上海合作組織能源合作機制化問題初探

陳小沁

[關鍵詞] 上海合作組織;多邊能源合作;“能源俱樂部”;機制化建設

[摘 要] 隨著世界能源一體化的深入發(fā)展,探討能源生產國與消費國之間相互關系的新模式,成為當前發(fā)展世界能源市場的主要議題之一。目前,在“上海合作組織”的框架內正在實施一系列引人注目的大型運輸和能源草案,但它們多局限于雙邊領域的合作,而擬議中的成立上合組織“能源俱樂部”的目標之一就是要為成員國間的多邊能源合作提供機緣與途徑。由于上合組織內部的能源合作環(huán)境復雜,“能源俱樂部”作為平等對話與交流的平臺,正在摸索多邊合作的制度化和規(guī)范化,這不僅是上合組織強化自身職能的需要,也是各國維護共同能源安全、增進共同經濟利益的必然選擇。

[中圖分類號]D814.1[文獻標識碼] A[文章編號] 0257-2826(2009)09-0056-06

在21世紀的全球性問題當中,世界經濟的能源保障供應程度日益受到各國的高度關注。與其他類型的能源相比,石油和天然氣成為原料生產國與消費國之間在經濟、政治,甚至軍事領域施加影響與相互作用的重要因素。鑒于此,探討能源生產國與消費國之間相互關系的新模式,成為當前發(fā)展世界能源市場的主要議題之一。該模式以世界經濟發(fā)展的地緣政治因素為依據,在出口國—過境國—進口國的框架下遵循互補性原則。在共同市場內部,為了充分發(fā)揮每一個成員國的潛力,就需要降低個體利益的重要性,進而協調成員國間相互的利益要求并最終形成一種共同利益的框架結構。

隨著世界能源一體化的深入發(fā)展,能源領域國家間的相互協作與調節(jié)活動日趨活躍,這將有利于能源生產國和消費國在全球與地區(qū)層面的互利合作。在這樣的歷史背景下,“上海合作組織”成員國目前正在嘗試建立某種制度性結構,以期在能源合作領域形成相互關系的新模式。

一、上合組織成員國能源合作的現狀

在“上海合作組織”覆蓋的區(qū)域內,既有俄羅斯、哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦、伊朗等生產潛力巨大的資源國,又有中國、印度、蒙古、巴基斯坦等能源需求旺盛的消費國,對開展區(qū)域能源一體化合作有著強大的內在需求,這種客觀條件也為它們之間互利共贏的能源合作開辟了廣闊的前景。

目前,在“上海合作組織”的框架內正在實施一系列引人注目的運輸和能源草案,其中雙邊合作進展順利,而多邊合作尚處于研究階段。為了解決上合組織成員國在推進能源合作過程中遇到的資金問題,2005年建立了一個提供融資及相關金融服務的機制——上合組織銀聯體,它包括所有成員國的主要銀行,可以為組織內的基礎設施、基礎產業(yè)及產品出口等重點項目提供融資支持?？傮w來看,上合組織成員國之間的能源合作呈現出以下態(tài)勢:

1.與中亞國家及觀察員國的油氣合作逐步展開。

上合組織框架內的第一個大型能源合作項目是關于建設“阿塔蘇—阿拉山口”(哈薩克斯坦—中國新疆)的石油管道。該石油管道全長962.2公里,每年可輸送2 000萬噸原油。這條管道的一期工程已于2006年5月正式供油。該石油管道二期工程將于2009年下半年正式投入使用,屆時可實現由哈薩克斯坦西部到中國新疆的全線貫通。“中國石油天然氣集團公司”自1997年與哈薩克斯坦開展油氣合作以來,累計項目投資已超過26億美元,2005年10月,中石油又以41.8億美元全額收購了“哈薩克斯坦石油公司”,在哈將形成每年2 000萬噸原油的生產規(guī)模。

為了滿足快速增長的中國經濟對原油的需求,伊朗也正在計劃成為中國主要的原油供應國。伊朗已經向本國的石油部門投入了300億美元,以期到2015年實現日產原油550萬桶。按照“中國石油化工集團公司”與伊朗方面簽署的原油供應合同的規(guī)定,中國在未來25年每天將可從伊朗獲得15萬桶,即每年超過5 000萬桶原油。[1](P38)

