我國自然壟斷行業的政府規制

【摘要】 以自然壟斷與政府規制的相關性分析為基礎，分析政府規制在自然壟斷行業中失靈的表現及原因，并提出糾正政府規制失靈的政策建議。

【關鍵詞】 自然壟斷;政府規制;政策分析

一、自然壟斷的經濟特征與政府規制

自然壟斷是指由于存在著資源稀缺性、規模經濟效應、范圍經濟效應，以及成本的劣加性，使提供單一物品和服務的廠商或聯合起來生產多種物品和服務的廠商形成完全壟斷或寡頭壟斷的概率很高，這種由于技術原因或其他特別的經濟理由而形成的壟斷就稱為自然壟斷。基礎設施產業具有投資額大、投資回收期長、固定資產沉沒成本大、規模經濟效益顯著等特點，像鐵路運輸、航空、電力、電信、城市燃氣、自來水等基礎設施產業大都具有自然壟斷的性質，政府規制成為對市場失靈最通常的回應。

二、自然壟斷行業的經濟特征

1.規模經濟效應。規模經濟是指在滿足各種約束條件的前提下，企業采取一定的規模所產出的產品成本下降、經濟效益提高的經濟現象。自然壟斷產業的一個顯著特征就是具有規模經濟性，在市場消費空間有限的情況下，為了實現規模經濟和避免重復浪費，需要對自然壟斷行業實行進入管制。

2.資本沉淀性。自然壟斷行業所需投入的資金龐大，一經投入，短期內無法收回。

3.公益性。自然壟斷行業如電信、電力、煤氣、鐵路、航空基本上都與社會公眾的生產、生活密切相關，需要為社會公眾提供日常生活所需的基本服務，服務質量的可靠性直接影響公眾利益的實現，也影響整個社會秩序的穩定和經濟發展。

4.外部經濟性。當生產或消費一次物質產品或服務時，其他人或整個社會都跟著受益，這就是經濟活動的有益外部性外部經濟性。自然壟斷產業最為明顯的經濟特性之一就是具有外部經濟性，能夠產生多方面的社會經濟效益。

5.壟斷性。自然壟斷企業往往由于沒有競爭壓力，壟斷企業經常無視消費者在產品質量和服務態度上的不

滿。對于消費者而言，由于產品選擇余地很小，自身處于不利的被動地位。

三、我國自然壟斷行業的政府規制思路

1.完善法律法規體系。目前對自然壟斷行業進行規制的法律法規主要有《反不正當競爭法》和各行業法規。具體針對自然壟斷行為進行規制的條文很少，且在實踐中難以操作。隨著自然壟斷行業競爭機制的引入，應把規制整個行業運作作為立法重點，使監管機構有規可循，依法監管。

2.縮小自然壟斷行業的業務邊界。我國一直把傳統自然壟斷行業的核心自然壟斷業務和可競爭性業務相混合，沒有加以剝離，如在電力、煤氣、鐵路運輸，由于管網的限制，其電力設施、煤氣輸送、鐵路鋪設運營業務是核心自然壟斷業務，電力和煤氣的生產、銷售以及鐵路客貨運輸屬于可競爭性業務，在此方面，國外自然壟斷規制改革的經驗一定程度上可以為我國借鑒。我國也應通過降低準入門檻、推動投資主體多元化、拆分現有企業等方式放松對自然壟斷的規制。

3.價格管制。由于自然壟斷行業外部約束機制缺失，常會制訂不合理的價格或形成價格聯盟，政府對其價格實施管制十分必要。政府控制自然壟斷價格的目的是在保護消費者利益的同時，鼓勵經營者投資，實現供求平衡。在成本變動約束機制下，企業要取得利潤就必須降低生產經營成本。政府應當鼓勵技術創新，提高替代品市場的競爭性，通過鼓勵或刺激替代品生產的方法來抑制自然壟斷行業限制產量抬高價格的行為。保證市場交易的公平性。

