當代中國政黨與國家關系模式的重構：比較的視野

〔摘要〕 從比較政黨體制的視野來看，中國先是在民國初期出現了政黨林立的局面，形成了共生型政黨-國家關系模式；其后國民黨以黨治國，形成了典型的外生型政黨-國家關系模式；在中國共產黨取得革命勝利、建立中華人民共和國之后，黨的一元化領導不斷強化，黨政不分、以黨代政，仍屬于一種外生型政黨-國家關系模式；在“文化大革命”期間，形成了毛澤東個人獨裁型政黨-國家關系模式；只有在改革開放之后，中國共產黨反思過去的經驗教訓，開始推進社會主義民主與法制建設，強調黨在憲法和法律的范圍內活動，開始逐步向內生型政黨-國家關系模式轉變。改革開放以來中國在推動經濟發展和現代化建設的過程中，不斷深化政治體制改革，按照依法執政、依法治國的基本方略，重構政黨與國家之間的關系，在黨的領導下提升人民代表大會的地位，加強人民代表大會的權威，特別是推動黨委書記兼任人大主任，使執政黨進入國家政權機關，通過國家政權機關，依靠國家政權機關，實施黨對國家事務的領導。這是發展社會主義民主政治和建設社會主義法治國家的一條切實有效的途徑，是加強國家建設和推動政治轉型并使二者有機結合的成功嘗試。

〔關鍵詞〕 政黨－國家關系，依法治國，依法執政，國家建設，政治轉型

〔中圖分類號〕D267.5 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2009）01－0001－11

在政黨政治發展成為現代政治的主流并主導世界各國的政治生活以來，政黨與國家之間的關系就成為政治學研究的重大主題。在二十世紀初期以來的中國革命與建設、改革與發展過程中，政黨始終是政治舞臺的主導力量，政黨與國家的關系變化成為當代中國政治發展的主線。特別是在實行改革開放的30年中，中國共產黨在領導經濟發展和現代化建設取得輝煌成就的同時，不斷推進和深化政治行政體制改革和黨的自身改革，推動政黨與國家的關系發生了重大和深刻的變化。這些改革和變化不僅保證了中國社會主義現代化建設的順利進行，創造了經濟持續快速發展的驚人奇跡，而且推動了中國特色社會主義民主政治和法治國家的建設，為中國政治的漸進轉型打下了良好的基礎和積累了豐富的經驗。然而，在中國政治和比較政治研究中，中國政黨與國家關系的新變化和新模式并沒有引起足夠的關注，絕大多數的學者只是研究黨政關系，主要是研究執政黨與政府行政部門的關系。本文將從比較的視野分析和探討當代中國政黨與國家關系的變化，特別強調政黨與國家權力機關之間的關系，試圖通過比較分析總結中國政治發展與轉型的新經驗和中國民主政治與法治國家建設的新模式。

一、政黨與國家關系模式的比較

從政治發展的比較分析來看，政黨是現代化的產物，因為現代化推動了經濟和社會結構的變遷，產生了一些新的社會和政治集團，并使他們具有較強的政治意識和政治能力，參與政治活動，實現自己的利益和愿望。組織擴大參政的主要體制手段就是政黨和政黨制度。塞繆爾#8226;亨廷頓認為：“要減少由于擴大政治意識和參政而引起政治不穩定的可能性，就必須在現代化過程初期建立現代政治體制，也即政黨。”^〔1〕隨著現代化浪潮的不斷高漲，先后在許多國家產生了政黨，并形成了各具特色和紛繁復雜的政黨與國家之間的關系模式。由于現代政黨產生的方式與現代國家建立的方式對政黨與國家之間的關系具有決定性的影響，下面就從這一角度把政黨與國家之間的關系模式初步歸納為三類：

第一，內生型政黨－國家關系模式。在早發現代化過程中，現代民族國家基本形成，以議會為核心的國家憲政體制逐漸確立。隨著利益分化和政治斗爭的加劇，議會內部首先形成不同的黨派，然后在適應選舉權擴大和選舉競爭的過程中，原有的議會黨派擴大和加強與地方和基層的聯系，建立現代政黨組織。英國是最早形成議會制度的國家，因而最早出現了政黨。隨著議會的發展和議會地位的上升，議會內部的黨派活動日益活躍。特別是在1688年的“光榮革命”之后，英國的君主立憲制正式確立，議會的權力顯著加強，隨后逐步形成多數黨執政、在野黨成為“國王陛下的反對黨”的憲法慣例。^〔2〕在十九世紀的多次政治改革之后，英國政黨擴大社會基礎，建立新型的組織體系，根據責任內閣制的原則，建立政黨政府。美國的早期政黨是在獨立建國之后出現的以漢米爾頓為首的聯邦黨和以杰斐遜為首的反聯邦黨，杰斐遜派的反聯邦黨人于1792年成立共和黨，1794年改稱民主共和黨。兩黨的主要戰場是國會，國會議員形成了陣線分明的兩派。在1800年的總統大選中，杰斐遜的共和黨通過建立全國范圍的政黨組織，進行廣泛動員，杰斐遜戰勝了亞當斯，當選為美國的第三任總統。因此，1800年的大選不僅標志美國現代政黨組織的誕生，而且表明政黨通過選舉控制政府、實現政權有序而和平更迭的政黨－國家關系模式正式確立。^〔3〕著名的政黨研究專家迪韋爾熱在分析內生型政黨與議會和選舉的關系時明確指出：“議員集團及選舉委員會這兩個母體細胞一旦誕生后，只要令各選舉委員會之間建立經常性的維系并與議員集團連接在一起，那么真正的政黨便出現了。一般來說，議員集團在這政黨形成的最后階段發揮主要的作用。”^〔4〕在這種內生型政黨－國家關系模式中，政黨不僅是在現代國家基本形成之后產生的，而且是在議會這一現代憲政體制的核心框架之內以選舉為中心開展活動。