在天然氣領域,2004年,中國和伊朗政府簽訂了總額為700億美元的巨額投資合同。按照合同規(guī)定,伊朗將在25年內向中方供應約2.5億噸液化天然氣;而中國在未來25年對伊朗能源工業(yè)的投資總額將有可能超過1 000億美元。正在修建的從伊朗經巴基斯坦再到印度的天然氣管道可以保證伊朗每年出口660億立方米天然氣,這條管道基本上將能夠滿足印度日益增長的能源需求。[1](P38)

2007年7月,“中國石油天然氣集團公司”與土庫曼斯坦簽署了一項長達30年的天然氣供應協議。根據該協議,土庫曼斯坦將在30年內,每年向中國供應300億立方米天然氣。按照規(guī)劃,中石油將修建一條始自土庫曼斯坦、途徑烏茲別克斯坦和哈薩克斯坦、最后到達中國西部霍爾果斯口岸的天然氣管道,以便將中國在土庫曼斯坦購買的天然氣輸送到中國。預計,天然氣管道的一期工程將于2009年底前完成。此外,有關國家還就建設“土庫曼斯坦—烏茲別克斯坦—哈薩克斯坦—中國—日本”輸油管道的可行性方案進行了初步研究。

2.中俄能源合作以組織為依托得到深化。

中國與中亞等國能源合作力度的加強,客觀上也促使俄羅斯以更為合作的態(tài)度和較為長遠的眼光來對待與我國的能源合作,而不是出于獲取地緣經濟實惠的需要而進行戰(zhàn)略投機。

2008年10月28日,中國總理溫家寶與俄羅斯總理普京簽署了一系列協定和備忘錄,雙方還商定了合理的計算俄羅斯出口到中國的石油價格公式。標志著在世界能源價格下跌的時候,俄羅斯打算同中國開展長期能源合作。中俄關于石油領域合作的備忘錄規(guī)定,俄羅斯將通過東西伯利亞—太平洋管道的支線對華供應石油。備忘錄中還約定,作為保障石油供應和建設輸油管的交換條件,中國同意向俄羅斯公司提供總額達250億美元的貸款。中俄兩國公司簽署了關于斯科沃羅季諾—中俄邊境原油管道建設與運營的原則協議,決定啟動中俄石油管道(俄羅斯斯科沃羅季諾—中國大慶,全長約980公里)支線俄羅斯境內部分的修建計劃,建設總長度約為70公里。至此,歷經多年談判,俄羅斯最終決定先于對日輸油管道建設“中國支線”。

此外,在俄羅斯的阿穆爾州由中俄合資建立石油加工廠的項目也正在實施。預計每年將可加工500萬噸原油。工程總造價為2.5億美元。該合資加工企業(yè)的原料將來自東西伯利亞的產區(qū)。石油加工廠的產品包括煤油、柴油和重油,它們將會進入中俄雙方的能源市場。

在天然氣領域,2006年3月,中俄兩國簽署了《中國石油天然氣集團公司與俄羅斯天然氣工業(yè)股份公司關于從俄羅斯向中國供應天然氣的諒解備忘錄》,計劃從2011年開始俄羅斯將通過東、西兩條管道每年對華出口天然氣680億立方米。第一條管道經阿爾泰邊疆區(qū)到中國,其依托是亞馬爾半島氣田和西伯利亞的恰揚金斯克氣田;第二條管線將以薩哈林或科維克金氣田為基地。中俄在天然氣供應價格方面也取得了新進展,據2007年11月19日俄塔社報道,“中國石油天然氣集團公司”與“俄羅斯國家天然氣工業(yè)公司”已就有關俄天然氣出口價格機制達成協議。

