現(xiàn)代城市管理模式如何更有效

2009-04-29 00:00:00王鑫

人民論壇 2009年8期

近年來深圳市寶安區(qū)西鄉(xiāng)街道積極探索現(xiàn)代城市管理的新途徑、新載體，“花園街區(qū)”建設(shè)的做法，是現(xiàn)代城市管理模式的成功實(shí)踐，為我們提供了有益的啟示

近年來，深圳市寶安區(qū)西鄉(xiāng)街道積極探索現(xiàn)代城市管理的新途徑、新載體，在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，街道推進(jìn)“物業(yè)管理進(jìn)街區(qū)”，理順了政府與市場(chǎng)、管理與民生的關(guān)系，創(chuàng)造性地提出了由政府、市場(chǎng)和市民共同管理城市公共事務(wù)的新模式。該模式收到了政府主導(dǎo)、多元參與、科技依托、人文管理、社區(qū)和諧、社會(huì)認(rèn)可的良好效果，走出了一條“繁榮+有序”、“美化+文化”、“衛(wèi)生+民生”、“清潔+整潔”、“平安+和諧”的“花園街區(qū)”之路，找到了“堅(jiān)持以人為本、文明執(zhí)法，以溝通取代對(duì)立，以和諧取代對(duì)抗，以文明取代暴力，建立真正意義上的和諧城管”這一破解城市管理難題的“善治之道”。

城市管理的現(xiàn)狀與難題

目前城市管理中的矛盾，很多是中國處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期必然出現(xiàn)的矛盾。從某種意義上講，它是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、貧富差距、企業(yè)改革、下崗失業(yè)等矛盾在城市管理中的集中體現(xiàn)，而這些問題的解決，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了城市管理的職權(quán)范圍。在這一背景下的城市管理創(chuàng)新，既顯得必要和迫切，又實(shí)為難能可貴。

西鄉(xiāng)，地處深圳西部、珠江口東岸，陸?？樟Ⅲw交通發(fā)達(dá)，107國道和廣深高速公路縱貫其中，境內(nèi)的寶安國際機(jī)場(chǎng)馳名中外，西鄉(xiāng)碼頭連通珠江三角洲各港口，是內(nèi)地進(jìn)入深圳特區(qū)、出入香港的重要門戶。轄區(qū)總面積93平方公里，下轄32個(gè)社區(qū)居委會(huì)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)有居住人口達(dá)70余萬，其中戶籍人口不足5萬；另有流動(dòng)人口近30萬。如何改變“穿上城市外衣、留在鄉(xiāng)村狀態(tài)”這一現(xiàn)狀，變被動(dòng)為主動(dòng)，破解城市管理這個(gè)難題。西鄉(xiāng)街道創(chuàng)新開展了“花園街區(qū)”建設(shè)。

“花園街區(qū)”建設(shè)創(chuàng)新城市管理

選取試點(diǎn)尋突破。試驗(yàn)剛開始的時(shí)候，西鄉(xiāng)街道首先選擇的試點(diǎn)是一個(gè)社會(huì)問題最為復(fù)雜、最難管的街區(qū)，面積2.07平方公里。這片街區(qū)是無照小販、流浪乞討人員聚集地，“城市六亂”問題在這里最為突出，社會(huì)秩序最亂，治理任務(wù)最為繁重。西鄉(xiāng)街道拿出這一片區(qū)作為試點(diǎn)，希望通過多元共治的新模式，將之打造成為環(huán)境優(yōu)美、管理有序、功能完備的“花園街區(qū)”。如果這種“老大難”的地區(qū)都能變成“花園街區(qū)”，這項(xiàng)改革就具有推廣價(jià)值。目前，這項(xiàng)試點(diǎn)已成功地推廣到街區(qū)12平方公里范圍內(nèi)。

創(chuàng)新模式促發(fā)展。西鄉(xiāng)街道通過政府采購方式謹(jǐn)慎選擇管理服務(wù)企業(yè)，從可行性和供給效率的角度，首先以合同約定的形式確定了企業(yè)提供的13項(xiàng)服務(wù)內(nèi)容，基層政府通過正式的簽約外包方式，就一定范圍的公共領(lǐng)域，向?qū)I(yè)物業(yè)公司采購公共秩序的維持服務(wù)。目前西鄉(xiāng)街道以每平方米9.38元，把六項(xiàng)市政管理和七項(xiàng)城市管理執(zhí)法輔助工作承包給物業(yè)公司，形成政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè)、政府與社會(huì)之間的合作伙伴關(guān)系，創(chuàng)新了一個(gè)地區(qū)和領(lǐng)域的有效治理。

