地方競爭秩序的財力約束等

地方競爭秩序的財力約束

楊志勇

地方保護主義新表現(xiàn)

地方保護主義不是一個新問題。上個世紀80年代，地方保護主義問題特別嚴重。各地之間市場封鎖，技術(shù)先進的工廠找不到原料，技術(shù)落后的工廠用高檔原料生產(chǎn)質(zhì)次的產(chǎn)品。當時財政實行包干制，價格體系不合理，成品價格高，原料價格低，各地紛紛自辦價高稅利多的企業(yè)，掀起了“羊毛大戰(zhàn)”、“蠶繭大戰(zhàn)”、“棉花大戰(zhàn)”等各種各樣旨在爭奪原料的大戰(zhàn)，以增加地方財政收入。

隨著價格體系的逐步理順，各種商品“買方市場”的形成，適應市場經(jīng)濟要求的分稅制財政體制的初步建立，以市場封鎖為特征的地方保護主義也逐漸退出了歷史舞臺。在國際金融危機的大背景下，地方保護主義有了新表現(xiàn)。比如，某些地方政府扯起了“救市”的大旗，紛紛出臺了“購買本地貨”的規(guī)定。

對于地方保護主義，應該一分為二加以評價。一方面，促進了地方政府間的競爭和效率的提高；另一方面，無序的競爭也帶來了一系列問題。其中，最為突出的莫過于面對中央的宏觀調(diào)控政策，有些地方政府或繞彎，或直接選擇和中央要求相悖的行為，抵消政策效果。

地方保護主義與財稅體制

地方政府保護主義，與財稅體制的設計不無關系。1994年分稅制改革雖比財政包干制規(guī)范，但改革的局限性也是明顯的。分稅制改革是以提高中央財政能力為契機，規(guī)范中央和地方的財政關系。其直接目標是提高“兩個比重”，即提高財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重，提高中央財政收入占全國財政總收入的比重。為了服務這一目標，能夠提供較多稅收收入的稅種劃歸中央，或作為中央占大頭的共享稅，而將規(guī)模偏小，不易征收的稅種劃為地方稅。其結(jié)果是中央財政狀況改善的同時，地方財政收入在全國財政總收入中的地位也隨之下降，而且，越是基層政府，可支配財力越少。面對財政支出壓力，地方政府不得不尋求財政收入的增長點。地方政府的這種行為，是財力約束之下的必然選擇，有其獨特的運行軌跡。在這個時候，地方政府的行為就很容易與中央的調(diào)控政策發(fā)生沖突。而且，各地都這么做，很容易導致地方財政之間的惡性競爭，不僅國有資源收益流失，而且未來經(jīng)濟和社會發(fā)展?jié)摿σ矔煌钢А?/p>

財稅體制改革的目的是構(gòu)建有序的地方財政競爭秩序

為消除地方保護主義的負面影響，最好的辦法是削弱地方政府惡性競爭的基礎。財稅體制改革的目的是構(gòu)建有序的地方財政競爭秩序。西漢時期的賈誼在《治安策》中寫道：“欲求天下之治安，必眾建諸侯而少其力”。財稅體制改革的方向應該是鼓勵地方政府之間進行有序競爭，在合理界定政府與市場關系的基礎之上，根據(jù)財權(quán)、財力與事權(quán)相結(jié)合的原則，進一步完善符合中國國情的分稅制財政體制。

根據(jù)市場經(jīng)濟的要求，政府應該致力于制度建設，為經(jīng)濟和社會的發(fā)展提供公共產(chǎn)品和公共服務。在此基礎之上，通過制定政府間財政關系法來界定各級政府之間的財政關系。政府間財政關系法著重要解決的是中央政府和地方政府間的權(quán)限劃分問題，而不是解決財政的中央集權(quán)程度。只有事權(quán)與財權(quán)以及相應的財力相匹配，中央和地方財政關系才能相對穩(wěn)定，中央與地方之間的財力分配格局才會相對穩(wěn)定，地方政府對財政轉(zhuǎn)移支付的不穩(wěn)定預期才會消除。

在財政收入劃分上，不僅要做好分稅工作，還要做好非稅收入的劃分工作。非稅收入的劃分主要是國有土地收入。中國的土地屬于國家所有，這是中國區(qū)別于眾多西方國家之處。如果土地收入不在各級政府之間進行分成，那么中央的宏觀調(diào)控政策就很容易被干擾。

專家說

地方保護主義將會讓國家的利好政策成為一張白紙。建議取消各地為保護當?shù)仄嚠a(chǎn)業(yè)的短期利益而出臺的地方保護性政策法規(guī)。——全國政協(xié)委員、科學技術(shù)部原部長、中國科學院院士徐冠華委員