第二，外生型政黨－國家關系模式。在政黨的產生和發展過程中，并不是所有的政黨都是從議會內部的黨派演變而來，而是有相當多的政黨在議會與選舉之外形成并開展活動。這類外生型政黨的起源多種多樣。例如，工會組織可以推動政黨的形成，一個顯著的例子是在1899年的英國工黨大會上通過成立一個選舉及議會活動的組織，這便直接導致了工黨的誕生。在很多國家，知識分子團體、秘密會社和地下組織在催生政黨方面發揮重大的作用。外生型政黨雖然都是體制外政黨，但是因為它們對待國家制度的立場和態度不同而形成迥然相異的政黨－國家關系。英國工黨雖然不是從議會內部派別演化而來，但是在建立全國組織、成長壯大之后很快進入議會，成為議會內部的重要政治力量，因此工黨與國家政權的關系演變成為了內生型政黨－國家關系。與英國工黨不同，許多外生型政黨堅持革命立場，反對現存體制，拒絕議會內部的民主游戲，最終通過開展革命運動推翻原有的國家政權，建立新的政權。這類外生型政黨名目繁多，既有大量的共產主義政黨，也有不少的民族主義政黨。蘇聯共產黨可謂此類政黨的一個典型。蘇聯共產黨的前身是1898年成立的俄國社會民主工黨。1903年在列寧的領導下創建了俄國社會民主工黨布爾什維克派，并開始領導俄國人民開展長期的革命斗爭，1917年的十月革命勝利后成為執政黨，建立無產階級的國家政權。在這類外生型政黨－國家關系中，政黨是舊的國家政權的破壞者和推翻者，是新生國家政權的締造者和建設者，因此，以黨治國是其典型特征。

第三，共生型政黨－國家關系模式。在一些國家的民主革命或者民族獨立運動中，雖然政黨發揮了重要作用，具有重大影響，但是新的民族國家的建立并不是這些政黨單獨取得勝利、獲得成功的結果，而是與各方政治力量經過談判和討價還價，最終達成妥協的結果。在這些新的民族國家中，政黨由于其歷史功績和廣泛的組織體系具有很大的政治影響力；與此同時，新建立的國家政權也具有自身的合法性源泉，并建立了全國的政權組織。例如，在二戰后的非殖民化過程中，一些殖民地的主要政黨與宗主國進行談判，最終實現民族獨立，建立現代國家。在此過程中，政黨與國家均獲得了一定的合法性，均在政治過程中占有重要地位，發揮重大作用。因此，一個必然的結果就是黨國相爭。最為典型的例子就是印度。印度國大黨在長期的獨立運動中進行了艱苦卓絕的斗爭，在印度人民心目中具有崇高的威望。盡管如此，由于印度的獨立嚴格說來并不是國大黨領導的獨立運動最終取得勝利的結果，而是與英國殖民統治者談判的產物，這樣，印度的民族獨立和現代國家建立的過程就不是由國大黨完全主導的。在印度獨立之前，印度國大黨的權力掌握在黨主席和他的工作委員會手里，政府的權力則在以總督為首的英國殖民當局手中。但是，在1947年印度獨立并建立新的國家憲政體制之后，黨國相爭持續不斷，具體來說就是作為執政黨的國大黨主席及其工作委員會與政府內閣總理及其各部門之間的矛盾和斗爭。經過一段時間的協調，印度的政治權力中心逐漸從國大黨總部轉移到政府大廈，國大黨的權力和影響日益限定在組織工作方面。特別是在尼赫魯同時擔任國大黨主席和總理期間，印度的黨政關系比較協調并漸趨穩定。在尼赫魯看來，黨政關系不外乎兩種基本方式：或者是英國式的，或者是共產主義式的。在英國式的黨政關系中，執政黨在決策時將起主導作用；而在共產主義式的黨政關系中，黨組織則是至高無上的。盡管尼赫魯認為印度可以處于上述兩個極端之間，但是他始終堅持黨組織不能期望總理和他的政府直接向黨的執行機構負責，總理或首席部長是民主結構的基礎的拱石，必須有充分的決定權，不能將總理對立法機關負責引申為對黨組織負責。^〔5〕由于領導民族獨立運動的主要政黨具有廣泛的民意基礎和強大的組織網絡，在黨政關系取得基本協調后通常能夠維持較長時間的一黨執政，然后才逐漸向多黨輪流或聯合執政轉變。日本在二戰中戰敗后重新發展政黨政治和進行國家建設，也形成了一種共生型政黨-國家關系。由于占領日本的盟軍司令部借助日本政府進行間接統治，國家官僚的勢力得以基本保存，因此，盡管隨后日本通過新憲法確立了主權在民原則和責任內閣制，但在日本政治過程中政客和官僚、政黨和官廳的斗爭延續不斷。^〔6〕