“中國石油化工集團公司”還參與了生產液化天然氣的俄羅斯“薩哈林-3”勘探項目,擁有該項目中韋寧區(qū)塊開發(fā)項目25.1%的股份。“上海合作組織”成員國在天然氣領域開展的互利合作,從原則上講可以在該地區(qū)自成一個天然氣生產國—消費國體系。但這個體系不可能是完全獨立的,因為每一個消費國都會從保障本國的能源安全出發(fā),力求使自己的能源供應來源多元化。

3.上合組織框架內能源合作的領域不斷擴大。

水力發(fā)電是成員國間合作的另一個重要領域。吉爾吉斯斯坦和塔吉克斯坦是世界上水能資源最豐富的地區(qū),擁有該地區(qū)90%的水力資源,但它們現在的利用率還很低,比如在塔吉克斯坦的利用率只有5%,而吉爾吉斯斯坦的實際利用率也不足10%。現在,俄羅斯和塔吉克斯坦正在進行建設大型水力發(fā)電站的合作項目。積極建設水電基礎設施,發(fā)掘各成員國電力出口的潛力具有重要意義。

中國和哈薩克斯坦現已達成關于在埃基巴斯圖茲聯合修建熱電站的初步協議。這將是哈薩克斯坦境內功率最大的發(fā)電站之一,該電站的一些技術數據現在已經初步確定下來,而且該熱電站的發(fā)電量將只供應給中國。但是,雙方在確定實施該項目所需費用方面暫時還存在分歧:按照中方的估算,修建熱電站所需費用約為45億美元,而哈方的工程造價約為60億-70億美元。[1](P39)現在,雙方已經達成了原則性的一致意見,即由中方負責籌資問題,而且投資方將很有可能是中國國家開發(fā)銀行。

全球性能源與原材料危機使在組織內發(fā)展核能領域的合作具有潛在價值,烏茲別克斯坦和塔吉克斯坦都具備成為核電站原料出口國的資源潛力。

除上述能源草案之外,在“上海合作組織”的框架內還有120多個涉及不同領域、內容廣泛的經貿合作項目,其中的一些已經得到落實,但大部分還處于更進一步的詳盡研究階段。盡管如此,上合組織框架內的能源合作已經轉入實際操作、求真務實的運行軌道。

二、打造上合組織“能源俱樂部”的戰(zhàn)略構想

由上述“上海合作組織”成員國能源合作的進展可以看出,該地區(qū)具備形成生產國與消費國統(tǒng)一能源空間的客觀物質基礎。在考慮各方需求的前提下,成員國將可以共享資本、資源(自然的和人力的)、技術及生產潛力,為最終在本地區(qū)建立共同的能源市場創(chuàng)造條件。隨著參與成員的不斷增多和合作層次的不斷深化,客觀上要求建立一種有效的協調機制來規(guī)范各成員國的行為,明確各方的權利與義務,以期達成更廣泛、更平衡的利益共識。

成立“能源俱樂部”是上合組織探索多邊能源合作制度化、機制化建設的一個有益嘗試。在2006年6月舉行的上海峰會上,俄羅斯總統(tǒng)普京提出了建立上合組織“能源俱樂部”的倡議,中國也希望通過建立“上合組織能源共同體”,讓中國穩(wěn)定增長的油氣市場與俄羅斯及中亞的豐富資源實現互利結合。時隔一年之后在莫斯科召開的上合組織能源部長會議上,與會國的代表一致同意建立上合組織“能源俱樂部”,并在制定這個機構的基本章程上達成了一致。至此,一個在“上海合作組織”框架內的地區(qū)性能源協調機構的雛形基本形成。而后在2007年8月召開的“比什凱克峰會”上,能源安全保障成為其主要議題之一,與會各方努力在加強能源領域合作的途徑問題上達成共識。

我們暫且可以把“能源俱樂部”看作是一個協調機構,它將有助于密切成員國間的能源和經濟聯系,為形成統(tǒng)一能源空間(或建立共同能源市場)奠定基礎。成立共同能源市場或者統(tǒng)一能源空間的設想將極大地惠及各成員國的經濟發(fā)展,實現資源的最有效利用是這種聯合的真正意義所在。早在2003年9月上合組織成員國政府首腦會議通過的《多邊經貿合作綱要》,[2]就已經對能源問題給予了特別關注并將促進這方面合作的開展。

