我國城市社區治理問題的系統探討

摘 要：依據治理理論，本著政府組織、非營利組織與居民自治組織相結合，變縱向強制型的社區管理為新型橫向交叉式的契約型社區管理的原則，使政府、企業、非政府、非營利組織和居民共同參與社區管理與社區建設。為強化社區管理意識，在借鑒國內外城市社區治理結構與治理模式的基礎上，本文從城市社區治理結構、治理機制、治理制度和治理方法與手段等方面對我國城市社區治理問題進行研究。

關鍵詞：社區治理；社區治理結構；社區治理機制；社區治理制度

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A 文章編號：1000-176X(2009)06-0021-05

一、治理的內涵其特征

“治理”(governance)一詞源于拉丁文和古希臘語，原意是指控制、引導和操縱［1］。長期以來它與“統治”(government)一詞交叉使用，主要用于與國家公共事務相關的管理活動和政治活動。自20世紀90年代以來，西方政治學家和經濟學家賦予governance以新的含義，這不僅使其涵蓋的范圍遠遠超出了傳統的經典意義，而且使其涵義也與government相去甚遠。它不再只局限于政治學領域，而被廣泛運用于社會經濟領域［2］。

羅茨認為：治理意味著“統治的含義有了變化，意味著一種新的統治過程，意味著有序統治的條件已經不同于以前，或是以新的方法來統治社會”，他詳細列舉了六種關于治理的不同定義：（1）作為最小國家的管理活動的治理，它指的是國家削減公共開支，以最小的成本取得最大的效益；（2）作為公司管理的治理，它指的是指導、控制和監督企業運行的組織體制；（3）作為新公共管理的治理，它指的是將市場的激勵機制和私人部門的管理手段引入政府的公共服務；（4）作為善治的治理，它指的是強調效率、法治、責任的公共服務體系；（5）作為社會控制體系的治理，它指的是政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作與互動；（6）作為自組織網絡的治理，它指的是建立在信任與互利基礎上的社會協調網絡。羅茨∶“新的治理”，《政治研究》1996年，第154期

格里#8226;斯托克（Gerry Stoker）認為：（1）治理意味著一系列來自政府，但又不限于政府的一套社會公共機構和行為者。它對傳統的國家和政府權威提出挑戰，政府不再是國家惟一的權力中心。各種公共的和私人的機構只要其行使的權力得到了公眾的認可，就都可能成為在各個不同層面上的權力中心；（2）治理意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權力，不限于政府的發號施令或運用權威。在公共事務的管理中，還存在著其他的管理方法和技術，政府有責任使用這些新的方法和技術來更好地對公共事務進行控制和引導。格里#8226;斯托克∶“作為理論的治理∶五個論點”，《國際社會科學》(中文版)，1999年，第2期

全球治理委員會1995年發表了一份題為《我們的全球伙伴關系》的研究報告，對治理作出了如下界定：治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。這既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征：治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。

縱觀各種觀點，可以得出治理一詞的基本含義是指官方的或民間的公共管理組織在一個既定的范圍內運用公共權威維持秩序，滿足公眾需要的過程。它是一種公共管理活動和公共管理過程。治理打破了社會科學中長期存在的、笛卡爾的兩分法傳統研究范式，即政治國家與公民社會、市場與計劃、公共部門與私人部門、民族國家與國際社會、社會與自然的對立。它把有效的管理看做是兩者整合或合作的過程；它力圖建立一套管理國內和國際公共事務、處理人與人的關系和人與自然關系的新規制和新機制；它強調管理就是合作；它認為政府不是合法權力的惟一源泉，公民社會也同樣是合法權力的來源。

盡管目前學術界對治理的定義多種多樣，但它們的基本特征是相同的。治理具有如下特征：（1）政府并不是國家惟一的權力中心，各種機構（包括社會的、私人的）只要得到公眾的認可，就都可能成為在各個不同層面上的社會權力中心。（2）在為社會和經濟問題尋求解決方案的過程中，存在界限和責任方面的模糊性。在現代社會中，國家正在把自身的責任轉移給公民社會，然而在轉移過程中，模糊了公私機構之間的界限和責任，不再堅持國家職能的專屬性和排他性，從而強調了國家與社會組織間的相互依賴關系。（3）治理強調管理對象的參與。它希望在管理系統內形成一個自組織網絡，加強系統內部的組織性和自主性。治理是建立在信任與互利基礎上的社會協調網絡。（4）在政府完成社會職能的手段和方法方面，政府除了采用原來的手段之外，還可采用新的管理方法和技術，以提高效率，更好地對公共事務進行控制和引導。