在世界各國的政黨政治發展中，除了上述三類政黨與國家關系之外，還有一種特殊的個人獨裁型政黨-國家關系，就是“一個統治者凌駕于政黨和國家之上并對二者實行全面獨裁統治。”^〔7〕在這類關系模式中，雖然政黨和國家都存在，但都不能正常履行自己的職能，只有最高領袖的個人獨裁，黨國大事全部由最高領袖最終決斷。斯大林時期的蘇聯就形成了一種很特別的個人獨裁型政黨-國家關系。20世紀20年代后期，在先后消滅黨內主要反對派之后，斯大林的黨內地位得到鞏固，黨內的權力關系發生實質性的變化，總書記斯大林處于權力金字塔的頂端，開始不經過黨的代表大會、中央委員會和政治局的討論同意就決定重大問題。這樣一來，黨組織的權威不復存在。在1934年召開聯共（布）十七大之后，十八大的召開推遲了兩年，十九大則推遲了十多年才召開。1934-1952年，中央全會平均一年不到一次，其中1941-1952年的11年中只召開了三次中央全會。因此，有學者指出：“斯大林不僅在黨內集權，而且建立起一套由總書記在執政黨內的個人集權，發展到對黨和國家生活的全面個人集權。”^〔8〕在許多實行一黨制的第三世界國家，這種個人獨裁型政黨-國家關系比較常見。

在不同的政黨與國家關系模式中，不僅政黨的組織結構呈現不同的特征，整個國家的政治權力關系和政治運作過程也表現出迥然相異的形態。迪韋爾熱就曾經觀察到內生型政黨-國家關系模式與外生型政黨-國家關系模式中政黨的差異，并認為外力形成的政黨都有權力集中的特征，而且與選舉及議會因素形成的政黨相比來得嚴密與有紀律；對議會及選舉因素形成的政黨來說，爭逐議會的席位屬于黨的主要活動，屬于黨的存在理由及最高目標，而外力形成的政黨則把這些活動看得較為次要，甚至對議會和選舉本身具有一定的提防的心理，具有一種事實上擺脫議會及選舉活動的傾向。^〔9〕但是，這些政黨與國家關系模式并不是固定不變的，隨著政治改革與政治發展，不同的政黨與國家關系模式會發生轉換。例如，德國魏瑪共和國時期的內生型政黨-國家關系模式在希特勒上臺之后就演變成為了個人獨裁型政黨-國家關系模式。相反，在韓國實現民主化之后，樸正熙時期的個人獨裁型政黨-國家關系就轉變成內生型政黨-國家關系，因為在韓國第六共和國時期新的政黨基本上都是在議會內派別的基礎上形成，并圍繞議會與選舉開展活動。英國工黨產生的時候是一個外生型政黨，當他依靠選舉獲勝進入議會之后，其原來的外生型政黨的性質就發生了變化，逐步形成與內生型政黨類似的組織結構和權力關系。

二、中國政黨與國家關系模式的轉換

中國自20世紀初期出現政黨和政黨政治以來，政黨一躍成為政治舞臺的主角，在中國的革命和建設的各個階段發揮了重大的作用，因此也形成了不同的政黨與國家關系模式。辛亥革命之前建立的所有政黨都是典型的外生型政黨，由于腐敗專制的清王朝無力應對中國面臨的內外危機，一些先知先覺的仁人志士組織政黨，或者謀求革命推翻滿清統治，或者倡導改革實行新政。在屢改屢敗之后，革命力量迅速壯大，并最終通過辛亥革命迫使清帝遜位，推翻了滿清王朝的專制統治，建立了中華民國。自此之后，政黨正式引領中國的政治發展，并在不同的歷史時期形成了大相徑庭的政黨制度和國家制度，出現了政黨與國家關系的反復轉換。

第一，辛亥革命的勝利和中華民國的建立推動了資產階級政黨政治的發展，以致在民國初年形成了政黨林立的局面，這一時期基本上形成了一種共生型政黨-國家關系模式。因為在當時的政治力量對比中，資產階級革命勢力沒有明顯優勢，革命并不徹底，新的中華民國也不完全是革命成功的結果，封建帝制的推翻和民主共和國的建立是通過協商和妥協才得以實現。這就使得袁世凱的官僚軍閥在辛亥革命之后操縱了中央政權，地方政權未能實現明顯的改造，仍由地主豪紳掌握。正如一位學者所說：“革命者從來沒有完全把握住革命，當然也就決定不了其結果。”^〔10〕1912年8月，同盟會聯合統一共和黨、國民共進會、共和實進會、國民公黨等黨派共同組建國民黨，并企圖建立以國民黨為主的政黨責任內閣。在1912年底的國會選舉中，國民黨憑借領導辛亥革命的顯赫功績獲得廣泛支持，在參議院和眾議院的870個議席中奪得了392席，成為第一大黨。革命政黨與官僚軍閥的斗爭日趨激烈。正在宋教仁等國民黨人為建立政黨責任內閣而奔走呼號之時，袁世凱則把國民黨的責任內閣看作對他的嚴重挑戰和極大威脅，并暗中指使兇手在上海火車站槍殺了正在進行選舉運動的宋教仁，并隨之對國民黨人進行了肆無忌憚的拘捕和鎮壓。在袁世凱當上大總統之后，他進一步唆使軍人通電全國，攻擊政黨，決意摧毀整個民主勢力和一切政黨政治，并于1913年底解散國民黨，1914年廢止國會。在民國初年的政黨與官僚軍閥的斗爭中，資產階級政黨政治以徹底失敗而告終。

