“官”“商”錯位的角色邊界

公務員做生意的種類越來越多

可以說社會有多少種經濟體，公務員就有可能介入多少種；有地方政府為發展經濟而公開鼓勵的，也有公務員出于種種考慮秘密進行的

人民論壇：自上個世紀80年代至今，黨政干部或公務員經商、做生意的現象就一直存在，這種現象呈現出怎樣的發展演進脈絡?新時期又有什么新的特點?

姜明安：上世紀80～90年代的中國社會剛剛開始轉型，這種轉型必然要求人才資源的配置與之相適應。但是，在當時的中國，人才，特別是精英型人才，大多集中在政府機關。政府機關人才過剩，人浮于事，而市場卻人才奇缺，特別是管理型人才、開拓創新型人才奇缺。但是，由于當時中國不僅人才資源市場尚未形成，而且“官本位”觀念太強，很少或幾乎沒有官員自愿辭官而去冒市場競爭的風險。因此，這種人才資源配置失衡的調節任務只能主要由政府承擔，而不是由市場來完成。政府通過一系列政策性措施，如停薪留職、經濟補償、優惠貸款、減稅免稅等，鼓勵和推動官員“下海”經商辦企業。現在來看，當年政府鼓勵和推動官員“下海”經商辦企業的政策無疑是正確的。

王明高：改革開放之前，不存在公務員做生意的現象。而改革開放之后，則出現了個體經濟和一些暴發戶，各行各業都在經商辦企業，特別是領導干部及其家人子女等做生意的現象開始出現，并產生了很多負面效應。

應該說，基層公務員做生意不是普遍現象。但是現在基層確實存在著，這有幾種情況：第一種，主要是經濟比較困難的縣為了發展經濟，但是資源有限，于是就鼓勵有經營頭腦的領導干部去經商，即招商引資，按照他們招商引資的數額給他們一些費用的補償，這是政府為了發展經濟的一種鼓勵措施。

第二種，有的人在當公務員期間掌握了比較多的社會資源，如與某個礦山的老板建立了很密切的關系，或者他的家人朋友在某個領域做生意。先作公務員然后再辭職做生意的人，往往是在現在從政的時候為未來做好鋪墊。

第三種，有些比較清閑的單位，或者人多事少的單位，或者不是很重要的部門，平時空閑時間比較多，而單位經濟效益又不好，所以單位允許個人停薪留職去做生意。

第四種，有人在單位受了處分，或者人際關系不好，或者出現了什么變故，使得他不能在單位繼續工作下去，而辭職去做生意。

應松年：從上個世紀80年代以來，公務員經商辦企業經歷了兩方面的變化：其一，由公務員親自經商辦企業轉變為公務員的配偶、子女等利用公務員的職權職務影響經商辦企業；其二，經商辦企業的形式越來越多，由傳統的辦企業或在企業兼職演變為從事有償中介、在國(境)外注冊公司或者投資入股等形式，監督難度日益加大；其三，對公開兼職的情況，如廳局長兼董事長、總經理等現象，雖三令五申禁止，實際上仍廣泛存在，缺乏嚴格的法律約束機制。

缺乏發現和曝光公務員做生意行為的機制

在心理不平衡的動機驅使下，在高利潤、低風險的刺激下，導致有些人鋌而走險

人民論壇：公務員做生意長期存在，中央和地方禁止公務員經商、辦企業和兼職的文件、法規很多，但屢禁不止。根據我們的調查結果，這一問題在基層某些地方還有愈演愈烈之勢，在當地造成了較為嚴重的社會影響。公務員做生意為何成了一個官場頑疾?

黃葦町：從經商動機看，隨著經濟社會轉型過程中收入差距的拉大和先富者財富的積累，使一些同屬精英階層的公職人員產生很大的心理不平衡。他們一方面不愿放棄公務員雖然不高但有保障的薪金和福利待遇，另一方面又羨慕先富者寬裕和闊綽的生活方式，少數公務員違規經商，正是這種矛盾心理的產物。

從經商條件看，第一需要資本或資源的投入，第二需要精力和經驗的投入。對不少公務員來說，這兩條都不成問題。從投資看，有的行業看起來門檻很高，但公務員的權力影響、人脈關系作為更重要的資源，完全可以彌補資金的不足；從精力看，在有些政府部門，人浮于事、紀律松弛的現象有一定普遍性，而在機構改革和班子調整中退居二線、擔任非領導職務的公務員中的有些人，更具有“全天候”經商的條件。

