社會事業和社會產業協調發展的評價方法及協調度測算

〔摘要〕 社會事業和社會產業發展之間的關系具有復雜性、動態性、綜合性，為此需要建立一套完整的、能從各個側面反映社會事業與社會產業發展、并具有統計意義的可量化指標因子組成的指標體系。本文嘗試構建了含有22個指標的評價體系。實際測算結果顯示，改革開放以來，我國社會事業經歷了第一次快速發展、徘徊不前以及平穩發展和第二次快速發展四個不同階段；社會產業則經歷了發展起步、發展提速兩個主要階段。而總體上，我國社會事業和社會產業在1998年左右基本實現協調發展，其協調發展度為0.95，1999年為1.01。

〔關鍵詞〕 社會事業；社會產業；評價體系；發展協調度；經濟增長；社會發展

〔中圖分類號〕F121 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2009）01－0047－06

一、問題的提出

長期以來，我們習慣將提供公共產品的行業稱作社會事業。但是，這種說法是不確切的。隨著經濟體制改革效應波及社會領域，在計劃經濟體制下形成的社會事業被卷入市場經濟大潮，到1990年代開始形成了社會事業產業化趨勢。其中，以科技事業單位改革為先導，逐步形成了事業單位分類改革的基本思路，即將社會事業單位區分為三種類型：第一種類型繼續保持公益屬性，并且將部分從事行政決策和管理的事業單位劃入行政機關；第二種類型保持混合屬性，既有公益性特點，也有經營性特點，典型的說法是事業單位企業化運作，許多高校、醫院、體育場館、文化團體等都屬于這種改革類型；第三種類型是將那些具備市場化條件的經營性事業單位改為企業，如電影電視制作機構、演藝公司、夜總會、職業體育俱樂部等都屬于這種類型。盡管直到現在，社會上對1990年代以來的社會事業產業化運作多有微詞，但不得不承認，一個以市場為導向，以成本—收益為運作模式，同時向社會提供公共產品和服務的機構群體開始形成，這個經營性質的事業單位群就是社會產業。其余的公益性事業單位繼續按照傳統的理解組成社會事業。介乎于經營性和公益性之間的混合型事業單位，則根據具體的內部規定，以及國民經濟核算體系的計算方式，有選擇地歸屬于兩邊。無論社會事業還是社會產業，它們都是面向社會成員的公共需求，尤其是主要面向社會成員的精神需求。這一特點始終決定了它們與經濟產業相比有質的差異性。

由于社會事業與社會產業兩種業態的客觀存在，自然產生了兩者業態如何協調發展的問題。從政府文件和學術文獻中，“社會事業和社會產業協調發展”的直接表述不多，討論較多的是文化事業與文化產業、體育事業與體育產業之間的協調發展問題。在學術界，張志剛、袁昶(2005)提出了文化事業和文化產業協調發展的舉措；^〔1〕蒙一丁(2006)從資源配置角度探討了文化事業和文化產業協調發展的新路徑；^〔2〕池紅（2003）從體制改革的角度分析文化事業和文化產業的協調發展問題；^〔3〕林起（2006）分析了文化事業和文化產業協調發展的內容、領域、層面和實現路徑；^〔4〕彭艷、趙廣銀（2002）提出了對市場經濟條件下體育事業和體育產業如何協調發展的理論思考。^〔5〕

其實，除了文化、體育之外，其他社會領域如教育、科技、醫療、衛生、社會保障等行業都具有事業性和產業性雙重屬性。在承認這兩種業態客觀存在的前提下，協調好二者之間的發展關系是促進我國經濟社會協調發展的重要內容。以科學發展觀為指導處理好兩者的關系，應堅持社會效益為宗旨；對于社會事業，不應由市場來調節，必須按照社會事業發展規律進行社會調節。對于社會產業，也不能簡單地照搬市場經濟法則，要將經濟調節與社會調節、市場調節與政府調節結合起來。最終目的是使兩種業態協調發展，共同促進和諧社會的形成。

進一步說，對社會事業與社會產業協調發展的認識，需要進入定量分析層面。通過定量分析深化對兩種業態協調發展的理論認識。因此，本文的分析重點在于如何評價二者的發展協調度。