從治理的內涵和特征來看，治理的本質在于建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作。治理的范圍已經超出了其原有的范圍。它不再僅是國家的治理而是社會體系的治理。它所依靠的不再是政府的權威，而是合作網絡的權威。其權力向度不再是單一的和自上而下的，而是多元的、相互的。因而，在城市社區建設中同樣可以應用治理理論并對其進行研究。城市社區治理的核心應該是治理主體的多元化及多元化主體之間的相互合作。多元化的治理主體打破了只有政府才能提供公共服務的神話，使政府、企業和非政府及非營利組織三方共同擔當起城市社區建設的重任。

依據治理理論，本著政府組織和非營利組織與居民自治組織相結合，變縱向強制型的社區管理為新型橫向交叉式的契約型社區管理的原則，使政府、企業、非政府、非營利組織和居民共同參與社區管理與社區建設。為加強社會管理意識，在借鑒國內外城市社區治理結構與治理模式的基礎上，本文從城市社區治理結構、治理機制、治理制度和治理方法與手段等方面對我國城市社區治理問題進行研究。

二、城市社區治理結構

依據治理理論對我國城市社區治理結構的構建為：社區聯合委員會——社區的最高權力與決策機構。社區自治委員會——社區的管理機構。社區非營利組織——社區的運作機構。社區監督委員會——社區的監督機構。他們之間為相互獨立、相互制衡的關系。

1.社區聯合委員會

社區聯合委員會是社區的非常設機構，它是社區的最高權力機構與最高決策機構，它由黨、政府、社區內企事業單位、非政府、非營利組織和社區居民等各方代表所組成。社區聯合委員會是在社區內通過民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督基礎上建立的。它克服了目前我國城市社區建設中治理主體單一的弊端，使社區治理主體多元化。

社區聯合委員會的主要職責是：對本社區的發展進行規劃，對本社區的發展方向、資金來源等重大問題進行科學決策；依照《中華人民共和國城市居民委員會組織法》的要求，通過本社區居民代表大會，民主選舉產生社區自治委員會及社區監督委員會；對居民反應強烈的社區自治委員會及社區監督委員會的主要負責人有罷免權。社區聯合委員會的構成人數必須是奇數，其決策程序要體現科學與民主原則。

2.社區自治委員會

社區自治委員會是社區的常設機構，它也是社區的治理機構。其主要職責是：負責本社區的日常行政事務的管理；組織本社區的發展與建設；執行黨和政府的各項方針、政策；對社區聯合委員會做出的重大決策負責執行與落實；對社區內的非政府、非營利組織運行過程中出現的問題進行協調與溝通。社區自治委員會的組織特征是黨領導下的社區居民自我管理、自我教育、自我服務、自我監督的群眾性的自治組織。

3.社區非營利組織

社區非營利組織是社區的運作機構。其主要職責是為本社區的居民服務。其主要宗旨是增進社區的福利。它具有治理主體的民間性、治理基礎的群眾性、治理方式的契約性、治理層次的中介性、治理內容的服務性等特征。

建立社區非營利組織的主要目的是使社區居委會從繁重的事務中解脫出來，使管理者與執行者有效分開，從而有利于提高社區的管理效率與運營效率。

4.社區監督委員會

社區監督委員會是社區治理的監督機構。它一方面對社區自治委員會及社區非營利組織的活動進行監督，另一方面要向社區委員會并通過社區聯合委員會向政府及時反映群眾的呼聲。社區監督委員會由社區居民經過民主選舉而產生，其主要職責是監督與反饋，并對社區聯合委員會負責。

三、城市社區治理機制

城市社區治理機制是指為實現社區發展目標而采取的組織協調方式與方法。我國傳統的城市社區治理機制一般表現為自上而下的垂直治理機制，其典型特征是：權力過于集中在行政決策機構，基層組織結構單一，社區內、外條塊分割，缺乏利益相關性。這種社區治理機制的主要弊端是管理層次多，管理幅度小，管理效率低下；組織溝通速度慢，政策反映效果差，限制社區基層組織的積極性，增加社區運行成本，遏制社區功能的發揮，降低了社區運行效率。

運用治理理論，使政府、非營利組織和居民自治組織相互作用、相互滲透、相互配合、相互制約。對我國城市社區治理機制的構建為：政府監控、社區自治組織協調、社區非營利組織運作。即政府負責規劃與監控；社區非營利組織負責執行與落實；社區自治組織負責協調與管理。使政府、非營利組織、社區居民三者之間形成監控、協調與控制的關系。這種治理機制是政府、非營利組織、社區居民有機結合，縱橫交錯，垂直監控與橫向契約相結合的一種新型城市社區治理機制。

