治理官員經(jīng)商的兩難困境

只依靠法是不夠的，且成本很高。公務(wù)員經(jīng)商、兼職屢禁不止，就是因為只注重外在制度的懲治功能，而沒有發(fā)揮內(nèi)在制度的預(yù)防功能

改革開放30多年來，公務(wù)員經(jīng)商、辦企業(yè)、兼職問題這個“頑疾”一直沒有得到根治。時至今日，有些公務(wù)員還在公開炒股、做生意等，這種變相的官商不分已成為具有一定普遍性的現(xiàn)象。

中央和地方禁止公務(wù)員經(jīng)商、辦企業(yè)和兼職的文件、法規(guī)很多，據(jù)不完全統(tǒng)計，其中以中共中央和國務(wù)院名義頒布的就有40個左右。其主要內(nèi)容包括：不準(zhǔn)個人經(jīng)商、辦企業(yè)；不準(zhǔn)違反規(guī)定在經(jīng)濟實體中兼職或者兼職取酬以及從事有償中介活動；不準(zhǔn)買賣股票；不準(zhǔn)個人在國(境)外注冊公司或者投資入股，禁止公務(wù)員子女、配偶經(jīng)商、辦企業(yè)等。那么，法律規(guī)定為什么在一定程度上失效了呢?

允許官員“下?！保窍蚍至鞴賳T做出的妥協(xié)

立法或制定制度背后有一個指導(dǎo)思想，孟德斯鳩稱之為“立法精神”。我國公務(wù)員經(jīng)商、辦企業(yè)和兼職為何禁止不了?一個重要原因是在某些時期是禁止還是允許公務(wù)員經(jīng)商或兼職問題上搖擺不定。

已頒布的有關(guān)禁止公務(wù)員經(jīng)商、兼職的某些規(guī)定有時前后不一致。如1986年2月4日，中央政策規(guī)定在職和退居二線的縣、團級(含縣團級)以上干部的子女、配偶不準(zhǔn)經(jīng)商、辦企業(yè)。這與1984年的制度規(guī)定不相一致，從而無法限制科級及其以下干部的經(jīng)商、兼職現(xiàn)象。2001年3月，中央紀(jì)委規(guī)定省(部)、地(廳)級領(lǐng)導(dǎo)干部的配偶、子女，不準(zhǔn)在該領(lǐng)導(dǎo)干部管轄的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)個人從事可能與公共利益發(fā)生沖突的經(jīng)商辦企業(yè)活動，但對縣處級以下領(lǐng)導(dǎo)干部的配偶和子女經(jīng)商活動卻未加禁止。2007年6月，《中共中央紀(jì)委關(guān)于嚴(yán)格禁止利用職務(wù)上的便利謀取不正當(dāng)利益的若干規(guī)定》也沒有禁止炒股等經(jīng)商活動。

1992年和1998年后，公務(wù)員為何會出現(xiàn)兩次經(jīng)商高潮?就是因為要建立市場經(jīng)濟和進行行政體制改革。但是，在這個過程中，卻沒有正確處理好改革與公務(wù)員經(jīng)商、兼職的關(guān)系問題。1992年，鄧小平南巡講話之后，關(guān)于黨政干部能否經(jīng)商、辦企業(yè)的問題，從制度上看，基本是禁止的；但是，要轉(zhuǎn)變政府職能，要改革機構(gòu)，要裁員縮編，經(jīng)商辦企業(yè)是人們的主動選擇。在這種兩難情況下，公務(wù)員經(jīng)商、兼職得到了有關(guān)制度的許可。中央雖然提出要堅持政企分開的原則，但卻鼓勵干部分流經(jīng)商，辭職分流干部經(jīng)商沒有從業(yè)時間的限制。允許官員“下?！?，是向分流官員做出的妥協(xié)。媒體對官員“下?！钡膽B(tài)度，基本上是一片贊譽。此外，還有一種變相違反公務(wù)員經(jīng)商、兼職規(guī)定的情況，就是老板從政。這是一種很令人擔(dān)憂的現(xiàn)象，但絕大部分人并沒有認(rèn)識到這個問題的嚴(yán)重性。這是對中共十六大關(guān)于“非公有制人士都是社會主義建設(shè)者”誤解的結(jié)果。我們認(rèn)為，肯定民營企業(yè)家在建設(shè)社會主義中的貢獻，不一定要他們從事國家管理，只要有代表他們利益的聲音即可。

官員辭職“下海”，造成了一些消極影響。為此，2004年4月，中共中央辦公廳下發(fā)了《關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職從事經(jīng)營活動有關(guān)問題的意見》，同月，中央紀(jì)委和中央組織部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在企業(yè)兼職進行清理的通知》。此后，經(jīng)過集中清理，干部經(jīng)商兼職現(xiàn)象大為改觀。

地方政策與《公務(wù)員法》有關(guān)規(guī)定相沖突

為了發(fā)展市場經(jīng)濟和民營經(jīng)濟，各級地方政府隨之也紛紛制定與中央相關(guān)政策相矛盾的政策也是必然的。1992年鄧小平南巡講話后，為了人為地發(fā)展個體經(jīng)濟和民營經(jīng)濟，地方各級黨政機關(guān)又制定了與中央相違背的政策，從而出現(xiàn)了經(jīng)商、辦公司、兼職的熱潮。它一般規(guī)定對“下?！惫賳T“保留身份、保留職務(wù)、保留待遇”的優(yōu)厚條件，官員“下?！逼陂g，不影響正常的職務(wù)晉升和職稱評定。

