開發性金融與農村金融市場效率研究

摘 要：農村金融制度缺陷導致市場失靈與政府失靈（即“雙失靈”）同時存在，是造成我國農村金融市場效率低下的根本原因。解決我國農村金融市場效率低下的問題，必須先破解“雙失靈”這一約束。開發性金融憑借重建市場、重建制度的特殊運行機制，通過發揮政策性引導、開發性扶持、引領整合不同融資方式等途徑，促進農村金融市場依次開放，逐步建立有序競爭的多層次農村金融機構體系，實現農村金融市場效率的穩步提高。

關鍵詞：開發性金融；農村金融；雙失靈

中圖分類號：F830.6 文獻標識碼：A 文章編號：1000-176X(2009)06-0062-05

一、引 言

改革開放30年來，盡管我國農村金融服務已明顯改善，但農村金融依然是我國金融體系中的薄弱環節，農村金融市場效率低下的問題仍然沒有從根本上得到解決。首先，金融機構數量減少，部分地區還存在金融服務空白，農村信貸需求滿足程度低。據統計，2007年末全國縣域金融機構的網點數為12.4萬個，比2004年減少9 811個，全國仍有2 868個鄉（鎮）沒有任何金融機構，占全國鄉鎮總數的7%［1］。在中國1.2億個有貸款需求的農戶中，只有50%的農戶從金融機構取得貸款，大部分農戶是通過民間渠道獲取資金，這與農業的基礎地位、農村對國民經濟的貢獻極不相稱。其次，農村資金缺口巨大，農村資金大量通過金融渠道流向城市。我國農業信貸資源總體缺乏，有關部門在分析投資者行為特征、預測農業發展趨勢的基礎上，根據建立的計量經濟模型，2001—2007年我國農業資金缺口由373.29億元上升到777.87億元，缺口程度由 4.74%上升到 6.26%，并呈逐漸上升之勢［2］。與此同時農村金融空洞化，由于四大國有銀行縣以下金融機構的加速撤并，以及對農村地下金融的打擊和郵政儲蓄的涌現，使得中國農村平均每年有800億元左右的資金從農村向城市虹吸。我國是世界上最大的發展中國家，13億人口中有8億左右生活在農村地區。“三農”問題是我國政府最關心的問題。建立健全農村金融服務體系，對于推動農村經濟發展，保持農村長期穩定，縮小城鄉貧富差距，構建和諧社會具有重大意義。制約當前我國農村經濟發展的一個關鍵的癥結是農村金融效率低下問題。歷經多次改革的農村金融效率依然低下的深層次原因是什么？如何化解農村金融市場的低效率問題，從而使它擺脫農村發展的短板地位？這是關系到中國農村能否進一步加快發展的重要命題。

二、研究綜述

對于我國農村金融市場效率低下的深層次原因，學者們從不同方面進行了深入的研究。我國大多數學者基于愛德華#8226;S.肖和羅納德#8226;I.麥金農的“金融抑制理論”，從市場失靈的角度研究我國農村金融效率問題，結合金融抑制理論和我國農村金融市場的發展情況，把我國農村金融市場存在的金融抑制分為供給抑制、需求抑制、供給型和需求型抑制共存三種類型。何廣文、宋立、譚秋成、馮興元等主要集中于金融供給主體和金融環境方面探討金融供給約束，認為正規金融機構支農弱化、長期壓制非正規金融機構，金融環境殘缺不全，農村經濟基礎薄弱，金融法律環境不完善，社會信用體系不完善。需求抑制論主要關注農業和農戶的需求特征導致的金融抑制。高帆認為，農業較高的自然風險、農產品較明顯的市場風險、土地制度的制約、較低的農村市場化程度抑制了農戶的生產性借貸資金需求［3］。馬曉河、藍海濤認為，農戶的融資需求不足，一方面是農村商品化程度低，貨幣化程度低導致的自然需求不足；另一方面是制度供給短缺導致的需求性金融抑制［4］。張杰等學者從供給和需求兩個方面剖析農村金融市場。張杰從我國農貸制度變遷的長期歷史視角，指出中國的農村信貸市場長期以來是一種非生產性市場。在正式信貸市場上受到約束的農戶也就是那些在生產信貸市場上需求得不到滿足的農戶，他們不能期望在非正式信貸市場上得到滿足。這種市場分割刻畫了中國農貸供求結構的最主要特征［5］。田力認為農村地區受到了金融的供給約束和金融供給受到了農村經濟的需求約束，以及中國農村經濟體制和農村金融體制的雙重制約［6］。殷本杰對建立在不完全競爭理論基礎的金融約束進行了深入的研究，提出了有選擇性的、市場化的政府干預理論［7］。張杰、尚長風對政府是否介入持有謹慎的態度，認為政府干預要以農村經濟現狀與制度結構的現實需求為基礎，否則政府的干預與初衷將會背道而馳［8］。杜彪根據諾思的國家與制度變遷理論，分析了中央政府和地方政府在農村金融制度變遷中扮演的角色。指出現有農村金融制度安排主要是這兩大利益主體博弈的產物，而農戶作為利益相關者卻不能參與其中，這種不完整的利益博弈機制必然導致農村金融制度安排的殘缺［9］。