第二，在國共合作取得北伐勝利后，國民黨發動反革命政變，在南京建立國民政府，實行以黨治國，形成了典型的外生型政黨-國家關系。在民國初年的資產階級政黨政治失敗之后，孫中山總結經驗教訓，重建革命政黨，提出了“以黨治國”思想。在孫中山親自制定的《中華革命黨總章》中，他將在《中國同盟會革命方略》中提出的“軍法之治”、“約法之治”、“憲法之治”三個革命時期修正為“軍政時期”、“訓政時期”、“憲政時期”。在軍政時期，黨“以積極武力，掃除一切障礙，而奠定民國基礎”；在訓政時期，黨“以文明治理，督率國民，建設地方自治”，在憲政時期，黨“俟地方自治完備之后，乃由國民選舉代表，組織憲法委員會，創制憲法；憲法頒布之日，即為革命成功之時。”“自革命軍起義之日至憲法頒布之時，名曰革命時期；在此期之內，一切軍國庶政，悉歸本黨負完全責任。”革命黨要實行政治獨裁，推行黨、政、軍三位一體的一黨政治，“非本黨不得干涉政權”。^〔11〕1928年，蔣介石在桂系、馮系、閻系的支持下打下平津，國民黨隨即宣布結束軍政和開始訓政。在1928年9月胡漢民向國民黨中央提交的《訓政大綱提案說明書》中，明確提出了國民黨駕馭國民政府的基本原則和實施綱領，基本體現了孫中山的“以黨治國”思想。在南京國民政府時期，國民黨打著孫中山的“以黨治國”的旗幟，不斷強化黨國體制，國民黨中央政治會議的地位得到提高，權力得到擴大，蔣介石的個人獨裁愈演愈烈。

第三，中國共產黨在反對國民黨的革命斗爭過程中雖然一再反對以黨治國，但是在革命勝利之后卻由于國內外形勢的需要最終建立了黨政不分、以黨代政的高度集權的政治體制，基本上仍然是一種外生型政黨-國家關系模式。在抗日戰爭時期國民黨大肆推行領袖集權的同時，中國共產黨卻在各個抗日根據地建立了抗日民主政權，堅決反對國民黨的以黨治國和一黨專政，認為國民黨的這些遺毒“是麻痹黨、腐化黨、破壞黨、使黨脫離群眾的最有效的辦法。我們反對國民黨以黨治國的一黨專政，我們尤要反對國民黨的遺毒傳播到我們黨內來。”^〔12〕在1949年新中國成立和中國共產黨成為全國執政黨之后，中國共產黨的一些主要領導人對正確處理執政黨與國家的關系問題進行了有益的探索，提出了一些很好的原則。例如，1949年11月中共中央下發的一個指示中就明確指出：“中央人民政府成立后，凡屬政府職權范圍的事，應該由政府討論決定，由政府明令頒布實施。不再如過去那樣，有時以中國共產黨名義向人民發布行政性質的決定、決議或通知。”^〔13〕1950年4月，周恩來在黨中央召開的統一戰線工作會議上指出：“由于過去長期處于戰爭條件，使我們形成一種習慣，常常以黨的名義下達命令，尤其在軍隊中更是這樣。現在進入和平時期，又建立了政權，就應當改變這種習慣。”^〔14〕但是，這些思想和原則并沒有得到順利貫徹，在后來的一系列政治斗爭和政治運動中更是被棄之九霄云外。為了實現黨對國家政權的領導和完成各項艱巨的革命與建設任務，中國共產黨在建國之后繼續沿用戰爭年代的一元化領導原則，迅速確立了黨對國家事務的全面領導，具體方式包括中共中央主要領導人實行黨政合一，同時擔任國家機關的主要領導職務；在政府系統內建立黨委會和黨組，接受中共中央的直接領導；政法系統實行有關案件的黨內審批制度。^〔15〕1953年，在全國范圍開展反對分散主義、地方主義的斗爭中，毛澤東提出“大權獨攬、小權分散”，一切重大問題由各級黨委決定的領導原則。與此同時，加強了政府系統各部門向中央請示報告制度，建立了對口部門制度，在各級黨委設立與政府對口的工作部門，由黨委常務委員（后設分管書記）分工負責領導。1958年，毛澤東批評國務院和經濟工作部門搞分散主義，明確規定：“大政方針在政治局，具體部署在書記處。只有一個‘政治設計院’，沒有兩個‘政治設計院’。大政方針和具體部署，都是一元化，黨政不分。”^〔16〕在中央加強黨委的一元化領導的同時，各個地方加強黨的領導、貫徹黨政不分的原則，以黨代政現象廣泛蔓延。

第四，在“文化大革命”期間，建國后逐步形成的黨政不分、以黨代政的外生型政黨-國家關系由于黨和國家的各級領導機關遭到嚴重破壞和毛澤東的個人崇拜瘋狂升級而發生嚴重病變，演化為一種個人獨裁型政黨-國家關系模式。“文革”爆發后，中央最高領導核心進行了重組，“劉鄧司令部”被打倒，一大批高級干部受批判、被革職，“踢開黨委鬧革命”的浪潮席卷全國，黨和國家的各級領導部門和工作機構成為“全面奪權”的重要對象，有的陷于癱瘓，有的被撤銷，有的被改組或實行軍事管制。與此同時，中央文革小組迅速崛起，地位不斷上升，權力惡性膨脹。1966年5月中央政治局擴大會議決定撤銷原來的“文化革命五人小組”及其辦事機構，重新設立文化革命小組，隸屬于政治局常委之下。1966年8月黨的八屆十一中全會后，中央文革小組開始列席中央政治局會議，參與決定黨內重大事務。1967年初中央書記處常務書記陶鑄被打倒和所謂的“二月逆流”之后，中央書記處和中央政治局相繼陷于癱瘓，其領導職能被中央文革小組所取代，由周恩來主持的中央政治局碰頭會，被中央文革小組碰頭會所取代。這樣一來，中央文革小組很快從政治局常委領導下的一個工作機構變成“文化大革命”的實際指揮機構，進而取代中央政治局和書記處成為中央最高領導機構。中央文革小組的權力膨脹是毛澤東慫恿的結果，因而中央文革小組自成立之日起就表現出獨立于中央政治局和書記處之外，甚至于凌駕于二者之上傾向，而實質上乃直接受命于毛澤東個人。從這個意義上講，毛澤東憑借他的巨大影響和崇高威望，凌駕于黨和國家之上，直接操控黨國大事。