二、方法的構造

迄今為止，由于沒有現成的社會評價指標體系及方法可資利用，因此本文從基礎工作做起。第一步，建立可以反映二者基本發展情況的評價指標體系；第二步，選擇一個比較合理的評價方法；第三步，用這個評價方法將收集到的指標數據進行計算處理；第四步，對計算結果進行解釋。

（一）評價指標體系的確立

社會事業和社會產業發展之間的關系具有復雜性、動態性、綜合性，為此需要建立一套完整的、能從各個側面反映中國社會事業與社會產業發展、并具有統計意義的可量化指標因子組成的指標體系。按照這種思路，本文構建了中國社會事業和社會產業協調發展評價指標體系(表1)。評價指標體系由目標層、準則層和指標層構成，目標層包含社會事業發展指數和社會產業發展指數；準則層中，社會事業包括9項，社會產業包括7項；指標層包括22個指標，其中包括教育、醫療、文化、科技事業等共13項反映社會事業發展的指標以及社會產業占GDP的比重，科學研究綜合技術服務業增加值，教育、文化藝術和廣播電影電視業產值等9項反映社會產業發展的指標。

（二）評價方法的選用

指標體系的設計目的是用于評價，因此選用一套比較合理而實用的評價方法是關鍵之一。自1970年代以來理論界發展出一種多指標綜合評價方法，這種方法是把多個描述被評價事物不同方面且量綱不同的統計指標，轉化成無量綱的相對評價值，并綜合這些評價值，得出對該事物的整體評價。這種方法對于評價社會事業和社會產業協調發展狀況是非常適用的，為了避免主觀性權數選擇的缺陷，本文采用了限差閾值法。

1．對單個指標數值的無量綱化處理

三、實際測算結果及分析

（一）社會事業發展：1978-2006年狀況

將1978-2006年社會事業發展指標經無量綱化處理的評價值加總平均，得出各年的社會事業發展指數，由此可看出社會事業歷年的發展變化情況(圖1)。我國社會事業20多年中呈總體上升的發展趨勢，但其中也有不同的階段性特征，反映了我國社會事業發展和社會管理隨時代變遷的過程。

1. 社會事業第一次快速發展：1978－1985

這一階段社會事業發展指數總體上呈快速上升的特點，從1978年的0.04增加到1985年0.42，表明我國社會事業的發展呈現出非常好的局面。這主要基于以下背景：1978年十一屆三中全會召開，揭開了我國社會主義市場經濟體制改革的序幕，也預示著社會各個方面將經歷重大變革。這一時期對經濟增長與社會發展關系的認識被提高到一個新的水平，不再把社會發展看作經濟發展的附庸。自1982年起，我國的年度和中長期“國民經濟發展計劃”正式改名為“國民經濟與社會發展計劃”，開始把國民經濟計劃與社會發展計劃并列提出。1983年國家統計局制定了一套我國最早的《社會統計指標體系》，根據這個指標體系從1984年起開始統計并編制完整的社會統計資料，這也為我國社會事業發展規劃和政策制訂提供了較科學的依據。

2. 社會事業徘徊不前：1986-1990

1986年社會事業發展指數為0.34，比1985年（0.42）明顯下降， 1987年和1988年回升至0.41，1989年和1990年略降至0.39。除了1986年外，社會事業發展指數的變化比較穩定，在0.4左右徘徊。這七年社會事業發展指數的變化與我國社會事業領域的體制改革拉開序幕有直接關系。隨著改革開放后計劃經濟體制的逐步淡出，社會事業不同程度地出現了僵化、效率低下等問題，因此在這個階段大部分社會事業管理單位開始進行體制上的調整，改革的方向大都是市場化、社會化，鼓勵民間組織和個人興辦一系列社會活動，由過去的政府主辦型模式向政府主辦與民間主辦相結合的模式過渡。

以1985年的《中共中央關于教育體制改革的決定》為標志，我國開始了教育體制改革的探索。1986年4月12日，六屆人大四次會議通過了《中華人民共和國義務教育法》，其中規定，國家實行九年制義務教育，在國務院領導下實行地方負責，分級管理。從此在辦學體制、管理體制、培養模式、就業方式等方面進行了全面改革，從高度集權的計劃管理體制轉向國家計劃與市場調節相結合的過渡體制。