從經商風險看，一是市場風險很小。企業經營可能贏利也可能虧損，但“權力股”注定只賺不賠；二是政治風險也不大。現行的黨紀政紀和法律制度，禁止公務員本人及其直系親屬經商辦企業，但沒有禁止他們的兄弟姐妹和其他親友經商辦企業。正是由于這種低風險高收益，這種經商動機、條件、環境的長期存在，即使多次清理、整治，官員經商現象仍屢禁不止。

應松年：原因很多，諸如政府職能轉變尚未完全到位，紀檢機關與稅務部門、工商部門協調配合不夠，缺乏發現和曝光公務員經商行為的機制，公務員考核制度不健全等。其中，根本原因是缺乏發現和曝光公務員經商行為的機制，大量公務員經商行為在秘密進行，紀律檢查機關很難發現這些秘密的經商行為，又沒有充分利用媒體和群眾舉報來揭露這些秘密的經商行為。

王明高：這都是利益所驅動的。人與權力、利益的結合，為什么會產生腐敗?這是因為，其一，人的天性是有缺陷的，在一系列人區別于動物的高級心理活動中，有一根本特征，即占有和支配心理。這是腐敗產生的根源；其二，權力本身蘊含著導致腐敗的因素，權力本身具有強制性、擴張性、支配性，權力的這種本性往往與人類自身的弱點聯姻，從而使雙方互相強化，并誘惑人們去擴張權力。當沒有外部制約或制約不力的時候，其腐敗因素隨時可能惡性膨脹，走向另一面；其三，高回報的利益是引發腐敗的催化劑。人類的絕大多數行為無不在追求利益的最大化，腐敗行為的演變過程往往循此路徑發展。

公務員為何不能做生意

公務員做生意對基層政權最大的危害是，打破了公平的市場競爭環境

人民論壇：從實際情況來看，公務員做生意會導致一系列的負面影響，如官商勾結，與民爭利，影響了公務員專心本職工作，不利于建設服務型政府。公務員做生意在基層表現得最為突出。那么您認為對基層政權有什么影響?

劉慶龍：基層公務員做生意對基層政權最大的危害是：打破了公平的市場競爭環境。公務員做生意和普通的生意人不是站在同一條起跑線上，這是不公平的競爭。公務員所處的位置優越，各方面的資源較多，獲取信息的條件便利，對政策的理解力更強，這些都優于普通的生意人。最重要的是，如果老百姓在經營中，發現與做生意的公務員存在著不公平競爭的現象，這時他們心里就會出現反抗情緒，就會對政府而不是某一個公務員產生抵觸。這種情緒一旦有機會得以發泄，會對社會產生很大的破壞力。這種具有破壞力的現象在最近一段時間內，在南方地區時有發生。公信力喪失了，群體性事件就出來了。

王明高：前面所說的第一種情況，從法律政策來說，是不允許的。因為搞好地方經濟其實就是領導干部的本職工作。但是，從實際情況來說，這樣做既發展了地方經濟，又使個人得到了一些經濟上的利益補償，在社會主義初級階段，特別是貧困地區，如果這個補償是集體決策的結果，并且也得到了老百姓的認可的話，也不是不可以的。

對基層政權危害最大的就是第二種和第三種。第二種情況，身為公務員，卻沒有想著為國家做貢獻，服務于人民，而是暗渡陳倉，一心謀私利。這會產生極大的惡劣影響。如果公務員都是這樣的話，后果不堪設想。第三種情況也是弊大于利。因為如果創業成功了，大部分的經濟效益就歸個人所有了；而萬一做生意虧了，問題就會牽扯到原單位。而且在現實中，停薪留職去做生意成功的幾率是很小的，反而失敗的特別多。

公務員做生意引起的腐敗案例是非常多的。變相的隱性的公務員做生意，對社會、對國家、對黨的危害非常大。

如何讓“官”和“商”成平行線

官員財產申報制度作用有效，關鍵是要完善公務員的績效和薪酬管理體制，公務員的待遇應該適度

人民論壇：有人提出解決公務員做生意的問題，應當疏，實行高薪養廉，進一步提高公務員尤其是基層公務員的工資待遇；也有人提出針對這一問題，應當堵，完善官員財產申報制度，使公務員不敢在本職工作之外做生意。您認為該如何解決公務員做生意這一問題?