四、城市社區治理關系的整合

城市社區治理關系是指城市社區治理體系中，各構成要素之間的相互作用、相互聯系及其相互關系。合理的城市社區治理關系不僅是社區治理體系完善的標志，也是城市社區治理體系協調發展的關鍵。為了使城市社區治理結構與社區治理機制協調有序地發展，并形成政府、非政府非營利組織、社區居民共建社區，最大限度地利用社會資源，提高社區整合度，以克服傳統社區條塊分割，過于強調行政化領導等弊端，城市社區治理關系的整合主要表現為：

1.政府與社區自治組織關系的整合

中國城市社區發展離不開黨和政府的領導，城市社區居民的自治只能是在黨和政府領導下的有限自治。這一點即使是在西方國家也是如此。1960年聯合國出版的《社區發展與經濟發展》一書中指出：“社區發展是一個過程，即由人民自己的努力與政府當局的配合，一同去改善社區的經濟、社會文化等環境。這一過程包括：由人民參與，自己創造，以改進其生活水準；由政府以技術協助或其他服務，助其促進更有效的自覺、自發和自治?！?000年《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》中指出：“社區建設是指在黨和政府的領導下，依靠社區力量，利用社區資源，強化社區，解決社區問題，促進社區政治、經濟、文化、環境協調和健康發展，不斷提高社區成員生活水平和生活質量的過程?！庇纱丝梢?，無論是聯合國最初提出社區發展的初衷，還是我國關于社區建設的意見，都可以得出這樣的結論，中國城市社區發展與建設必然離不開政府。中國及美國、加拿大、英國、日本等國家社區建設實踐也充分證明，只有政府高度重視，政府與社區之間關系協調，社區的建設才能快速發展、良性循環。

政府與社區自治組織關系的整合主要體現在兩者關系的理順上。政府和社區自治組織要各盡其責、協調發展。政府在社區建設中有義不容辭的職責，但這并不等于說政府要直接從事社區建設的事務性工作，更不等于說政府要凌駕于社區之上。長期以來我國國家機關的工作人員身兼數職，他們既是國家政治、經濟與社會發展的規劃者、又是執行者、協調者、監督者。在整個國家事務的管理過程中，管理者與執行者始終不分。從管理角度來看，其最大弊端是效率低下，效果不佳。如果從市場角度來分析，它有背于公平競爭原則。運動員、裁判員、監督員于一身，其結果是當事人無競爭意識、無壓力可言。沒有競爭便不知成本為何物，沒有壓力便不知效率是什么。沒有成本和效率的理念，便沒有政府生產力的理念。要改變這種狀態，必須使管理者與執行者有效分開。這是理順我國城市社區治理關系的關鍵。管理者與執行者有效分開的表現是，政府只制定社區發展的總體規劃，出臺相應的政策，并撥出專項資金用于社區發展和建設。對于社區服務、社區文化、社區環境、社區經濟、社區社會保障等社會性事務，政府可以通過政策或項目竟標，以委托人的身份委托給社區；社區以代理人的身份履行社區建設的事務性職能，從事社區發展與建設中的社會事務性活動，使政府官員從執行者變成真正的管理者。作為社區自治組織的社區聯合委員會負責社區發展規劃的具體落實與實施，它是社區發展與建設的執行者。這樣可以大大提高政府生產力與政府生產率，及真正實現社區居民的自治。

2.政府與社區非營利組織關系的整合

美國著名的公共經濟學家埃莉諾#8226;奧斯特洛姆提出了著名的多中心秩序和多中心理論。多中心理論指出：對于公共服務可以由一個提供者對應多個生產者，也可以由一個生產者對應多個提供者。多中心秩序理論提出：允許多個生產者和多個提供者為需要服務的公民集體在不同層次上提供服務。依據埃莉諾#8226;奧斯特洛姆的多中心秩序和多中心理論，可以得出這樣的結論：公共物品的供給與公共物品的生產是可以分離的。分離的結果必然要產生一種委托代理關系。隨著國家政治、經濟和社會的不斷發展，國家事務不斷增多，一國政府可以將部分國家事務委托給他人代為管理。因而政府可以將社區公共服務與公共物品的提供以招標的形式委托給其它組織具體實施完成［3］。