各成員國在能源領域的積極對話與合作是構建統(tǒng)一能源空間、實現能源一體化的前提,上合組織前任秘書長張德廣先生曾提出要形成統(tǒng)一的能源供應體系的建議。毫無疑問,統(tǒng)一能源空間要求成員國制定統(tǒng)一的地區(qū)能源戰(zhàn)略,在石油和天然氣領域擬定共同的行動綱領和相互關系準則,并共同研發(fā)能源環(huán)保技術。成員國間這種形式的合作將需要各國在政策上給予有力支持,如放開能源價格、統(tǒng)一能源運價、制定統(tǒng)一的稅收體系、消除供應方的惡性競爭等。統(tǒng)一能源空間還要求建設和發(fā)展彼此聯合的交通運輸基礎設施,但這種發(fā)達的交通運輸網絡在該地區(qū)尚未形成,必須有大規(guī)模的投資進行改造與完善。

包括“上海合作組織”所有成員國和觀察員國在內的一體化市場,在平衡各方利益的基礎上具備成功實踐的一切可能性。這首先是指該地區(qū)經濟的快速發(fā)展和國內生產總值的不斷提高,使得該地區(qū)廣闊的市場既可以實現能源生產國能源出口多元化的愿望,又可以保障能源消費國日益增長的能源需求。對俄羅斯和中亞國家來說,與上合組織能源消費國的合作可以加快它們修建通往中國、東亞和南亞市場的油氣管線的進程,并促進管道途經地區(qū)的經濟發(fā)展。

鑒于上合組織成員國及其觀察員國地理上相互接近,從能源生產國通往能源消費國的運輸路線均穿越本組織所涵蓋的地域。也就是說,不需要經過本組織以外的任何國家的領土,這些運輸干線就可以將“上海合作組織”的成員國緊密地聯系在一起。這同時也意味著,成員國之間在制定統(tǒng)一的、互惠的運輸規(guī)則與費率的時候,將可以避免額外的與能源過境運輸相關的費用。在“上海合作組織”的框架內發(fā)展能源基礎設施建設,將不僅有助于實現成員國間的能源一體化,而且還可以成為將俄羅斯和中亞國家的資源輸送到亞洲市場的可靠的安全通道。

“上海合作組織”成立之初,以維護地區(qū)安全和穩(wěn)定作為自己的首要任務。隨著組織內政治、安全合作的穩(wěn)步推進,如今上合組織已經把在反恐領域團結協作的獨特經驗推廣至經貿合作領域,特別是在探索建立共同能源市場的過程中有望形成協調一致的立場、原則和行動綱領,為其他領域的再嘗試提供模本。

三、問題與前景

能源互補關系為“上海合作組織”成員國之間開展互利合作提供了可能性,而能源合作的機制化、規(guī)范化、原則化則是各成員國共同預期的產物。由此可見,擬議中的上合組織“能源俱樂部”在平衡各方利益和能源需求方面極具潛力,但該區(qū)域的地緣政治經濟狀況復雜,多邊能源合作更是一個系統(tǒng)性的整合過程,受經濟利益與戰(zhàn)略利益的驅動,其復雜性主要表現為合作環(huán)境的不確定性。

1.各成員國的經濟發(fā)展水平和資源潛力存在較大差距,不易達成利益共識。

中國無疑是該地區(qū)經濟增長速度最快的國家,而獨聯體國家當中國內生產總值的增長一直處于領先地位的當屬俄羅斯和哈薩克斯坦。烏茲別克斯坦的經濟受到來自國家管理層的嚴格控制,這必將阻礙其經濟的快速發(fā)展,因為其國內市場對外商幾乎是完全封閉的。塔吉克斯坦和吉爾吉斯斯坦則不僅是上合組織成員國當中最貧窮的國家,而且在世界上也屬于落后國家。這種現實狀況加劇了該地區(qū)經濟發(fā)展的不平衡性。