第五，改革開放以來，中國共產黨不僅強調在憲法和法律的范圍內活動，而且逐步提高人民代表大會的地位，并通過人民代表大會使黨的意志上升為法律，實行依法治國，開始逐步向內生型政黨-國家關系模式轉換。黨的十一屆三中全會以后，鄧小平總結歷史經驗和教訓，在1980年《黨和國家領導制度的改革》的講話中明確提出要“著手解決黨政不分、以黨代政的問題。中央一部分主要領導同志不兼任政府職務，可以集中精力管黨，管路線、方針、政策。這樣做，有利于加強和改善中央的統一領導，有利于建立各級政府自上而下的強有力的工作系統，管好政府職權范圍的工作。”^〔17〕他在1986年談到關于政治體制改革問題時更是強調：“改革的內容，首先是黨政要分開，解決黨如何善于領導的問題。這是關鍵，要放在第一位。”^〔18〕在鄧小平政治體制改革思想的指導下，黨的十二大提出黨的工作和政府的工作必須適當分工，黨不是向群眾發號施令的權力組織，也不是行政組織和生產組織。十二大通過的黨章對執政黨在國家事務中如何發揮領導作用提出了要求，并且明確規定：“黨必須在憲法和法律的范圍內活動。黨必須保證國家的立法、司法、行政機關、經濟、文化組織和人民團體積極主動地、獨立負責地、協調一致地工作。”1987年黨的十三大根據鄧小平的設想進行了黨政分開的嘗試，指出政治體制改革的關鍵首先是黨政分開，黨政分開即黨政職能分開；黨的領導是政治領導，黨對國家實行政治領導的主要方式是使黨的主張經過法定程序變成國家意志，通過黨組織的活動和黨員的模范作用帶動廣大人民群眾，實現黨的路線、方針、政策；黨應該通過間接的、原則的方式實現對國家生活的領導，而不應進行直接的、具體的管理。為了適應黨的領導方式和活動方式的轉變，十三大提出了各級黨委不再設立分管書記、取消對口部門、逐步撤銷黨組、黨的紀律檢查委員會不再處理法紀和政紀案件等具體措施。十三大提出的關于黨政分開的設想和措施雖然在原則上并沒有被推翻和取消，但在實際上由于各種復雜的權力和利益關系難以貫徹落實，特別是在80年代末90年代初國內外嚴峻的政治局面下，黨政分開的嘗試不得不被束之高閣。這樣一來，從黨政分開的角度進行的政治體制改革就放慢了步伐，有些方面甚至出現了逆轉，一些地方開始探索實行黨政合一。

但是，在1992年鄧小平的南巡講話之后，中國掀起了改革開放和發展社會主義市場經濟的新高潮。與此相應，中國共產黨在加強和改善領導方式的同時，注重提高人民代表大會的地位，依靠人民代表大會的立法和其他法治手段實施對國家事務的領導，推薦黨委書記兼任人大主任，貫徹依法治國，努力建設社會主義法治國家，推動了政黨與國家關系的深刻轉型。這種轉型不僅適應了世界政黨政治文明發展的基本趨勢，而且符合中國特色社會主義民主政治發展的根本要求。從比較政黨政治的角度來看，政黨主要是通過政策和干部兩大途徑領導國家事務。中國共產黨自執政以來一貫重視政策制定和干部培養，認為政策和策略是黨的生命，政策確定之后，干部就是決定因素。總結黨執政的經驗教訓，在政策和干部問題上，黨領導國家事務的正確的執政原則是，使黨的主張和政策建議經過法定程序變成國家意志和政府政策，黨管干部和向國家政權機關推薦重要干部。執政黨順利實現這些目標的主要途徑顯然是人民代表大會這一國家權力機關。1954年第一屆全國人民代表大會第一次會議通過的新中國第一部憲法在賦予中國共產黨領導地位的合法性的同時，也規范了執政黨在國家政治生活中的領導活動及其與國家權力機關之間的關系。但是，在后來接踵而至的政治運動中，人民代表大會制度遭到了嚴重破壞，無法正常履行職能。黨的一元化領導被片面強化，以致形成了黨政不分、以黨代政的高度集權的領導體制，執政黨的國家機關化和政府行政化的傾向嚴重，黨包辦代替了很多應該由政府行政部門處理的具體事務。80年代提出改善黨的領導方式和理順黨政關系，一般都從執政黨與政府行政部門的關系入手。這對在短期內改變機構重疊、人浮于事、效率低下和克服官僚主義具有一定的作用；但是不能從根本上解決黨政關系混亂問題。從中國政治文明發展的長遠角度考慮，正確處理黨政關系的重點應該是執政黨與國家權力機關之間的關系，即中國共產黨與各級人民代表大會之間的關系，而不是執政黨與政府行政機關之間的關系。^〔19〕因為人民代表大會制度是中國的根本政治制度；全國人民代表大會是最高國家權力機關，國務院即中央人民政府是最高國家行政機關，它由人民代表大會產生，對其負責并報告工作，在全國人大閉會期間對其常委會負責并報告工作。由此可見，執政黨與人民代表大會之間的關系在中國的政治結構中明顯更加具有全局性和決定性。