企業是以贏利為目的的，企業的最終目標是使自身的利潤最大化。如果讓企業來提供公共物品，則會有損于社會效益。而非營利組織具有正規性、獨立性、非營利性、志愿性、公益性和非政治性等特征，符合公共物品和公共服務的要求，具備提供公共物品與公共服務的條件。所以，政府完全有理由委托社區非營利組織發展社區。但其關鍵是政府如何激勵社區非營利組織的經營者去維護公共設施、提供公共服務。政府要為社區非營利組織的發展提供良好的外部環境，提供優惠政策并形成有效的制度安排與設計。除此之外，政府在將社會事務委托給社區及社區非營利組織的過程中，還應承擔部分財政責任。聯合國社區發展規劃，美國、加拿大、英國、日本等國家社區發展的經驗都表明，政府在將社會事務轉交給非營利組織承擔的過程中，政府有不可推卸的財政責任。此外，政府還可以通過制定一系列的稅收優惠及退稅制度等來扶植社區非營利組織開展社區服務。

3.社區自治組織與社區非營利組織關系的整合

社區發展建設的具體執行者不應是社區自治組織成員，也不應是社區居委會干部。依據《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，居民委員會由主任、副主任和委員共5—9人組成。居民委員會根據居民居住狀況，按照便于居民自治的原則，一般在100—700戶的范圍內設立。筆者在對沈陽、大連等城市社區的調查中發現，重新改組后的社區居民委員會人員構成一般為5人左右，社區居委會管轄范圍最大的為5 000戶左右，最小的也要大于1 000戶，平均在2 000戶左右。這些城市社區居委會干部承擔著政府、企事業單位剝離出來的大量行政事務及社會事務，僅憑幾個社區居委會干部能撐起社區建設這片天嗎？目前，社區居委會干部所承擔的責任與他們自身的權力、利益及不相稱。社區居委會干部的身份不明確，他們既不是國家行政機關的工作人員，也不是事業單位的辦事員，更不是企業的法人代表。問起他們的身份，他們自己及街道辦事處的領導也說不清楚他們到底算什么。有些街道辦事處想給其管轄范圍內的居委會干部辦理醫療保險和社會保險都辦不成，其原因是身份不明。

由此可見，要想使城市社區有效地運作起來，真正實現自我管理、自我教育、自我服務、自我發展，必須要大力發展社區非營利組織。只有通過社區非營利組織的各種專業化服務才能使社區運作起來，才能實現社區建設的宗旨——社區服務。社區非營利組織通過自身專業化的服務，既可以降低成本，又可以提高服務質量，滿足社區居民的各種需要，尤其是殘疾人、老人、兒童、貧困人口等特殊群體的需要，進而增進社區福利、提高社區居民生活質量，實現社區服務的社會化。而社區自治組織是社區非營利組織發展過程中的協調員，協調社區發展中出現的各種問題與矛盾，以增進社區福利，實現社區聯合委員會提出的社區發展的各項具體目標。

五、城市社區治理制度

制度是制約和規范人們行為的一系列規則的總和。制度可以限制人的機會主義行為，可以促進社會經濟發展和人類的交往。社會的進步也在于是否有正確的制度。人類的相互交往，包括經濟生活中的相互交往，都依賴于某種信任，而信任是以一種秩序為基礎。要維護這種秩序，就要依靠各種禁止不可預見行為和機會主義行為的規則，這種規則我們稱之為“制度”。制度能約束或限制人的某些行為，制度也能激勵人的某些行為；制度能減少協調人們行為的成本；制度是引導人際交往和社會發展的“軟件”。由此可見，加強制度建設對城市社區發展具有十分重要的意義。

依據治理理論、我國城市社區管理權限及其管理目標，在我國城市社區發展中要逐步建立和健全以下制度：

1.社區民主選舉制度

城市社區發展與建設中一定要堅持民主選舉制度。民主選舉制度要求社區聯合委員會要依照《中華人民共和國城市居民委員會組織法》的要求，組織本社區居民，通過社區居民代表大會民主選舉社區自治委員會及社區監督委員會的成員。各級政府，特別是街道辦事處無權撤換、罷免和隨意調動經社區居民代表大會依法選舉產生的社區自治委員會及社區監督委員會成員。

2.民主、科學的決策制度

管理的本質是決策，正確的決策是社區建設的關鍵。凡是涉及到社區發展規劃、社區發展方向、資金來源等重大問題時必須經過社區聯合委員會討論，進行民主、科學的決策；對社區居民反應強烈的社區自治委員會及社區監督委員會的主要負責人，要經過社區聯合委員會討論后才有權罷免；社區監督委員會及社區居民對于服務不佳的社區非營利組織，可以提出建議，經社區聯合委員會討論后做出相應處理。