筆者認為，從我國農村金融市場來看，農村金融制度不完善是我國農村金融效率較低的主要原因，它體現為在農村信用中市場失靈和政府失靈并存。在我國農村金融市場上，“市場失靈”與“政府失靈”交錯作用，尤其是政府對農村金融不恰當的干預不僅未能有效彌補市場機制的缺陷，相反還加劇了農村金融市場失靈。結果使得農村金融市場競爭缺失，資金缺口擴大，農村金融效率日益低下。一些學者也持有同樣的觀點。周立認為，由于農村金融市場存在四大基本問題：嚴重的信息不對稱、抵押物缺乏、特質性成本與風險、非生產性借貸為主，使農村金融市場自然發育狀態下出現“市場失靈”和“負外部性”，需要政府介入。但政府介入后，又往往以正式金融制度取代非正式金融制度，進一步惡化農村融資環境，又帶來了“政府失靈”。兩大“失靈”，使得農村資金的非農化成為常態［10］。潘理權等指出由于市場機制的先天缺陷和政府干預的后天失調而導致農村金融受到抑制，從而不能有效發揮金融促進農村經濟社會發展的現象［11］。

三、我國農村金融市場效率問題的原因分析

1.農村信用社寡頭壟斷下農村金融市場競爭不充分

農村信用社處于農村金融最基層，網點眾多，這些都賦予了它得天獨厚的壟斷條件。1998年以來，四大國有商業銀行共撤并了6萬家左右縣及縣以下網點機構，分支機構總量減少的比例平均在39%左右，而縣及縣以下區域退出的分支機構的比例高達95%。四大國有商業銀行的主動撤退，自然形成了農村信用社在農村金融市場的獨占地位。沒有經過任何博弈與競爭，農村信用社不勞而獲取得了農村金融市場的控制權。但是，農村信用社的壟斷地位不是市場自然形成的，實質上更多是由于政府對農村金融的一種強制性制度安排，主要體現為對農村信用社的政策扶持與對民間金融的限制與壓制。

在國有商業銀行逐漸退出農村金融市場的同期，農村信用社由于本身制度缺失所帶來的困境， 已是危機重重，農村信用社虧損掛賬已經遠遠超過其實際資產。在市場化改革的引導下，農村信用社仍留在農村金融市場顯然并非它的本意，而主要是政府對農村金融的一種制度性安排。道格拉斯#8226;C.諾思在《經濟史上的結構和變革》中指出：政府在提供制度時，它不僅要追求自身效用最大化，同時它還是不同利益集團的均衡者［12］。如果政府控制下的所有金融機構撤離農村金融市場，政府就失去對農村金融市場的控制，從而失去了獲取壟斷租金的來源。更重要的是，政府還失去與廣大農戶進行溝通的一條最為重要的橋梁，也就很難扮演利益集團均衡者的角色，這些不良影響不僅是經濟上的，可能更多還是政治等諸多方面。顯然，政府不可能放棄對農村金融市場的控制，農村信用社便成為其控制農村金融市場理想的工具［9］。針對農村信用社的績效問題，中央政府連續推出的1996方案、2002方案、2003方案、2004方案等，都是以農村信用社改革為中心，努力使之成為合作制金融機構和支農主力軍。