三、黨委書記兼任人大主任的模式創新

改革開放以來，中國共產黨總結過去執政的經驗教訓，注重更新黨的領導理念，改善黨的執政方式，提高黨的執政能力，其中取得的重大成果就是提出并開始實施依法執政和依法治國，取代過去的以黨代政、黨政不分。1981年6月黨的十一屆六中全會首次對黨與法的關系作出規定：“黨的各級組織同其他社會組織一樣，都必須在憲法和法律的范圍內活動。”1982年黨的十二大通過的黨章確立了“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”的基本原則。這就意味著黨的決議必須通過法定程序才能成為指導整個國家生活的大政方針，一切黨組織和黨員的活動必須既符合黨章，又不違反憲法和法律。黨的十四大以后，隨著社會主義市場經濟體制的逐步確立，中國共產黨進一步從依法治國、依法執政的角度審視與改革政黨與國家之間的關系。黨的十五大正式確立了依法治國的基本方略，提出要把堅持黨的領導、發揚人民民主和嚴格依法辦事統一起來，從制度上法律上“保證黨始終發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用。”1998年修改憲法確立了“依法治國，建設社會主義法治國家”的現代化國家建設目標。

堅持依法執政，貫徹依法治國，就必須恢復和健全人民代表大會制度，改革和改善黨對國家權力機關的領導。從1978年2月召開五屆全國人大一次會議起，以前長期處于軟弱癱瘓、可有可無狀態、“文革”期間遭到嚴重破壞而陷于停頓的人民代表大會制度開始全面恢復并不斷得到健全和加強。五屆全國人大一次會議修改通過的憲法恢復了1954年憲法的一些基本原則，取消了1975年憲法的一些錯誤規定，將1975年憲法第16條關于“全國人民代表大會是在中國共產黨領導下的最高國家權力機關”的規定，改為“全國人民代表大會是最高國家權力機關”，刪除了“在中國共產黨領導下的”限定語，確認執政黨與國家權力機關之間不存在組織上的上下級隸屬關系。雖然人民代表大會制度是在黨的領導下建立和發展的，其堅持和完善也離不開黨的領導，但是這種領導主要是政治領導，黨不能作為凌駕于人大之上的更高一級的領導機關或權力機關，也不能直接享有人大的國家權力。在基本理順執政黨與人民代表大會之間關系的基礎上，人民代表大會制度得到了全面恢復和發展。全國人大及其常委會的組織建設得到加強，全國人大常委會的職權得到擴大，全國人大常委會組成人員的專職化不斷推進，地方各級人大的組織體系逐漸健全，一些地方人大及其常委會被賦予制定地方性法規的權力。

在領導和推動人民代表大會制度的恢復和健全過程中，中國共產黨逐步完善了對國家權力機關的領導，在支持和保證人大及其常委會依法行使職權方面進行了許多有益的探索。在1981年6月黨的十一屆六中全會提出“使各級人民代表大會及其常設機構成為有權威的人民權力機關”和黨的十二大規定“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”之后，執政黨要求各級黨委杜絕以黨的名義發布法律性文件，充分發揮國家權力機關立法和監督執政的職能，凡是憲法和法律規定必須由人大或人大常委會審議、決定的事項，必須提請人大或人大常委會審議、決定；地方各級人大常委會主任如果不是黨委常委會委員，應該列席黨委常委會的會議，以便于人大常委會的工作能夠及時取得黨委的領導和支持；各級黨委審查通過需要履行法律程序的干部人選時，必須尊重人大代表和人大常委會組成人員的意見，處理好黨管干部與民主選舉的關系；國家機關領導人的任免必須嚴格按照憲法和法律規定的程序辦理；黨委不審批選舉結果，不以黨委名義否定或改變選舉結果。這些規定在明確反對執政黨取代國家權力機關直接發號施令并要求各級黨委自覺遵守憲法和法律的同時，對如何協調一黨領導下執政黨與國家權力機關之間的權力關系進行了初步規范。^〔20〕

在探索重構執政黨與國家的關系，特別是執政黨與國家權力機關的關系方面，從20世紀90年代初期開始，一種全新的模式應運而生，這就是在各地推行并不斷普及的黨委書記兼任人大主任模式。在從調整執政黨與政府行政機關之間的關系進行政治體制改革碰到挫折之后開始大力推進社會主義法治國家建設的新背景下，正確處理黨與國家權力機關之間的關系被確定為依法治國和依法執政的關鍵問題。90年代初期，江澤民就明確提出黨與人大之間的關系是中國最根本的政治關系，并指出：“加強黨的領導同發揮國家權力機關的作用是一致的。黨對國家政治生活的領導，最本質的內容就是組織和支持人民當家作主。我國人民代表大會制度，是黨領導的人民民主制度。只有在黨的領導下，才能充分發揮人民代表大會制度；而人民代表大會制度的加強和完善，可以更好地實現黨的領導。黨領導人民建立了國家政權，黨還要領導和支持政權機關充分發揮職能，實現人民的意志。這樣做，不是削弱了黨的領導，而是加強了黨的領導。”^〔21〕基于這一新的執政理念，加強和改善黨的領導就要求把人民代表大會制度作為實現黨的領導的主要途徑。于是，從90年代初期就開始試行黨委書記通過法定程序兼任人大主任的執政模式。在1992年黨的十四大確定建立社會主義市場經濟的基本目標之后，1993年3月完成全國各級國家權力機關的換屆和組織建設，中共中央總書記江澤民任國家主席和軍委主席，政治局常委喬石任全國人民代表大會常務委員會委員長，李鵬任國務院總理，李瑞環任政協主席，在地方人大中省委書記出任人大主任的比例大大增加。時任復旦大學政治學教授的王滬寧對這一新的體制給予了謹慎的積極評價，他認為“這一組織和體制建設使執政黨和國家權力機關之間呈現一種新的體制關系，對集中政治資源可能有重大意義。”^〔22〕與此同時，人大的地位提高，職權擴大，能力加強。不僅政治局常委開始擔任人大常委會委員長，地方黨委書記兼任人大主任，而且在全國的地方政權換屆選舉中，一些省份的選舉結果出人意料，黨委推薦的候選人在人大選舉中落選，人大代表聯名提出的候選人順利當選，例如，貴州省人大代表聯合提名的陳士能當選為省長，浙江省委推薦的唯一省長候選人在人大選舉中未能獲得多數票。