中亞的能源分布也有著自己的特點:哈薩克斯坦、土庫曼斯坦和烏茲別克斯坦三個國家蘊藏有豐富的油氣資源,除可以完全滿足它們自身的需求外,還能用于出口創(chuàng)匯;吉爾吉斯斯坦和塔吉克斯坦則屬于油氣凈進口國,但這兩個國家擁有該地區(qū)90%的水力資源。哈薩克斯坦已探明的石油和天然氣儲量在該地區(qū)均居首位,其石油蘊藏量為398億桶(53億噸),約占世界總儲量的3.2%。相應地,烏茲別克斯坦和土庫曼斯坦的已探明石油儲量分別為6億桶和5億桶,即各約有1億噸。在天然氣方面,哈薩克斯坦的已探明儲量為3萬億立方米,土庫曼斯坦略少一些,約為2.86萬億立方米,烏茲別克斯坦約為1.87萬億立方米。該地區(qū)絕大部分已探明的煤炭儲量也集中在哈薩克斯坦,其規(guī)模超過313億噸,約占世界總儲量的3.7%。[3]

中亞國家雖然自然資源蘊藏豐富,但普遍存在的資金匱乏現象使得上合組織框架內的許多大型合作項目都有賴于中國的投入,這加重了其他成員國在資金上對中國的依賴,也就很難形成多方共贏的發(fā)展局面。就主張油氣投資主體多元化的中亞國家而言,在經濟、能源、戰(zhàn)略利益最大化問題上各國不同的心理,以及對自身短期利益的追求,使目前組織內的合作呈現分散化和非對等化的特點。

2.區(qū)域內國家間的能源政策博弈使合作前景存在變數。

處于不同經濟發(fā)展水平和階段的“上海合作組織”各成員國和觀察員國對建立地區(qū)能源供需體系的需求不盡相同,因此也決定了它們對開展多邊能源合作的態(tài)度并不完全一致。

經濟發(fā)展逐漸步入正軌的俄羅斯、哈薩克斯坦等國希望以能源工業(yè)為支撐點建立起穩(wěn)定的能源出口體系,能源出口多元化是這些國家能源外交的重要任務,而經濟崛起勢頭強勁的中國、印度等國則需要大量的能源進口。因此,俄羅斯關于建立“能源俱樂部”的倡議首先得到了來自上述國家的積極響應和支持。但是,居于主導地位的中俄兩國之間的能源合作具有競爭的一面,俄羅斯對中國在中亞的快速滲透心存疑慮,只是出于抬高與西方討價還價的籌碼和謀求地緣戰(zhàn)略優(yōu)勢的需要,對中方的各項建議給予適度回應,但合作依舊是虛多實少。可見,俄羅斯與中國開展的能源合作帶有極大的謀略性和不確定性。

吉爾吉斯斯坦和塔吉克斯坦在能源上一直依賴于俄羅斯、哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦的油氣供應,它們雖然在建立地區(qū)能源協調機制上不具有主動權,但對區(qū)域經濟合作的雙邊和多邊安排態(tài)度積極,希望以本國有限的水電資源參與地區(qū)能源合作以擺脫當前的經濟發(fā)展困境。“上海合作組織”的多數觀察員國也普遍對建立“能源俱樂部”持肯定態(tài)度,希望通過不同程度、不同身份的參與在地區(qū)能源供需關系的整合中獲利。

當前,對在組織內開展多邊能源合作持明確保留態(tài)度的是烏茲別克斯坦。作為全球十大天然氣開采國之一,同時也是本地區(qū)重要的天然氣出口國的烏茲別克斯坦在上海峰會上曾對建立“能源俱樂部”的倡議一度積極響應,但隨后態(tài)度開始趨于謹慎,認為在目前各成員國能源政策差異較大的情況下,更適合先期成立一個能源論壇,主要在能源政策上進行交流與溝通,而不愿使本國的能源出口管線受控于任何形式的制度化安排。此外,成立“能源俱樂部”涉及復雜的利益分配問題,各國之間必須達成某種程度的默契,并在某些方面形成自制和共識,這必然會影響到與區(qū)域外、組織外國家(特別是西方大國)的合作,因而在平衡各方利益的過程中,不排除某些國家因擔心既得利益受損而轉向消極的可能性。