4.建立獨立監管機構。政府管制有成本，政府要花費大量的人力和物力對企業進行監督，企業也要應付政府的各種手續繁雜的檢查，卻往往出現管制無效現象。深化自然壟斷行業規制改革應從重塑政企關系入手，切斷監管部門和自然壟斷企業之間的利益紐帶，使監管者能真正站在社會大眾的利益立場上行使權力。關于監管機構的設置，目前國際上主要有兩種模式:

一是在相關政府部門之外設立獨立的權力集中的監管機構。它不僅行使具體的監管職能，而且可以制定具有法律效力的規章制度。如美國的州際商業委員會、聯邦能源規則委員會等。

二是在相關政府部門之內設立相對獨立的監管機構。主管部門負責政策制定而監管機構負責執行和監督。如英國的電信規制辦公室設在貿易工業部之下。就中國目前的情況而言，第二種模式更符合中國實際，更具有可操作性。

5.引入競爭機制。目前，我國的自然壟斷行業之所以效率低下，主要原因是核心自然壟斷地位的行業傳統上慣于利用壟斷優勢，對上游和下游的競爭性業務實行垂直一體化壟斷，限制其他市場主體進入。我國應當對非自然壟斷性業務放松壁壘，允許多家企業進入。在引入競爭機制、允許國內外資本平等參與自然壟斷行業經營的同時，應提升進入門檻，采取特別許可措施，控制經營許可證的發放，以限制市場主體的數量，保證在有序競爭中持續發展。

6.積極推動行業協會的發展。行業協會通過溝通、協調工作，促進行業內部、行業與行業之間、行業與政府之間進行信息交流，協調各種大量存在且不可避免的利益關系和矛盾沖突。也有義務協助政府貫徹相關政策法規，約束和規范企業的市場行為。

四、針對我國自然壟斷行業政府規制的政策建議

1.積極轉變觀念，明確政府角色。政府原本是為了在保證自然壟斷行業的正常利潤下，維護消費者的利益不受損害，保證全社會福利的提高。但在官本位意識的主導下，這種關系被顛倒了。為了徹底改變這種現象，必須從思想上轉變觀念，明確政府職責，依法界定政府權力，規范政府行為，努力尋找市場體制和政府規制的均衡點。

2.轉變政府職能，對規制者進行規制。我國政府規制的特殊性決定了規制的任務主要是反行政性壟斷，按照市場經濟體制的要求，轉變政府職能，減少政府創造壟斷的機會，強化對規制者的規制就是規制改革的關鍵。首先要轉變政府職能，準確界定政府行為范圍。其次要強化對規制者的規制，加強對規制者的監督。強化對規制者的規制和監督，加強人大，民間社團組織、大眾媒體對規制者的監督。

3.加強社會參與，完善監督機制。我國自然壟斷產業市場化改革后，公眾參與機制的建立與完善需要公眾、法律部門、政府和政府規制機構本身的密切配合，形成一種系統合力。首先，要擴展公眾獲取有關政府規制信息的渠道，讓社會公眾充分了解有關規制信息。規制機構應充分利用互聯網、報紙、電視等信息傳播載體，及時、高效地將相關規制信息傳遞給廣大社會公眾。其次，規范公眾參與有關政府規制問題的形式，這是實現公眾參與的載體。根據我國國情可以采取書面評論、公眾聽證會、咨詢委員會及特別協商等形式。最后，讓社會公眾在確定具體立法目標、形成法規框架、擬定法規草案、修改定稿等主要環節都有機會發表意見。

自然壟斷主要存在于基礎設施和公用事業領域。在相當長的一段時間里，世界上許多國家的自然壟斷行業都由政府直接投資、壟斷經營。自新中國成立以來，我國對自然壟斷行業基本上也是沿襲這一體制，這種政企高度合一的管制體制對建國初期集中大量資金建設基礎設施產業發揮了巨大作用，但隨著我國經濟技術的發展和體制改革的深入，弊端日益顯露。嚴格的管制極大地抑制了企業的經營活力，使企業喪失了進取精神和應有的競爭力，效率及其低下。隨著經濟全球化的發展，發達國家的自然壟斷企業勢必到全球尋找市場，以釋放其過剩的生產能力，這將使我國的自然壟斷行業面臨激烈的國際競爭，我國自然壟斷行業的政府規制還有待于加強和改善。

參考文獻

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