在扶持農村信用社的同時，政府對民間金融一直持歧視和打壓的態度。最為典型的例子是政府對農村合作基金會的清理。在中國農村地區，農村合作基金會曾是與農村信用社有過競爭關系的惟一的農村金融組織。作為農村金融體系中的非正規金融組織之一，農村合作基金會對農村經濟的發展做出了顯著貢獻。一項全國性的調查表明，1996年農村合作基金會45%的貸款提供給了農戶，24%的貸款提供給了鄉鎮企業。這不僅大大超過了農業銀行的相應貸款比例，而且超過了農村信用社的貸款中投入農村經濟的比例［13］。由于農村合作基金會不受貨幣當局的利率管制，因此其貸款利率較農村信用合作社更為靈活，貸款的平均收益也更高［14］。為了消除來自農村合作基金會的競爭對農村信用社經營所造成的沖擊，1997年政府做出了清理整頓、關閉合并農村合作基金會的決定。隨后在1998—1999年，包括村級基金會在內的整個農村合作基金會被政府明令取締。經過對非正規金融組織的打壓，農村信用社在農村金融市場的壟斷地位得以強化與維護。

戈德史密斯指出，金融機構的市場集中程度能夠反映出金融發展水平。高度壟斷的金融市場必然伴隨競爭的無效率［15］。壟斷地位誘使農村信用社產生了追求利潤的沖動。目前央行規定農信社貸款利率可以在基準利率0.9—2.3倍范圍內浮動。在實際執行過程中，農村信用社對除小額貸款外的貸款大部分實行“一浮到頂”的信貸政策。據銀監會統計，農村信用社在所有發放貸款中，貸款利率在基準利率的基礎上上浮1.1—1.5倍的貸款占全部貸款的30.5%，上浮1.5倍以上的占63%［1］。

2.正規金融機構實施信貸配給導致農村資金需求滿足率較低

農村的信貸需求主體主要是農戶和鄉鎮企業。由于農村經濟貨幣化程度低，農戶的經濟活動信息不能在市場上得到反映，農戶的市場交易信息記錄對外缺失。而鄉鎮企業大多屬于小型甚至微型企業，財務制度不健全，經營不規范，財務信息不夠標準與透明。此外，受規模不經濟的影響，外部評級機構一般不會對鄉鎮企業進行信用評級，金融機構也不可能通過外部評級機構獲取鄉鎮企業信息。所以金融機構難以掌握貸款申請人的真實資信狀態，在農村金融市場信息不對稱表現得更加突出。

在難以獲得有效信息、信貸風險較大的情況下，為了預防賴賬損失，基于政策約束被迫留下來的金融機構如農村信用社，通常堅持信貸合同要有抵押物。但農村可用來抵押的物品主要是農村的土地、房屋、勞動力以及農機具等，資金的借貸雙方對抵押物估價大相徑庭，加上抵押物執行機制缺失，金融機構可能不愿意接受這些抵押物［16］。除了自有抵押資產之外，擔保和保險都有分散風險和轉移風險的功能。擔保和保險是把信譽證明和資產責任結合在一起的金融中介行為，可以排除貸款申請人向金融機構融資時信息不對稱、信貸風險較大與擔保品不足的障礙，補充受擔保者信用的不足，改變資金供求雙方的利潤流和剩余控制權配置結構，分散金融機構在農村信貸市場的風險，促進融資交易的發生，對于貸款申請人獲得貸款來說是十分重要的支持因素。但是，信貸農戶和鄉鎮企業信息不透明、信貸風險較大、缺乏有效抵押物等內生性特征必然導致商業性質的擔保和保險在農村市場的缺位。