區(qū)域能源合作不是簡單的經濟問題,還是一個地區(qū)安全和地緣戰(zhàn)略問題?！吧虾：献鹘M織”成立以來在政治、經濟、安全、人文等領域的合作全面推進,而以能源為突破口摸索機制化、協調化和規(guī)范化的合作模式,將成員國間的能源合作上升到地區(qū)一體化的平臺,既是上合組織強化自身職能的需要,更是各國維護共同能源安全、增進共同經濟利益的必然選擇。從目前成員國能源開發(fā)與運輸的現狀看,上合組織框架內的雙邊能源合作開展得有聲有色,而涉及利益協調、戰(zhàn)略選擇的多邊能源合作由于受到內部阻力與外部壓力的制約,進展仍顯緩慢,這在客觀上也要求建立一種新的合作體制,實現能源生產國和消費國之間的利益平衡,使責任對等化、義務關系明確化,從而降低合作風險、拓展共同利益空間。

鑒于成立上合組織“能源俱樂部”的目標之一就是要為成員國間的多邊能源合作提供機緣與途徑,那么現階段成員國可以以此作為對話的平臺,開誠布公地討論一些共同關心的問題。譬如,在組織內的能源生產國與消費國之間開展合作的同時,如何在地區(qū)、進而在世界能源市場上協調能源生產國的行動(類似于歐佩克的作用),以維護本地區(qū)的能源利益。在油氣開采、電力生產、水資源開發(fā)利用、交通基礎設施建設等領域,生產國與消費國將得以在一個明確的法律框架下,或者說是一個普遍接受的協調機制內更加務實地、富有成效地審議和敦促各項合作草案的實施。此外,還必須加強信息的交流與溝通,隨時跟蹤本地區(qū)石油、天然氣、電力及其他能源的供應和需求增長的實際狀況,掌握準確的統(tǒng)計數據,進一步提高國家間的互信與合作的透明度(類似于國際能源機構的作用),只有這樣才能制定出切實可行并能為各方所接受的合作方案。

在當前國際能源地緣政治格局加速分化重組的大背景下,加快上合組織多邊框架下的能源合作進程不僅符合中國能源多元化的戰(zhàn)略利益,也有利于維護地區(qū)以及世界能源市場的穩(wěn)定。隨著各國政治互信的不斷加深和經濟交往的日益密切,能源已經把成員國之間的經濟利益、戰(zhàn)略利益和國家利益緊密地聯系在一起,由此我們有理由相信,“上海合作組織”框架內的多邊能源合作及其機制化建設應該會有所突破。

參考文獻:

[1] Волков М. В.. Шанхайская организация сотрудн- ичества и глобальная энергетика[J].Энергети- ческая политика. – 2007. №1.

[2] 上海合作組織成員國多邊經貿合作綱要[Z].http://www.sco-ec.gov.cn/crweb/scoc/info/Article.jsp

[3] Quantifying Energy[Z]. BP Statistical Review of World Energy, June 2008.http:// www.bp.com

A Preliminary Study of Mechanism of Energy Cooperation in SCO

CHEN Xiao-qin

(School of International Studies, Renmin University of China, Beijing 100872, China)

[Key words] SCO (Shanghai Cooperation Organization); multilateral energy cooperation; the “Energy Club”; mechanism construction

[Abstract] With the further progress of globalization of energy, the study of new relationship between energy producing countries and energy consuming countries becomes one of the hot research themes. Now, a series of striking large scale transportation schema and energy schema are being carried out within SCO. Since these schema are all confined to bilateral cooperation, one of the goals of the proposed Energy Club is to provide opportunities for multilateral energy cooperation among SCO members. Due to the complexity of the climate of energy cooperation within the SCO, proper approaches to normalization and systemization of equal dialogue and communication are being explored with the intention to establish a valid coordination mechanism to clarify the right and responsibility of each party. The author concludes that this is not only the needs of SCO to reinforce its function, but is also the right and inevitable choice to meet the needs of maintaining common energy security and to promote common economic interests of relevant countries.

[責任編輯 劉蔚然]