各級政府應該有這樣的認識：只有全國市場火起來，地方經(jīng)濟才可能有好的發(fā)展，各自為政只會使經(jīng)濟發(fā)展難以為繼。地方政府以為自己采取保護措施，別人沒有這么做，就可以得個便宜，卻沒想到，如果大家都這么做，誰都沒有便宜可占。——中國社會科學院經(jīng)濟研究所宏觀室主任張曉晶

從國際角度來看，只購買當?shù)刎浳镒罱K結(jié)果會導致貿(mào)易保護主義的盛行和自由貿(mào)易體系的混亂。——上海政法學院國際政治經(jīng)濟學副教授郭學堂

關鍵在于地方保護主義割裂全國市場和民族產(chǎn)業(yè)，中央政府如果不能以中央權(quán)威打破地方政權(quán)的阻礙，允許先進企業(yè)跨地區(qū)兼并落后企業(yè)，那么，全球化，市場化的兼并就會發(fā)生：外國公司和國內(nèi)一些企業(yè)聯(lián)合起來，打垮國內(nèi)的著名品牌。——中國政法大學商學院楊帆教授

總的來說，中國過去20多年的改革中，地方政府競爭對經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的作用是非常明顯的。在今后的改革中，我們應該加強而不是限制這種競爭；應該增加而不是減少地方政府的行政權(quán)力。——張維迎

財政體制不是地方保護的根本原因

孫 開

地方政府利益主體地位的確定，還會伴隨出現(xiàn)地方政府間財政競爭的問題。直觀地看，財政競爭的積極效應是有助于對各級地方政府產(chǎn)生激勵作用，促使其提高地方公共產(chǎn)品供給的質(zhì)量和效率；有可能導致低稅率模式并降低經(jīng)濟活動的稅收負擔水平。然而，這種財政競爭也是一把雙刃劍，這意味著，它有可能干擾宏觀經(jīng)濟調(diào)控的信號和效果，導致地方保護主義的加劇，在整體上影響資源的有效配置。對于這種財政競爭，同樣存在著如何充分地釋放其正面效應、抑制其負面效應的問題。

財政體制是產(chǎn)生地方保護主義影響因素之一，但不是根本原因。財政體制對地方經(jīng)濟運行產(chǎn)生影響的途徑大致有三：一是通過基于事權(quán)的支出劃分，影響地方的財政資金供給范圍和規(guī)模；二是運用劃分收入方式作用于地方，增加或者降低地方增收和投資的欲望；三是通過更直接的轉(zhuǎn)移支付方式，緩解地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平的差異。其中，在事權(quán)與財權(quán)之間的不相稱的情況下，尤其是出現(xiàn)財權(quán)、財力相對不足時，那么，就有可能迫使地方以擴大本地收入和維持必要的支出水平為動機，選擇捷徑，在發(fā)展本地經(jīng)濟的過程中格外關注財源建設和做大財政“蛋糕”的問題。

但同時應該認識到，對于地方保護主義問題的產(chǎn)生，財政體制安排所起到的作用也是有一定限度的。一方面，財政體制中的支出劃分要受制于事權(quán)劃分，即事權(quán)安排主導財政支出安排，而事權(quán)如何劃分的問題，應該由一國的基本法加以規(guī)范和確定，這顯然超出了財政體制框架本身“管轄權(quán)”的范圍。另一方面，從收入的角度來看，無論實行何種劃分方式，地方政府在追求本地利益的過程中，均會針對既有的收入劃分辦法，研究增加本地財政收入的途徑，并采取相應的對策措施，發(fā)展那些能夠為本地帶來豐厚收入、增加就業(yè)、提高GDP水平的產(chǎn)業(yè)和項目，從而形成適合于本地的區(qū)域經(jīng)濟特色。

傳統(tǒng)體制條件下的地方財政對中央財政的依賴性很強，地方財政成為中央財政及其職能的延伸，幾乎無嚴格意義上的財權(quán)和自身財力。此時，地方政府并不存在刻意增收和擴大投資的沖動。改革開放之后，地方政府在分權(quán)過程中逐漸由非利益主體向利益主體轉(zhuǎn)變，并且開始關注本地的比較利益。財政分權(quán)的一項基本要求是實行“一級政權(quán)、一級事權(quán)，一級財政、一級財權(quán)。相對獨立、自求平衡”的辦法，在這種情況下，地方政府利益與地方財政狀況的好壞就緊密地結(jié)合在了一起。可以說，地方政府及其財政利益主體地位的確定，這本身應該是一種進步，問題的關鍵是如何采取有效措施和手段對其進行正確的引導。