1980年2月文化部主持召開的全國文化局長會議提出要“堅決地有步驟地改革文化事業體制，改革經營管理制度”。1983年6月，六屆人大一次會議《政府工作報告》提出“文藝體制需要有領導有步驟地進行改革”。在此方針指引下，全國開始改革國家統包統管的舊模式，調整藝術部門和藝術團體的布局，促進藝術表演團體經營方式的轉變；實行“承包責任制”，廣泛開展各種有償服務。經過改革，全國專業藝術表演團體和專業藝術從業人員的數量明顯減少，民間劇團大量涌現。1988年文化部、國家工商行政管理局發布了《關于加強文化市場管理工作的通知》，正式提出“文化市場”概念。1989年國務院批準在文化部設置文化市場管理局，全國文化市場管理體系開始建立。

1985年，國務院批轉《衛生部關于衛生工作改革若干政策問題的報告》，提出“必須進行改革，放寬政策，簡政放權，多方集資，開拓發展衛生事業的路子，把衛生工作搞好”。由此，全面醫改正式啟動。1989年1月，國務院轉批了衛生部等六部局《關于擴大醫療衛生服務有關問題的意見》，隨后又制訂《醫療機構管理條例》，確定了醫院評審制度。很多醫院努力挖掘自身潛力，開展有償業務服務，大醫院開設專家門診、特診室等，擴大服務范圍，新技術、新設備按成本收費，在管理上推行各種形式的承包責任制。

體育事業也開始了管理體制創新。1984年，《關于進一步發展體育運動的通知》（中發［1984］20號）中提出了加快我國體育事業發展的指導思想、主要任務和工作措施。國家體委提出了體育社會化方針，要求體育部門不斷拓寬體育投資渠道，使體育由過去體委一家辦轉變為各行業大家辦，由單靠國家投資轉向以國家投資為主、向社會多方籌資。同時對體育場館提出了“由事業型轉變為經營型”的要求，并將單位性質逐步轉變為企業、半企業性質。

3.社會事業平穩發展：1991－2003

這一階段的總體特征是社會事業發展指數呈現出平穩緩慢增長的態勢。我國社會事業仍在不斷向前發展，主要體現在：對社會發展有了更加深刻的認識，制定了第一個完整的社會發展戰略，即《1996－2010年全國社會發展綱要》（未公布）。其中明確提到的戰略指導思想是“堅持以提高民族素質為中心，堅持經濟與社會的相互協調和可持續發展……，堅持把社會效益放在首位，逐步增加對社會發展的投入。”《“九五”計劃和2010年遠景目標的建議》中愈加重視經濟發展與社會發展之間、人類發展與環境和資源之間關系的協調，強調實行可持續發展戰略和經濟與社會協調發展戰略。

盡管社會事業一直在發展，但與1985年以前相比，發展速度有所放緩。細分析其原因，主要是與社會事業產業化速度明顯加快直接相關。1992年鄧小平“南方談話”和中共十四大的召開，標志著我國改革開放和社會主義現代化建設進入了加速發展的新階段。受經濟領域改革思路的影響，這個階段的社會發展呈現出很明顯的市場化、產業化傾向。改革中部分事業單位走上了獨立經營的企業化道路，幾乎所有事業單位都引進了經營性的內部管理機制，公共服務收費成為普遍現象。2000年2月，國務院《關于城鎮醫療衛生體制改革的指導意見》公布，這份文件確定了“實行醫藥分業”等幾項原則，并“鼓勵各類醫療機構合作、合并，共建醫療服務集團。盈利性醫療機構醫療服務價格放開，依法自主經營，照章納稅”。根據《全國教育“九五”計劃和2010年發展規劃》，“九五”期間，辦學和管理體制改革的目標之一是：以中等和中等以下教育，特別是各級職業教育為重點，積極發展各類民辦學校。現有公辦學校在條件具備時，也可酌情轉為“公辦民助”學校或“民辦公助”學校。2003年9月1日《中華人民共和國民辦教育促進法》開始施行，為形成公辦教育與民辦教育共同發展的辦學體制奠定了法律基礎。國家體育總局也制定了《1995年至2010年中國體育產業發展綱要》，使體育產業得到了快速的發展。2000年10月，中共十五屆五中全會通過的《關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》第一次在中央文件中正式使用“文化產業”概念，要求“完善文化產業政策，加強文化市場建設和管理，推動有關文化產業發展”。