上述農戶和鄉鎮企業的自身特性所導致的市場失靈將長期存在，解決農村信貸市場上信息不對稱問題，需要政府“看得見的手”發揮作用。根據國際慣例，政府在農村金融市場上主要通過提供政策性金融、農業風險經濟補償制度和政策性擔保來增加農村金融市場的資金供給。遺憾的是，我國政府在應該提供服務的這些領域，改革開放以來并沒有明顯作為。一方面，農村政策性金融供給不足，政府未能彌補農村公共性金融產品不足的缺陷。雖然政府已賦權與農業發展銀行，但農業發展銀行的職能范圍比較狹小，主要在農村基礎設施建設、農村生態環境建設、扶持重點地區和行業等方面提供信貸支持，在滿足微觀經濟主體的資金需求方面明顯不足。另一方面，農業風險經濟補償機制不健全，農村金融的體制性風險不能得到有效解決。目前，我國農業災害損失主要依靠兩種方式進行災害救助。第一種方式是政府農業災害救濟，但這種補償性質的災害救濟受到國家財力不足的限制。第二種方式是由中國人民保險公司和新疆兵團財產保險公司開辦的農業保險，由于缺乏相應政府補貼等政策支持，加之農業保險的高賠付率，這兩家保險公司經營農業保險一直處于虧損狀態。盡管近年有一些新的措施，如籌建涉農保險公司，但仍然遠遠不能滿足農村經濟發展的巨大需求。再者，目前政府參與組建的擔保機構雖然數量上有了一定突破，但在經營機制上存在較多問題：一是擔保機構普遍面臨著規模較小、運作不規范和風險補償機制缺乏等問題。二是擔保側重于大客戶信貸擔保服務，游離于農村市場之外。

Stiglitz Weiss模型研究了信貸市場上信息不透明對市場效率影響，提出逆向選擇與道德風險的存在會加大信貸市場風險，同時加大合約締結成本。并指出為降低風險保證信貸市場的效率，金融機構往往采用標準信貸合同，同時進行信貸配給，即使貸款申請人愿意支付更高的利率也不能得到貸款［17］。而政府在農村金融市場的缺位更進一步強化了金融機構的信貸配給行為。據銀監會統計，2007年末，農村信用社的存款余額為4.9萬億元，全部貸款余額為3.2萬億元。2007年末，中國有農戶約2.3億戶，有貸款需求的農戶約有1.2億戶，其中，獲得農戶小額信用貸款和農戶聯保貸款的農戶數7 800萬戶，僅占全國農戶總數的33.2%［1］。而在獲得貸款的農戶中，所得貸款額也只能滿足其一部分資金需求。作為現階段農村金融的供給主體，農村信用社的信貸供給能力并沒有得到完全釋放。

3.農村信用意識不足加大了金融機構的信貸風險

經濟發展水平與市場信用是一種正相關關系，經濟發展水平高，市場信用水平越好，反之亦然。農村經濟組織主體一般知識水平低下，再加上收入水平較低，他們的投資與消費并不主要依賴于市場上的經濟資源交換，因此他們往往缺乏信用意識。

此外，經濟主體的信用意識不僅與其自身的財產和發展潛能相聯系，而且還取決于全社會的信用文化、道德水準和法律制度、信用征集及網絡傳遞等公共基礎設施，取決于社會信用環境的積累與共享程度。信用環境具有準公共產品的性質，政府有責任參與其中的生產與供給。但是，目前政府未能提供有效的制度來保障農村金融良好發展的信用環境。一是缺乏健全的農村金融法律制度。目前，與農村金融發展密切相關的法律法規，如合作金融法、民間金融法、農業保險法等都未出臺，大量的農村金融活動不能得到合法地位并獲得法律的保護。二是農村征信體系建設不到位。我國農村信用體系建設相對滯后，部分地區農戶和鄉鎮企業信用信息還沒有納入征信系統，農村金融機構發放貸款必須花費龐大的信息費用搜集農戶信息，構成了農村金融交易的巨大成本。三是執法力度不強。地方政府執法能力有限使得農村金融活動普遍缺乏法律法規的制約，即使已經建立起來的農村地區的征信系統也難以發揮其應有作用，農村金融詐騙案和逃廢金融債務的現象時有發生。