之后經(jīng)過清理整頓，這種熱潮被打壓下去了，但“官商結(jié)合”的立法精神和傳統(tǒng)并沒有消散。2007年10月9日，廣東韶關(guān)市委、市政府隆重召開了推進全民創(chuàng)業(yè)動員大會。中共韶關(guān)市委書記動員全市廣大干部群眾積極投身到創(chuàng)業(yè)的實踐中去，會上倡導(dǎo)機關(guān)干部“下海”創(chuàng)業(yè)、投資入股。離崗領(lǐng)辦、創(chuàng)辦企業(yè)或受聘于民營企業(yè)的，三年內(nèi)保留身份編制、職級和工資福利待遇，工資續(xù)算、職稱評定等不受影響，三年內(nèi)愿意回單位的重新安排工作等。2008年，昆明市政府甚至印發(fā)《昆明市人事局支持服務(wù)非公有制經(jīng)濟發(fā)展的實施細(xì)則》，明確規(guī)定市屬公務(wù)員離崗創(chuàng)業(yè)，不僅將保留編制、職級3年，保留工資待遇1年，創(chuàng)業(yè)不成還可“打道回府”；此外，公務(wù)員自愿辭職創(chuàng)業(yè)的最高可獲20萬元獎勵。由于社會異議較大，這個政策暫停執(zhí)行，但昆明市政府沒有明確宣布廢除。地方之所以要出臺這些政策，表面原因無非有三：一是為精減冗員，節(jié)省開支；二是讓官員直接參與市場實踐，掌握更多市場經(jīng)濟的管理知識；三是為了推動民營經(jīng)濟的發(fā)展；四是追求地方經(jīng)濟增長。但是，地方政府在制定鼓勵公務(wù)員經(jīng)商、辦企業(yè)和兼職的有關(guān)制度時，并沒有明確公務(wù)員應(yīng)牢記的義務(wù)，并沒有真正理解公私利益的沖突問題。

按照制度規(guī)定進行日常管理，而不能靠“運動”清查

制度的關(guān)鍵功能是增進秩序，制度抑制著人際交往中可能出現(xiàn)的機會主義行為，制度使他人的行為變得更可預(yù)見。中國頒布了大量的法，卻沒有抑制干部或公務(wù)員的經(jīng)商、兼職等機會主義行為，說明制度的作用還沒有得到充分有效的發(fā)揮，從而使公務(wù)員的行為變得不可預(yù)見。

首先，禁止干部經(jīng)商兼職制度缺乏穩(wěn)定性。為了避免外在制度僵化的危險，適當(dāng)?shù)恼{(diào)整是可以的，但規(guī)則應(yīng)當(dāng)穩(wěn)定，總在變化的和龐雜的規(guī)則難以被理解，在指引人們的行動上效率也較低。中國改革開放30年來，制定了大量的不斷變化的禁止公務(wù)員經(jīng)商、兼職的規(guī)則，內(nèi)容重疊，使人們難以理解，并沒有發(fā)揮規(guī)則引導(dǎo)公務(wù)員行為模式的作用。

其次，政策大于法的情況普遍存在。在加強外在制度建設(shè)時，要講法的等級性和統(tǒng)一性。以往，在法與政策同時規(guī)范公務(wù)員行為的“二元法制”的時候，政策大于法。如今，《公務(wù)員法》已經(jīng)頒布實施了，要使它有權(quán)威，就要使中央的政策、行政法規(guī)與它保持一致，不能違背。在中國，公務(wù)員經(jīng)商、兼職不能得到控制的另一原因，就是政出多門，使人們無所適從。

最后，法和規(guī)范制定得再多，如果未得到遵守，也是一紙空文。這里最關(guān)鍵的是要把外在制度變成內(nèi)在制度，要把禁止公務(wù)員經(jīng)商、辦企業(yè)、兼職的外在制度變成人們的一種習(xí)慣、信仰、道德規(guī)范和習(xí)俗的內(nèi)在制度，只有這樣，才能降低監(jiān)督成本。有專家估計，如果沒有形成自發(fā)性服從，“政府靠強制在任何時候最多只能執(zhí)行全部法律規(guī)范的3％～7％”。我們要減少公務(wù)員經(jīng)商、兼職行為發(fā)生的動機。

內(nèi)在制度是一種道德規(guī)范、習(xí)慣、良好的禮貌和從政習(xí)俗，而外在制度則被定義為外在地設(shè)計出來并靠政治行為由上而強加于社會的規(guī)則，它是一種明文規(guī)定的規(guī)范。在實踐中，內(nèi)在制度和外在制度之間存在著明顯的靈活轉(zhuǎn)換。在內(nèi)在制度缺失的情況下，表面上制定有反腐敗法律，但是這些法律實際上發(fā)揮不了什么作用，因為“公眾的態(tài)度能夠使法律條文變得不那么重要”。

此外，由于內(nèi)在制度與外在制度不一致，導(dǎo)致制度沒有預(yù)防功能。內(nèi)在制度可以有很高的效能，它常常足以使極其棘手和復(fù)雜的情形變得井然有序。中國以往都是靠運動來清理黨政干部或公務(wù)員經(jīng)商、兼職現(xiàn)象，運動一過，舊的現(xiàn)象死灰復(fù)燃。這說明中國并沒有按照制度規(guī)定的措施進行日常管理。公務(wù)員經(jīng)商、辦企業(yè)、兼職是一種腐敗違法行為，要懲治它離不開法律的強制實施，“沒有懲罰的制度是無用的”。但是，只依靠法是不夠的，且成本很高。公務(wù)員經(jīng)商、兼職屢禁不止，就是因為只注重外在制度的懲治功能，而沒有發(fā)揮內(nèi)在制度的預(yù)防功能。