因此，進入新世紀后，在社會事業產業化發展的浪潮中，文化、體育、衛生等行業和部門轟轟烈烈地展開了新一輪社會事業體制改革，一些經濟發達地區身先士卒，改革的切入點多集中在國有事業單位的轉企改制上，一些地方在很短的時間內通過將原國有社會事業單位進行產權拍賣、股份化等方式出讓給民間經營。在社會產業迅速發展的同時，某些社會事業領域的發展受到忽視，通過觀察其發展指數的變化可以清晰地看到這一點。如圖2所示，2001-2003年，五個重要社會事業發展指標的指數先后出現明顯下降：城鎮登記失業率（倒數值），每人擁有圖書量，每千人口醫院、衛生院床位數量，每千人口醫生數和學齡兒童凈入學率。

4. 社會事業第二次快速發展：2004-2006

這個階段的特征是社會事業發展指數快速上升。這一階段社會事業之所以能快速發展，一方面是由于政府對社會事業產業化的負效應有所醒悟；另一方面則體現了中國政府對社會主義市場經濟體制下如何發展的議題有了更高層次的思考和戰略洞察力。

2003年，GDP已經超過1萬億美元，經濟總量居世界第六位。但在經濟快速發展的同時也積累了不少矛盾和問題，教育、衛生、文化等社會事業發展滯后，經濟社會發展的非協調性日益凸顯，尤其是2003年經受“非典”疫情的襲擊后，中國政府針對經濟社會發展中不全面、不協調、不持續的問題，提出了科學發展觀，并根據新階段的戰略目標指出了構建社會主義和諧社會和全面建設小康社會的根本任務。2003年10月14日第十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》再次強調要經濟社會全面、協調發展，并分別就推進就業和分配體制改革、完善社會保障體系、 深化科技、教育、文化、衛生體制改革做出規定；2006年10月11日十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》則把社會發展管理提高到一個新的高度。

政府和市場的作用邊界得到了及時的反思，政府開始強調加快發展社會公益性事業。2004年教育部發布《2003-2007年教育振興行動計劃》，要求加大對農村義務教育的財政支持力度。2003年3月1日正式施行的《中華人民共和國農業法》明文規定：“國家鼓勵、支持農民鞏固和發展農村合作醫療和其他醫療保障形式，提高農民健康水平”。衛生部起草了《關于深化城市醫療體制改革試點的指導意見（討論稿）》，提出了城市醫療體制改革的思路，明確指出要堅持政府主導和市場機制相結合。社會保障方面，完善企業職工基本養老保險制度，健全失業保險制度，實現國有企業下崗職工基本生活保障向失業保險并軌。繼續完善城鎮職工基本醫療保險制度、醫療衛生和藥品生產流通體制的同步改革，擴大基本醫療保險覆蓋面，健全社會醫療救助和多層次醫療保障體系。農村養老保障以家庭為主，同社區保障、國家救濟相結合。有條件的地方探索建立農村最低生活保障制度。文化、體育、教育等行業都制定了各自的發展規劃，明確其發展戰略目標，統籌規劃。2003年中共中央國務院發布了《中共中央國務院關于進一步加強和改進新時期體育工作的意見》，標志著我國體育事業進入新的發展階段。2006年6月9日，國務院辦公廳轉發了財政部、中宣部《關于進一步支持文化事業發展的若干經濟政策》，國家為支持文化事業發展將繼續征收文化事業建設費。

以上事實說明，我國社會事業的發展得到了國家政策的大力支持，各行各業發展的目標和思路也基本明確，這對于社會事業未來的快速發展將奠定重要基礎。

（二）社會產業發展：1990－2003年狀況

由于2003年以后社會產業的行業歸類與2003年以前不同，社會產業發展指標的數據不連續，因而無法測算2003以后的社會產業發展指數。1990－2003年社會產業的統計口徑一致，且各發展指標的數據比較完整，將無量綱化處理的評價值加總平均，得出歷年的社會產業發展指數，由此可看出社會產業的發展變化情況(圖3)，并可將社會產業的發展分成兩個階段：