王明高：有人說要學習新加坡政府的高薪養廉政策，其實這種說法本身就有問題。因為新加坡的公務員待遇相對于我國公務員來說雖然是比較高的，但是相對于其本國的平均收入而言，并不是高薪。我國目前不能實施高薪養廉，原因是：第一，我國的公務員數量較多，且質量良莠不齊，目前我們還做不到高薪養廉；第二，老百姓也不能接受；第三，更根本的原因是，貪婪是人的私欲的膨脹，這是人性的弱點。我是堅決反對公務員高薪養廉的。但是公務員的待遇也不能太低了，應該適度。

劉慶龍：要完善公務員的績效和薪酬管理體制。在香港，公務員做生意的現象就非常少見，他們公務員的績效考核是非常嚴格的，而且工資待遇水平又是大家普遍看好的，比較穩定，對公務員的績效和晉升有比較健全的保障。如果去做生意，就會丟失公務員這個“金飯碗”，所以他得權衡利弊。

從我們整個公務員隊伍的績效和薪酬來看，離人們的預期還比較大，公務員可能會給自己留條退路。目前他可能是把做生意作為工作之外收入的一種補償，再往后就可能作為轉崗的一種方式。現在的公務員隨時都有可能被問責進而“下課”，所以說現在公務員的壓力很大，養家糊口的壓力，工作的壓力，隨時都有可能因為一些主觀或客觀的原因而失去工作。

應松年：官員財產申報制度是發現和曝光公務員經商行為的一種機制，能夠在一定程度上減少公務員的經商行為，但是不能對官員財產申報制度抱有過高的期望，原因有二：其一，官員財產申報制度本身有一個從建立到健全的過程，其作用需要較長的時間才能發揮出來；其二，官員財產申報制度在很大程度上依賴于公務員的自律，如果公務員自律能力不足，官員財產申報制度有可能形同虛設。

發現和曝光公務員的經商行為不能僅靠公務員自己申報財產，必須多管齊下，充分利用每一種能夠發現和曝光公務員經商行為的途徑，諸如健全稅務制度、充分發揮各種媒體的作用、重視群眾舉報等。

黃葦町：“官”和“商”是兩條不能相交的平行線，這不僅在我國是如此，在所有公務員制度比較完善的國家都是如此。要消除公務員經商現象，首先要加強對各級黨政干部的從政道德教育，特別要有明確的價值取向。黨政干部和私人企業家，本質上是兩種不同的人，要遵循兩種不同的規則。企業家和商人要遵守的是市場規則，只要是合法賺錢，辛苦積累，可以把當千萬富翁、億萬富翁作為自己的人生理想之一。而黨政官員要遵守的是行政規則，也就是當公務員的規則。對于領導干部，國家政策規定了各種工作和生活待遇，盡管不能與富豪們比，但比一般群眾，已經好很多了；而政治地位和政治待遇，就是富豪們有時也無法比。

公務員兼職有一定模糊空間

在市場經濟條件下，公務員兼職都有一定的弊端，也都有一定的合理性

人民論壇：根據我們本次的調查結果，基層公務員對自己的工資收入普遍不太滿意，而出去做生意主要是為了增加收入，補貼家用。那么，如果做生意不可為，公務員有哪些兼職是可以做的?

姜明安：法律、行政法規和國家公務員局(以所在部的名義發布)的規章均規定：公務員不得從事或者參與營利性活動，在企業或者其他營利性組織中兼任職務。就這一規定所禁止兼職的單位而言，“企業”是非常明確的，“其他營利性組織”則不甚明確，有一定模糊空間。例如，民辦高校、民辦非企業單位等的基本性質應是非營利性組織，但它們有的可通過其活動依法獲得“合理回報”。這些公務員會不會在他們行使公權力的過程中給予其所兼職的單位以某種“好處”，作為相應單位給他們的“合理回報”的“合理回報”呢?這有時就很難界定。

無論是否在市場經濟條件下，公務員兼職都有一定的弊端，也都有一定的合理性。法律不宜一律開“綠燈”全面放開，也不宜一路“紅燈”全面禁止，而應該有適度限制地準許，并對準許的兼職行為加以規范。

劉慶龍：公務員兼職一般具備以下特點：一是合法性，即干部的兼職工作符合國家相關法律法規及黨的政策和所在部門的干部管理規定；二是無償性，即干部在兼職工作的部門不領取工資報酬，其兼職工作也不應取得報酬；三是公開性，向社會、所在單位和群眾公開，接受國家和社會的廣泛監督。只有符合以上要求的公務員兼職活動才能得到法律的支持和社會的允許。

公務員兼職現象，應在看到“弊”的一面的同時，不能忽視“利”的一面。從積極意義上說，公務員兼職有利于拓展干部的視野，能夠密切聯系群眾，傾聽群眾的呼聲，能夠及時了解社會組織和基層群眾最迫切、最關心、最需要解決的困難和問題，反映民情民意；充分發揮干部的潛能，調動其積極性；甚至還可以縮減人力成本，提高行政效率。