從1992年中共中央在有關省市自治區換屆選舉的文件中提出可以提名當地省委書記作為人大主任的候選人而出現省委書記兼任人大主任的現象之后，1997年繼續堅持了1992年的做法，在2002年開始的各省市自治區換屆選舉中，中央則統一要求，各省委書記除非兼任中央政治局委員，一般應被推薦為本省人大主任的候選人，以全面貫徹落實依法治國、依法執政的新的治國方略和執政方略。于是，地方黨委書記兼任人大主任的政治模式開始逐步推廣和普及。根據筆者在查閱相關文獻后統計，1993年，全國各個省、直轄市、自治區中，黨委書記兼任人大主任的有10個，黨委副書記兼任人大主任的有9個；1998年，全國各個省、直轄市、自治區中，黨委書記兼任人大主任的有13個，黨委副書記兼任人大主任的有4個；2003年，全國各個省、直轄市、自治區中，黨委書記兼任人大主任的有23個，黨委副書記兼任人大主任的有4個（見附表1）。^〔23〕這就是說，到2003全國地方政權換屆完畢，在省、直轄市、自治區一級，除了中央政治局委員兼任黨委書記以外，幾乎全部實行了黨委書記兼任人大主任的新模式。在2008年1月全國完成地方換屆之后，有24個省、自治區的人大常委會主任由當地的省、自治區的區委書記兼任，延續了此前開始推行的地方黨委書記兼任人大主任的模式。只有中共中央政治局委員兼任省、直轄市、自治區委書記的地方（北京、天津、上海、重慶、廣東和新疆）和西藏自治區沒有實行這種模式。在2008年換屆選舉中，列確連任西藏自治區人大常委會主任，同時擔任西藏自治區黨委副書記。在省、直轄市和自治區一級推行黨委書記兼任人大主任的同時，全國各地的縣市和鄉鎮一級也廣泛實行了黨委書記兼任人大主任的新模式。

地方黨委書記兼任人大主任作為一種領導方式和執政方式的創新，必然會引發各種各樣的問題，引起這樣那樣的議論。但是，從中國發展社會主義民主政治，建設社會主義法治國家，邁向高度的社會主義政治文明的發展趨勢來看，黨委書記兼任人大主任是在中國現實情況下的一種有益探索和大膽實踐，綜合來看是利大于弊，值得進一步提倡和推廣。具體來說，這種創新模式的優點包括：

第一，有利于提高人民代表大會的地位，加強國家權力機關的權威，更加充分地實現人民民主。從中國政治制度的基本理論來看，人民代表大會制度是中國的根本政治制度，全國人民代表大會是國家的最高權力機關，地方各級人民代表大會是各個地方的最高權力機關，人民政府和法院、檢察院由人大產生，對人大負責。但是，從中國政治的實際運作過程來看，人民代表大會制度在過去很長一段時間處于軟弱癱瘓狀態，常常被人們僅僅當作“花瓶”和“橡皮圖章”，人大領導多由年老體弱的干部擔任，常常被人們看作無職無權的象征。推行黨委書記兼任人大主任，特別是在有的地方，人大的領導班子基本上都是原來的地方黨委過來的，這就大大加強了人大的權威，提高了人大的地位，改善了人大的素質。人民代表大會制度是中國社會主義民主的基本體現，是發揚人民民主的主要途徑。提高人大的地位和加強人大的權威就能夠更加有效地保障和實現人民當家作主。

第二，有利于改善執政黨的領導方式和執政方式，貫徹落實依法執政和依法治國的基本方略。在新的歷史時期，要堅持黨的領導，就必須改善黨的領導。經過多年的探索和實踐，中共十六大將堅持依法執政作為改革和完善黨的領導方式和執政方式的重要內容，這是推進依法治國和建設社會主義法治國家的重大舉措。中國共產黨堅持依法執政，就必須通過一定的方式進入政權組織，成為國家政權機關中的領導黨。執政黨領導國家政權是通過在國家政權中發揮領導核心作用來實現的，而不是在國家政權之外，更不是在國家政權之上。人民代表大會制度是中國的根本政治制度，憲法是國家政權體系運作的最高準則，因此，依法執政首先是依憲執政，是在人民代表大會制度的國家權力體系中行使執政權。^〔24〕推行黨委書記兼任人大主任的模式，正是使執政黨進入國家權力體系并通過國家權力體系實施對國家和社會事務的領導的有效途徑。

第三，有利于真正理順執政黨與國家政權之間的關系，堅持和加強黨的領導。為了改革過去黨政不分、以黨代政的弊病，我們進行了以黨政分開為主要內容的政治體制改革，但是這些改革常常只注重調整執政黨與政府行政部門的關系，只是進行黨政的“分”與“合”，因而總不能達到預期的效果。實際上，在中國的政治體制框架內，更為根本的黨政關系是執政黨與國家權力機關之間的關系，即中國共產黨與人民代表大會之間的關系。要真正理順黨政關系，就必須從改革和完善執政黨與人民代表大會之間的關系入手。黨委書記兼任人大主任是完善執政黨與人大關系的有益探索。也可以說是一種把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來的最佳方式。