社區管理決策的程序、方法、評估、咨詢等要形成嚴格的制度，社區管理決策的輸入要素不能只來自于上級的政策文件，更多的應來自于社區自治委員會、社區非營利組織、社區監督委員會以及社區居民的需求與呼聲。

3.社區管理協調制度

協調是社區管理的主要活動。盡管有的社區治理結構已經架構，但卻無法有效運轉，甚至是低效運轉。這說明，組織協調方面有問題。

社區自治委員會是聯系社區居民、社區非營利組織與黨和政府的橋梁和紐帶，其主要職責是協調黨和政府與社區居民、社區非營利組織之間的關系，使黨和政府的路線、方針、政策通過社區非營利組織的各種服務落實到社區廣大居民身上。盡管我們已經構建了社區治理結構與社區治理機制，但是要想使城市社區有效地運轉起來，社區自治委員會還應建立經常性的管理協調制度，定期召開協調會議，從而保證社區組織協調的有效實現。

4.社區管理崗位責任制度

崗位責任制度是管理者用來監督、考核與獎懲雇員的一種經常性制度，它旨在明確管理者與被管理者的職責、權利及義務，提高管理效率。在社區治理結構中，要針對每一層次的管理者建立崗位責任制度，以便于上一層級的管理者對下一層級的管理者進行監督與考核。

5.社區治理、考核、監督制度

要想使社區治理制度有效地發揮作用，管理者必須對被管理者進行有效的監督與考核，規范人的行為。上一層級的管理者要對下一層級的管理者進行嚴格的監督與考核；每一層級的管理者要對本層級的被管理者進行嚴格的監督與考核；社區監督委員會要從第三者的角度對整個社區治理進行監督，將社區治理、考核、監督制度化。

六、城市社區治理方法與手段

合理的社區治理結構、有效的社區治理機制和科學的社區治理制度，要配備現代化的治理方法與手段。我國城市社區的治理方法與手段要充分體現新公共管理的理念，使政府由公共物品與公共服務的直接提供者變為出資人；由管理者變為監控者。用委托代理關系取代行政隸屬關系；用契約方式取代行政命令方式；用財政、稅收、信貸等經濟手段取代下達行政命令與行政指標的行政手段［4］。

1.變政府撥款為政府購買

我國城市社區建設中最為困難的問題是資金短缺。為解決這一問題，各級政府對本地區的社區發展進行了大量的投入，其中既有資金方面的投入，也有場地與設施方面的投入，投入的方式主要是財政撥款。其結果是解決了一時，解決不了一世。要想從根本上解決我國城市社區發展中資金短缺問題，必須要由政府撥款轉變為政府購買，從制度上將政府對社區社會事務購買的經費在各級財政預算中單獨列項，并設置科目。只有這樣才能從根本上解決制約我國城市社區發展的瓶頸問題。

政府可以通過轉移支付等方式，建立非營利組織發展基金，逐步建立對社區非營利組織資助制度，并將其納入政府經常性的財政預算。最終實現“政府購買社會勞務”，支付“社會資本”的局面。資助力度要依據社區聯合委員會制定的社區發展規劃與國家社會發展目標的關系及其重要程度，以及政府對社區非營利組織執行結果的監督情況而定。

2.變傳統的縱向強制型行政方法為新型橫向交叉式的契約方法

傳統的城市社區治理方法多為政府對社區發布行政命令、下達行政指標式的縱向強制型治理方法，其效果很不理想。新型的城市社區治理應將傳統的縱向強制型行政方法向橫向交叉式的契約方法轉變，即政府以出資人的身份和托管的方式將社會事務交由社區管理，并通過契約關系使政府與社區之間形成一種委托代理關系。政府通過政策或項目竟標，以委托人的身份委托社區管理社會事務；社區以代理人的身份履行社區建設的事務性職能，從事社區發展與建設中的社會事務性活動，協調兩者之間的關系。使政府由直接治理變為間接調控，由管理者變為監控者。

3.變政府投入為“零租金”租用的方法

在我國城市社區建設與發展中，社區居委會面臨的難題主要是一無資金，二無場地，三無設備。針對這種情況，傳統的解決方法是政府投入，即政府對社區居委會的資金、場地及設施進行大量的投入。結果造成政府與社區居委會之間產權關系不明晰。要想理順政府與社區之間的產權關系，推動城市社區的發展，必須改變政府投入的辦法。可以通過租用的方式來解決政府與社區居委會之間的產權關系問題?？梢宰屔鐓^從政府那里租用公共財產（例如，場地、設施等），但租金為零，從而理順產權關系，解決社區居委會目前面臨的難題。

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(責任編輯：劉 艷)