四、開發性金融：一個解決農村金融效率問題的制度設計

開發性金融是指具有政府賦權法定國家信用的金融機構，以市場業績為支柱，通過融資推動制度建設和市場建設以實現政府特定經濟和社會發展目標的資金融通方式。開發性金融是針對制度落后和市場失靈，以市場干預有效性理論為基礎，為維護國家經濟金融安全、增強競爭力而出現的一種金融形式，它不同于以單純追逐盈利目標為主的商業性金融。開發性金融通過政府賦權經營和催生市場機制，運用建設市場的方法實現政府意圖從而將經濟發展引入良性發展軌道。開發性金融資產的管理方式也與國債不同，國債資金是用財政預算方式管理，沒有金融的損益平衡要求，而且不承擔體制建設和市場建設的任務。開發性金融的融資領域介于國債和商業金融之間，需要通過市場建設、體制建設進行推動，以政府協調強化金融資產管理的方式來實現優質資產，保證損益平衡和承受整體風險。我國的開發性金融是基于國家開發銀行的業務實踐產生和發展起來的。國家開發銀行依托國家信用，通過金融債券籌資實現了國家信用證券化，成功地將商業銀行等機構的短期資金轉化為長期集中大額資金，為三峽工程、京九鐵路和南昆鐵路、西電東送、西氣東輸、南水北調等一大批基礎設施、基礎產業和支柱產業領域的國家重大項目建設提供了有力的資金支持。經過10多年的發展，開發性金融形成了在沒有市場（制度）的地方建立市場（制度）、在市場（制度）不完全的地方補充市場（制度）的特殊機制設計。

1.通過融資推動項目建設和所及領域的制度及市場建設，在實現政府發展目標的同時建設制度、建設市場

在10多年的實踐過程中，國家開發銀行逐步總結出“二十字方針”，作為開發性金融機構運行的指導思想，即：“政府熱點、雪中送炭、規劃先行、信用建設、融資推動”［18］。其中，政府熱點，是把經濟社會發展中的熱點難點問題（如物質瓶頸、體制瓶頸）作為國家開發銀行的工作重點；雪中送炭，是指國家開發銀行用開發性金融打通融資渠道，支持政府實現發展目標；規劃先行，是指在更高層次將國家開發銀行業務優勢和政府組織優勢相結合，加強產業規劃、區域規劃和城市規劃，包括制定制度、設計融資框架、規劃區域產業比較優勢、整合核心競爭力，推動各地規劃先行；信用建設，是指將信用建設貫穿于項目開發、評審、貸款發放、本息回收等信貸全過程和業務所及領域，大力建設市場制度和信用結構，防范金融風險，確保資產質量，這是國家開發銀行幾年來成功實踐的核心原則；融資推動，是指通過逐筆貸款、逐個項目為載體進行融資推動，是以優質資產質量和資金良性循環為基礎，能實現比以往貸款更大規模和更高效率的融資服務支持。

2.以國家信用為基礎，市場業績為支柱，促進融資體制的完善和信用制度的發展

開發性金融依托國家信用，通過金融債券籌資，實現了國家信用證券化，成功地將商業銀行等機構的短期資金轉化為長期集中大額資金，貫通了與資本市場的連接，而且增強了我國資本市場分散長期風險的功能。在實踐中，開發性金融機構通過與地方政府簽訂金融合作協議、約定共建信用、貸款支持、承諾還款來源和方式等內容，在其所進入的投融資領域初步形成了政府信用、企業信用、市場信用相結合以及社會監督與法律保障緊密聯系的信用結構，有效地彌補了我國市場體系建設和投融資體制轉軌過程中的信用缺損。開發性金融通過對政府增信原理的運用，實現國家法定信用和自身市場業績的完整統一。開發性金融機構通過運用地方政府增信，可更好地貫徹和發揮宏觀調控職能。通過先進的市場業績來體現和支撐政府信用，同時運用政府信用提升市場業績。