四、總結與展望

自從在辛亥革命和建立中華民國過程中政黨正式登上中國政治舞臺以來，中國的政黨政治波瀾壯闊、扣人心弦，在不同的歷史時期形成的政黨與國家的關系模式迥然相異、反復轉換。從比較政黨體制的視野來看，先是在民國初期出現了政黨林立的局面，形成了共生型政黨-國家關系模式；在國共合作取得北伐勝利之后，國民黨蔣介石背叛革命，在南京建立國民政府，以黨治國，形成了典型的外生型政黨-國家關系模式，隨后發展演變為蔣介石個人獨裁型政黨-國家關系模式；在中國共產黨領導革命取得勝利、建立中華人民共和國之后，雖然黨的一些領導人明確反對以黨治國，但是由于歷史傳統和現實斗爭環境的影響，黨的一元化領導不斷強化，黨政不分、以黨代政現象肆意蔓延，這仍然是一種外生型政黨-國家關系模式；在“文化大革命”期間，由于對毛澤東的個人崇拜瘋狂升級以及黨和國家的政治生活陷于極度混亂，形成了毛澤東個人獨裁型政黨-國家關系模式；只有在改革開放之后，中國共產黨反思過去的經驗教訓，開始推進社會主義民主與法制建設，強調黨在憲法和法律的范圍內活動，進而提出依法執政、依法治國的基本方略，進入國家政權機關，依靠國家政權機關實施黨對國家事務的領導，開始逐步向內生型政黨-國家關系模式轉變。

改革開放以來中國政黨-國家關系模式的轉變是中國發展社會主義民主政治、建設社會主義法治國家、推動漸進政治轉型的核心和關鍵。在當今政治發展過程中，國家建設和民主轉型是兩項基本目標。但是，從理論和實踐來看，二者并非形影相隨、和諧共處，而是經常存在某種程度的矛盾和緊張關系。因此，在比較政治研究中，一些學者強調現代國家建設，而另一些學者則側重于發展民主政治和推動民主轉型。^〔25〕弗朗西斯#8226;福山認為，鑒于軟弱無能國家或失敗國家已成為當今世界許多嚴重問題的根源，國家建設成為國際社會最重要的命題和最緊迫的任務之一。福山指出：“對單獨一個社會以及國際社會來說，國家的衰亡并不是通往理想國而是災難的前兆。貧困國家之所以無法發展經濟，關鍵是它們的制度發展水平不適當。它們不需要什么都管的國家，但它們確實需要在有限范圍之內具有必要功能的、強有力并且有效的國家。”^〔26〕而拉里#8226;戴蒙德則認為，“民主的命運并不簡單地受抽象的歷史與結構力量所驅使，它是人們的斗爭、戰略、智謀、愿望、勇氣、信念、妥協和選擇的結果”；“過去三十年民主的進步顯示，民主發展不存在什么固有的經濟、文化和宗教障礙，民主正日益成為普世價值。”^〔27〕為此，學者之間展開了熱烈的討論。例如，愛德華#8226;曼斯費爾德和杰克#8226;斯奈德就明確提出：“在必要的前提條件具備之前推動國家的民主化是危險的，謹慎的民主推進戰略應該對培育這些前提條件給予特別關注。”^〔28〕福山也認為，國家建設不僅與民主，而且與自由主義之間存在潛在的沖突，因為國家建設就是在強化現有的國家制度的同時新建一批國家政府制度，使之具有足夠的權威提供各類公共產品，而自由法治和民主則會限制中央國家的強制權威，前者會把國家置于一套透明和普遍的規則之下，后者要求權力的行使反映民眾的意志。^〔29〕在任何一個國家中，國家建設與民主轉型都非常重要，關鍵是如何兼顧與平衡，使之相互協調、相互促進。本文的研究表明，中國在推動經濟發展和現代化建設的過程中，不斷深化政治體制改革，按照依法執政、依法治國的基本方略，重構政黨與國家之間的關系，在黨的領導下提升人民代表大會的地位，加強人民代表大會的權威，特別是推動黨委書記兼任人大主任，使執政黨進入國家政權機關，通過國家政權機關，依靠國家政權機關，實施黨對國家事務的領導，是發展社會主義民主政治和建設社會主義法治國家的一條切實有效的途徑，是加強國家建設和推動政治轉型并使二者有機結合的成功嘗試。

雖然中國的政黨－國家關系已經在依法執政、依法治國的基本方略指導下開始向更加符合民主與法治原則的方向轉變，并取得了初步成就，但是這種轉變并沒有完成，有些地方還問題很多。例如，一個比較普遍的問題就是原則與過程、理論與實際存在一定的差距。雖然黨的十二大黨章和1982年憲法早就規定“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”，并從原則上確立了憲法的最高法律權威和全國人大的最高國家權力機關的地位，但是，正如人大研究專家蔡定劍所說：“現實中黨與人民代表大會的關系、黨與法律的關系問題沒有真正解決。需要進一步改善黨的執政方式，黨只有真正置身于憲法和法律之下，才能正確地實施領導。”^〔30〕即便是在推進黨委書記兼任人大主任的過程中，各個地方也存在不少問題，有的地方出現了虛化監督的傾向，有的地方出現了矮化人大的現象，有的地方出現了弱化黨的領導的苗頭。由此可見，深化政治體制改革的任務依然非常艱巨，需要長期不懈的努力。

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