統(tǒng)籌協(xié)調(diào)抓創(chuàng)建。西鄉(xiāng)街道黨工委把組織協(xié)調(diào)和諧城區(qū)建設(shè)作為重要工作，建章立制，明確職責(zé)。為確?！盎▓@街區(qū)”創(chuàng)建工作規(guī)范化運(yùn)作，街道制定了城區(qū)創(chuàng)建工作的總體任務(wù)、創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)和考核細(xì)則，并建立了重大事項(xiàng)協(xié)調(diào)議事制度等七項(xiàng)工作制度，完善了社情民意匯集和分析機(jī)制等六項(xiàng)工作機(jī)制，確保“花園街區(qū)”創(chuàng)建工作各階段、各環(huán)節(jié)之間的有效銜接。同時(shí)，注重發(fā)揮企業(yè)、社區(qū)、機(jī)關(guān)、學(xué)校、文化團(tuán)體、街道基層組織和新經(jīng)濟(jì)組織等的主體作用，構(gòu)建“一核多元”治理模式。“一核”就是街道黨工委是街區(qū)里的核心力量，“多元”是發(fā)揮各種社會(huì)組織在這個(gè)平臺(tái)里的作用。西鄉(xiāng)街道建設(shè)了五支核心隊(duì)伍：一是物業(yè)公司隊(duì)伍；二是黨員隊(duì)伍；三是社區(qū)工作站隊(duì)伍；四是社區(qū)里的社會(huì)工作者隊(duì)伍；五是義工隊(duì)伍。這五支隊(duì)伍相互合作，相互聯(lián)動(dòng)，共同管理“花園街區(qū)”，從而構(gòu)建起“一核多元”治理模式。

化解矛盾保穩(wěn)定。西鄉(xiāng)街道在開展“花園街區(qū)”建設(shè)過程中以人為中心，彰顯人文關(guān)懷。物業(yè)公司實(shí)行24小時(shí)輪班巡查，對(duì)原有開放式、流動(dòng)式街區(qū)進(jìn)行全天候、全覆蓋管理，變事后解決問題為事先預(yù)防問題。對(duì)于亂張貼、亂擺攤等城管“老大難”問題，物業(yè)公司人員解決的辦法是反復(fù)告知、勸導(dǎo)，曉之以理，動(dòng)之以情，以柔克剛。為平衡公共秩序與特殊群體的利益需求，試點(diǎn)街區(qū)還設(shè)計(jì)了一些人性化的配套措施。如設(shè)定了“跳蚤市場(chǎng)”、“夜市市場(chǎng)”和“人生驛站”，為小攤販、流浪人員提供有序的經(jīng)營場(chǎng)所和臨時(shí)避風(fēng)港。西鄉(xiāng)執(zhí)法隊(duì)更新執(zhí)法理念，推廣了一套以“一問好、二亮證、三檢查、四講法、五糾正、六處罰”為主要內(nèi)容的執(zhí)法規(guī)范，讓相對(duì)人在接受處理的同時(shí)感受到一份溫馨，受到一次教育，得到一次提高，突出了人性化執(zhí)法理念。

開展活動(dòng)促和諧。西鄉(xiāng)街道廣泛組織開展以“爭(zhēng)當(dāng)文明成員、創(chuàng)建和諧家庭，爭(zhēng)當(dāng)文明居民、創(chuàng)建和諧街區(qū)，爭(zhēng)當(dāng)文明職工、創(chuàng)建和諧企業(yè)，爭(zhēng)當(dāng)文明村民、創(chuàng)建和諧村居，爭(zhēng)當(dāng)文明師生、創(chuàng)建和諧校園，爭(zhēng)當(dāng)文明公務(wù)員、創(chuàng)建和諧機(jī)關(guān)”為主要內(nèi)容的“六爭(zhēng)六創(chuàng)”活動(dòng)。結(jié)合這項(xiàng)活動(dòng)，西鄉(xiāng)街道正式把創(chuàng)建“六好十無兩滿意”平安和諧“花園街區(qū)”作為重要工作目標(biāo)。“六好”即班子好、自治好、風(fēng)尚好、鄰里好、環(huán)境好和治安好；“十無”即樓棟無矛盾、鄰里無糾紛、群眾無上訪、小區(qū)無火災(zāi)、校園無違法、青年無吸毒、衛(wèi)生無死角、生產(chǎn)無事故、交通無違章和居民無邪教；“兩滿意”則是社會(huì)各界滿意和居民群眾滿意。