1．社會產業發展起步：1990-1995

社會產業自1990年開始一直處于上升態勢。1992年以前增速不大，前后兩年的發展指數僅相差0.03或0.04；1993-1994年發展速度加快，后一年都比前一年的發展指數高0.07；但1995年社會產業發展指數的增幅又回到1992年以前0.03的水平，原因是社會事業治理制度改革在1992年以前一直處于探索階段，社會產業的發展剛剛處于萌芽狀態，所以社會產業發展指數增幅很小。1992-1994年是事業單位改革逐步深入發展階段，其中一個重要的推動因素是1993年召開的十四屆三中全會通過了《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，提出我國計劃經濟體制向市場經濟體制過渡的戰略決策。建立與市場經濟體制相適應的事業管理體制的呼聲日益強烈，但在事業單位改革過程中，對社會事業產業化、市場化的質疑聲也不斷出現，對社會產業的發展形成一種阻力，因而1993年和1994年社會產業增長比較明顯，1995年則有所放緩。

2．社會產業發展提速：1996-2003

自1996年開始，社會產業的發展明顯加速，最低的2003年比2002年的發展指數高0.07，其余年份發展指數的增長都在0.08以上，最高是2002年，比2001年的發展指數高0.11。

其原因是1996年國務院發布《中央機構編制委員會關于事業單位改革若干問題的意見》，確立了事業單位改革的指導原則和總體思路，成為事業單位改革的綱領性文件。以此為契機，社會事業加快了市場化、產業化進程。2001年我國“十五”計劃的決議中，明確提出要發展文化事業和文化產業，首次在國家發展計劃中確立了文化產業的地位以及文化事業與文化產業共同發展的目標。2002年黨的十六大又強調要積極發展文化事業和文化產業。其余社會領域的改革也進入深入推進階段，因而自1997年開始社會產業的發展指數與以前相比增幅較大。

（三）社會事業和社會產業發展協調度測算

若將社會事業發展指數和社會產業發展指數相除，可以計算出社會事業和社會產業發展協調度。公式如下：

若協調度為1，說明社會事業和社會產業實現了協調發展，任何偏離1的情況都說明二者是不協調的。根據測算結果（如圖4所示），從總體上看，我國社會事業和社會產業在1998年左右基本上實現了協調發展，協調發展度達到0.95，1999年為1.01。

分階段看，1990－1998年社會事業發展快于社會產業，協調度的變化區間為［0.04，0.95］；1999－2003年社會產業發展快于社會事業，協調度的變化區間為［1.01，1.51］。1999年社會產業的發展指數為0.61，社會事業的發展指數為0.60，社會產業開始超過社會事業，其發展越來越快。由于政府對過度產業化、市場化的消極影響有了一定的認識，并采取了相應措施予以糾正，2003年社會事業和社會產業發展協調度由2002年的1.51降至2003年的1.46，說明二者的協調程度提高了。不過2003年社會事業和社會產業的發展差距仍然是14年中最大的，發展指數的差值達到0.32。由于2003年以后社會產業的行業統計范圍與2003年前有差異，且政府只公布了2004年和2005年的數據，所以無法測算2003以后的社會產業發展指數。但是，2003年黨的十六屆三中全會提出建立科學發展觀，即要“堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟社會和人的全面發展”；2006年10月11日黨的第十六屆六中全會又通過《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》。由于政府不斷強調加快發展公益性社會事業，并采取相應的促進措施，社會事業與社會產業發展的協調程度有繼續提高的趨勢，但需要獲得新的數據加以驗證。

〔參考文獻〕

〔1〕張志剛，袁昶.文化事業和文化產業協調發展的舉措〔J〕.遼寧經濟，2005，(2).

〔2〕蒙一丁.文化事業與文化產業協調發展的路徑探新〔J〕.長白學刊， 2006，(5).

〔3〕池紅.加快體制改革，促進文化事業和文化產業協調發展〔J〕. 出版參考， 2003，(36).

〔4〕林起.關于文化事業和文化產業協調發展的若干思考〔J〕.廈門特區黨校學報，2006，(6).

〔5〕彭艷、趙廣銀.論市場經濟中體育產業與事業的協調發展〔J〕.體育科技，2002，(3).

（責任編輯：張 琦）