，從程序上來保證制度的貫徹和落實。所以，發展黨內程序民主將是今后更為緊迫的任務。

其次，從致強方略來看，要致力于構建基層民主與高層民主有機銜接的良性互動共進機制。

從黨內民主的層次結構來看，黨內民主基本上可分為兩大部分：高層民主與基層民主，亦即宏觀民主和微觀民主。高層民主主要表現為黨員參與、管理、決策黨內重大事務方面的民主，這是發展黨內民主的關鍵。高層民主具有全局性的影響力，因而，推進高層民主必須采取十分慎重穩健的態度，避免因貿然推進而可能造成的黨內乃至國家政權的動蕩，前蘇聯在這方面的慘痛教訓記憶猶新，不可忘記?；鶎用裰魇屈h員參與、管理、決策黨內日常事務以及基層事務等方面的民主，可以說是高層民主的基礎和保證?；鶎用裰髯鳛辄h內民主的具體化和直接體現，它的實現程度直接體現和反映黨內民主的發展程度。因而，相對于高層民主的間接性而言，基層民主具有直接性的特征，這就使它成為我黨發展黨內民主的決心和誠意的風向標。因此，必須積極推進基層民主的發展，為高層民主的推進培育民主環境和民主土壤。

基于黨內民主的雙層構架，可以衍生出發展黨內民主的兩種基本策略：一種是自上而下式，即以高層民主帶動基層民主；一種是自下而上式，即以基層民主促進高層民主。應該說，這兩種策略各有利弊。就前者而言，高層民主所具有的全局影響力對基層民主的發展具有強大的勢能優勢，因而，高層民主的每一步發展都將對基層民主產生重大影響。問題的關鍵在于，巨大的影響也隱藏著極大的風險，如果高層民主搞不好，其對基層民主的影響將是災難性的，“文革”十年動亂所造成的黨內民主史無前例的大倒退歷歷在目。就后者而言，發展基層民主，有利于鍛煉基層普通黨員和干部的民主素質，培育黨內民主氛圍，為高層民主的發展夯實基礎。同時，在基層民主的探索中涌現出的一些成熟的制度和經驗，也可以為高層民主所借鑒和吸收。但是，如果基層民主的發展，包括所采取的一些做法和經驗得不到高層的肯定，那么，基層民主建設的成果將由于合法性的缺失而難免功虧一簣。基于這兩種策略各有利弊的考量，合理的做法就是把這兩種策略結合起來，相取所長，互補不足，臻于至善。

若把發展黨內民主的兩種策略相互結合，則可以形成這樣一種黨內民主的發展邏輯：一是基層民主果斷先行。通過發展基層民主，大膽探索發展民主的新形式和新方法，檢驗民主制度和民主程序的科學性，不斷積累和總結經驗。對那些被基層民主證明是成熟、可行的形式和方法，可逐步向高層民主推進。而在發展基層民主中出現的一些問題和教訓，則可以為發展高層民主中避免挫折和震蕩提供經驗教訓。黨的十七大提出的“探索擴大黨內基層民主多種實現形式”，其深意正在于此。二是高層民主及時跟進。對基層民主探索中形成的那些成功的制度和經驗，高層民主要及時總結并予以制度化、法規化，進而以其影響力在全黨果斷推行，以推進黨內民主的切實發展。三是實現二者的良性互動和共進。正是由于把自上而下和自下而上兩種發展邏輯結合起來，才能使黨內民主的發展呈現漸進中有突進，漸進與突進循環交替的景象，從而既可以實現黨內民主的不斷推進，又可以防止盲目冒進，形成一種張弛有道、徐圖進展的良好發展局面。應該指出，這種發展策略是符合質量互變的辯證思維的。正如胡錦濤總書記指出的：“尊重人民群眾的首創精神，善于把人民群眾在社會主義基層民主政治實踐中創造的好經驗好做法上升為政策，把成熟的政策上升為法律法規，不斷提高社會主義基層民主政治建設的水平?！币虼?，把自上而下和自下而上兩種發展策略結合起來，形成二者的雙向互動和良性循環，進而實現黨內民主的科學發展，應成為今后我黨發展黨內民主的基本策略。

第三，從致思方向來看，發展黨內民主不僅是黨建的目標，更是實現人民民主的路徑選擇。

黨內民主和人民民主是我國社會主義民主政治的兩大基石。人民民主是社會主義的生命，黨內民主是黨的生命，二者雖然分屬于不同層次的民主領域，但其重要性都不可替代。從政治學的民主理論看，國家形態的民主與政黨的黨內民主基本上是無涉的。但在我國的政治框架下，中國共產黨是唯一的執政黨，并將長期執政下去，解決中國一切問題的關鍵在黨，所以，中國共產黨黨內民主的狀況直接影響著人民民主的發展程度。這并不意味著黨內民主可以代替或包辦人民民主，相反，發展黨內民主的終極目標是實現人民民主，這已成為我黨發展黨內民主的戰略目標。這個目標發端于黨的十三大提出的“發展黨內民主是實現人民民主的一條切實可行、易于見效的途徑”，明確于黨的十六大指出的“黨內民主是黨的生命，對人民民主具有重要的示范和帶動作用”，成熟于黨的十七大所要求的“要以擴大黨內民主帶動人民民主”，“發展社會主義民主政治是我們黨始終不渝的奮斗目標”。這標志著黨內民主發展范式的重大變化：發展黨內民主已不僅僅是我黨的黨建原則和方法，更上升為發展人民民主的戰略路徑選擇。

在我國，黨內民主與人民民主的關系，是7400多萬黨員的民主與13億人民的民主之間的關系，所以，就從屬關系來說，黨內民主寓于人民民主之中，是人民民主的一個子系統。作為子系統，黨內民主當然不可能游離于人民民主的大范疇之外而獨立發展。相反，黨內民主的發展是有限度的，這個限度就取決于人民民主發展的程度。這就決定了二者之間不是交集而是包容與被包容的關系。在這種關系中，黨內民主不是人民民主的自然延伸，人民民主也不是黨內民主的簡單外濫，而是存在著內在的關聯性和統一性，關鍵在于構建一個促使二者互動發展的機制。需要指出的是，應對人民民主對黨內民主發展的促進作用給予高度重視。目前，學界乃至政界在這方面有一些模糊認識，似乎黨內民主一發展，人民民主就自然而然跟著上去了，這是一種極大的誤解。馬克思指出：“權利永遠不能超出社會的經濟結構以及由經濟結構所制約的社會的文化發展。”由此可見，黨內民主的發展也受制于人民民主的發展；發展黨內民主，同樣要注重發展人民民主，需要構建一個黨內民主與人民民主的互動發展機制。

這個互動發展機制的目標指向，就是達到人民民主對黨內民主的促進和決定作用。同時，為黨內民主的發展提供必需的民主土壤和民主氛圍。而發展黨內民主則推進著人民民主空間的擴大，從而使二者達到一種互動共進的發展態勢。顯然，在我國的政治發展邏輯中，這個互動機制的發生裝置亦即原動力只能是黨內民主。正是通過發展黨內民主達到黨的內在和諧與民主，進而實現黨的民主，即黨行使外部功能的民主性，再通過黨的外部功能的民主，漸次示范和帶動人民民主。當然，人民民主的發展路徑并不限于黨內民主的示范帶動，它可以積極探索多種實現形式，而這種探索將為拓展黨內民主的空間服務。也就是說，發展黨內民主是為了發展人民民主；同樣，發展人民民主也是為了更好地發展黨內民主。二者在這種互動發展中實現共進，將是今后發展黨內民主的目標指引和理論導向。