3.將融資優勢和政府組織協調優勢相結合，推動經濟發展和市場建設

政府推動市場發展是社會主義初級階段融資體制的基本特征。政府和市場之間相互結合、相互作用，在當前具有較高效率。在合理地預測市場發展空間的基礎上，國家開發銀行與政府及相關部門簽訂開發性金融合作協議，對政府授信的額度取決于政府在本地區市場建設和制度建設的成效；同時，開發性金融實行“政府選擇項目入口、開發性金融孵化、形成市場出口”的融資機制。由地方政府根據區域發展規劃確定項目，申請國家開發銀行貸款。開發性金融沿著政府目標以融資為杠桿，通過政府協調，對項目法人進行孵化、培育、完善、考核，推動治理結構、法人、現金流的建設，發育大小不一的市場主體。在運行過程中，國家開發銀行并不直接進入已經高度成熟的商業化領域，而是從不成熟的市場做起。只要是市場缺損、法人等制度缺損，而又有光明市場前景的投融資領域，能夠通過市場建設可以整合體制資源取得盈利的，都是開發性金融發揮作用的領域。

4.實行政府機構債券和金融資產管理方式相結合，保證自身損益平衡

在資金來源上，開發性金融享有在市場上發行金融債券的特許權，屬于政府機構債券，從而建立了長期穩定的資金來源。(1)建立了市場化的籌資機制。開發性金融從1998年開始發行金融債券，2000年實現債券發行的完全市場化。(2)建立了承銷團發債機制，形成了每周有規律進行債券發行的制度，確保了長期穩定的資金來源。(3)不斷創新債券品種和發行方式，努力降低發行成本。開發性金融先后推出3個月至30年期的不同期限債券，推出了浮動利率債券、推出了通過兩次招標確定利率和滾動發行的遠期利率債券、選擇權債券，并成功地發行境內美元債券。

五、利用開發性金融提高農村金融市場效率

利用開發性金融解決我國農村金融市場效率低下問題，主要可以通過以下幾個途徑：

1.滿足需要政策性引導的融資需求

十七屆三中全會明確提出要加大對農村金融的政策支持力度，積極發揮財稅政策的杠桿作用，引導和改善農村金融資源配置，逐步建立市場主導與政府扶持相結合、財稅政策與金融政策相結合的支農長效機制。未來一段時期，農村金融基礎設施建設、落后地區開發、發展中小企業和農村經濟結構調整等，都是我國亟須注重的突出事項和熱點、難點問題。在解決這些問題方面，開發性金融具有不可或缺的作用。

2.支持需要開發性扶持的融資需求

開發性扶持主要是指對國家重點發展的產業、行業和區域，提供數額大、期限長的貸款，并發揮資金導向作用。通過一系列制度安排，可以利用國家信用在尚不成熟的領域和將來成熟的市場之間搭建一座橋梁。農業產業化、鄉鎮企業轉型、鄉鎮企業擴大規模等都屬于需要給予開發性扶持的領域和方向。國家開發銀行按照市場經濟的規則，與地方政府共同構建融資平臺，進行企業法人治理結構、項目信用結構和現金流、資金監管機制以及償還機制的建設。將信用建設貫穿于項目開發、評審、貸款發放、本息回收全過程，實現項目建設和體制建設的雙目標，為后期商業銀行的進入提供示范和條件。

3.引領整合不同融資方式

一般而言，融資渠道可分為三類：財政融資、信貸融資、證券融資。它們各自的功能和規則不同，三者之間有一定的內在關聯性，但又不能互相替代和從屬。我國地域廣泛，經濟發展水平差異較大，各類經濟主體對不同的融資渠道需求側重點不同。各種融資渠道也有其特定的目標客戶。要充分調動和發掘資源潛力和各種融資方式的相對優勢因素，必須對不同類型融資方式在農村金融市場引領整合，進而形成合力效應。開發性金融就具有這種引領合力的作用。國家開發銀行以信貸服務為基礎，跨越了信貸和證券（發行債券）兩種融資領域；同時，在財政資金與政府政策支持下，更多的是追求社會發展目標，可以有效彌補財政融資的不足。而且，開發性金融對商業性金融的引領輻射效應，是以經濟手段推進政府導向上的商業性信用的增長、集聚與安全可靠性，最終優化全社會的資金配置結構和綜合效益。

開發性金融通過發揮政策性引導、開發性扶持、引領整合不同融資方式等途徑，將會促進農村金融市場依次開放，逐步建立有序競爭的多層次農村金融機構體系，深化農村金融市場改革，實現農村金融市場效率的穩步提高。

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（責任編輯：孟 耀）