據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，“花園街區(qū)”建設(shè)開展以后，原來這個(gè)區(qū)域有70多個(gè)人進(jìn)行市政維護(hù)，現(xiàn)在是500多個(gè)。這樣的改革試驗(yàn)，一方面使政府在不增加人員編制的情況下，以較少的投入成本，獲得了相對(duì)充裕的城市管理資源，西鄉(xiāng)街道的城管“老大難”問題從根本上得到遏制；另一方面使城管執(zhí)法者從以往的沖突中“解放”出來，執(zhí)法者可以更多地扮演“裁判”的角色，進(jìn)行調(diào)停和處理，矛盾和沖突大大減弱，費(fèi)用低了，環(huán)境美了，政府、市場(chǎng)、社會(huì)實(shí)現(xiàn)了共贏。

“花園街區(qū)”建設(shè)成功實(shí)踐的重要啟示

西鄉(xiāng)街道“花園街區(qū)”建設(shè)的做法，是現(xiàn)代城市管理模式的成功實(shí)踐，為我們提供了一些有益的啟示：

一是向企業(yè)購買社會(huì)服務(wù)，創(chuàng)新了城市管理機(jī)制。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，“政府—企業(yè)—社會(huì)”三元結(jié)構(gòu)并存，其分工協(xié)作是保持經(jīng)濟(jì)社會(huì)長期穩(wěn)定發(fā)展的重要基礎(chǔ)。當(dāng)前，我國民間組織對(duì)政府的依附性較強(qiáng)，能力水平和作用發(fā)揮十分有限。實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)與民間組織在“分離中合作、合作中共贏”的跨越式發(fā)展，建立互動(dòng)合作的新型政社合作關(guān)系，是完善我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、深化改革的一個(gè)重要議題。

二是在運(yùn)作上、制度上建立完善的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、評(píng)估機(jī)制和配套措施。競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和評(píng)估機(jī)制的建立，不僅有待于企業(yè)組織的數(shù)量、能力、誠信水平的提高，而且有待于整個(gè)社會(huì)對(duì)民間組織的參與、了解和誠信體系的建立、完善。西鄉(xiāng)街道辦在“花園街區(qū)”的建設(shè)中已率先初步建立了這樣一套考核評(píng)價(jià)體系。

三是實(shí)行了大管理、大執(zhí)法、大服務(wù)，強(qiáng)化了街道責(zé)任體系，整合了街道管理資源、執(zhí)法資源和服務(wù)資源。西鄉(xiāng)“花園街區(qū)”模式通過系統(tǒng)化、綜合化、科學(xué)化、常態(tài)化管理，實(shí)現(xiàn)了決策、執(zhí)行、監(jiān)督、服務(wù)四分開，理順了區(qū)、街道、社區(qū)的職能分工，理順了政府與企業(yè)、政府與社會(huì)、政府與中介機(jī)構(gòu)、政府與社區(qū)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了城市和社會(huì)管理從經(jīng)驗(yàn)式管理向科學(xué)化管理，運(yùn)動(dòng)式管理向長效化管理，問題式管理向預(yù)防式管理的大轉(zhuǎn)變。

四是多方面借助社會(huì)資源，充實(shí)了城市管理力量。西鄉(xiāng)“花園街區(qū)”模式的成功實(shí)踐告訴我們，可通過與相關(guān)職業(yè)院校搭建合作平臺(tái)，由職業(yè)院校定期安排學(xué)生到城管部門協(xié)助開展工作。既可以增強(qiáng)學(xué)生的實(shí)踐能力，又能充實(shí)城管力量；可引導(dǎo)公眾參與城管，成立街區(qū)市民管理委員會(huì)，推舉熱心市民為管理委員會(huì)委員，代表市民參與城市管理；可建立新任公務(wù)員，特別是剛畢業(yè)大學(xué)生到城管部門掛職鍛煉制度等。

五是合理規(guī)劃了相關(guān)市場(chǎng)，變管理型執(zhí)法為服務(wù)型執(zhí)法。西鄉(xiāng)街道辦在“花園街區(qū)”建設(shè)中，在集中居住區(qū)特別是新城區(qū)，結(jié)合土地規(guī)劃布局，引導(dǎo)在街頭擺攤謀生的百姓人市經(jīng)營、規(guī)范經(jīng)營，從源頭上治理了城市環(huán)境。

西鄉(xiāng)街道的實(shí)踐，在現(xiàn)實(shí)操作層面取得明顯效果的背后，給予城市管理創(chuàng)新的思考和啟示是：既需要自覺地探索，需要善于發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的科學(xué)精神；更需要敢闖敢試的勇氣，至關(guān)重要的是打破平靜的決策勇氣。