關于農村義務教育經費管理體制改革的構想

唐迎紅

【摘 要】農村義務教育經費嚴重短缺的問題一直是制約農村義務教育發展的瓶頸，嚴重影響著農村義務教育的健康發展。農村義務教育經費保障機制改革全面實施之后，我國農村義務教育經費缺乏的問題大為改善。如何管好、用好這些對農村義務教育至關重要的經費，發揮其最大效用就成為亟待關注的問題，也直接決定農村義務教育改革的成敗。由此，改革農村義務教育經費的管理體制成為學者研究關注的中心。

【關鍵詞】農村義務教育經費管理體制

2006年，全國農村義務教育經費保障機制改革工作全面展開，農村義務教育經費的投入問題在很大程度上得到了解決。但怎樣才能保證這部分財政投入公平和高效地使用，又成為當前擺在面前的亟待解決的問題。

一、我國農村義務教育經費管理體制的現狀及存在的問題

（一）農村義務教育經費管理體制現狀

農村義務教育經費保障機制改善了農村義務教育經費缺乏的問題，體現了中央政府改善過去義務教育經費投入不足的巨大決心。為了實現這些支出的最大效用，國家制定了一系列的經費管理辦法。

1.選擇代理銀行，開設中央專項資金財政零余額賬戶，專門用于中央專項資金的支付管理，以保證撥款路徑的封閉。中央專項資金通過財政部撥付下達后，由省級財政部門和縣級財政部門實行財政直接支付。中央專項資金特設專戶為實有資金賬戶，專門用于中央專項資金的支付管理。

2.明確各級政府的管理職責。這里主要明確財政部、教育部、省級財政部門、縣級財政部門在教育經費流轉與使用過程中的職責，以確保教育經費的安全、規范、有效。

3.強化資金使用預算制度。在農村教育經費管理過程中，要求每個學校、每級政府都要編制預算，將各項開支納入預算管理。健全預算資金支付管理制度，嚴格按照預算辦理各項支出，推行農村中小學財務公開制度，確保資金分配使用的及時、規范、安全和有效。

（二）存在問題

現行機制中對于農村義務教育經費管理的規定體現了中央希望通過嚴格地監督和盡量可控、封閉的運行程序來實現農村義務教育經費效用最大化的思路。在一定程度上有效防范教育經費截留、挪用、擠占等現象，但農村義務教育經費管理仍然存在很多問題。

1.缺少科學的關于經費使用的績效考核制度

當前，很多學校對財政撥款經費的使用管理比較隨意，各學校更多地重視經費的爭取，而對使用和管理未給足夠的重視，使用過程中的漏洞和浪費時有發生。此外，教育評價機制和標準欠科學，在很長的時間里，因受計劃經濟模式的束縛，教育評估機制和評估原則總體上使用的“效果標準”（效果標準=效果/目標），這種標準只是根據預期目的或計劃目標考察工作成效。在這種績效觀下，導致學校興教辦學行為的不規范，一味貪求數量的擴張，造成教育資源的巨大浪費。

2.學校財產管理混亂，不能充分發揮應有的作用

在農村中小學的財務管理中，往往重錢的管理而輕物的管理。在這種管理思想的支配下，學校財產管理較為混亂，使得這些財產不能發揮其應有的作用，造成了教育經費的隱性浪費。這就使本來就稀缺的教育經費很難維持學校的正常運轉。

3.農村義務教育經費分配不合理，教育資源配置效率不高

首先，教職工分布不合理，必定人為地增加不必要的人員經費，擠占公用經費，造成教育經費的相對短缺；其次，教育基建經費撥款的程序也不規范，完全由領導個人掌握決定，隨意性較大，而且往往隨領導人的好惡而波動，造成非常有限的教育經費使用效率下降；最后，農村中小學校布局不合理，主要表現在農村中小學辦學點過多，特別是村級小學辦學點，幾乎一村一校，辦學點過于分散，這樣的學校布局，既增加財政負擔，又浪費教育資源，同時也降低了教育經費使用效率。

二、農村義務教育經費管理體制改革構想

（一）建立激勵制度以提高地方辦學主體追求資金使用效果的動力

將義務教育的發展水平作為評估地方政府教育工作的重要內容，并作為考核地方主要領導干部政績的重要指標和進行表彰獎勵的依據。眾所周知，教育是一種公共產品，根據現代政府公共政策的根本目標和義務教育的本質特性，政府應建立合理的政策機制去實現教育的社會利益最大化，而不是本級政府利益最大化。而目前的事實是，在義務教育本身就具有非常大的收益外溢性的前提下，地方政府的政績考核指標又過度強調了本級政府利益最大化。要糾正這種錯誤觀念，就必須改變政績觀，改變“唯GDP”政績是舉的評價體系，將義務教育的發展納入地方政府的政績評價體系，并刻意增大其在評價體系中的權重。這樣才能使各級地方政府切實重視農村義務教育，才能扭轉目前我國農村義務教育支出管理中地方公共服務主體績效訴求不強的問題。

此外，還可以嘗試按標準公式和適當的績效獎勵撥款相結合的方法。鑒于我國義務教育現階段所處的階段，按照基本的人均標準撥款當然還不可動搖，但可以實行在此基礎上5%之內的激勵撥款制度，而對于連續績效考評不合格的單位，可對其實行人事上的處罰。值得注意的是范先佐教授所提出的：中央和省級政府撥付的獎勵經費，市、縣政府可用于償還“普九”債務，有利于形成良性循環實現債務的逐步化解。這樣一舉多得，不失為一正確的政策導向。

（二）改變農村義務教育運作模式，提高教育經費的使用效率

嘗試管辦分離，是在保證公共服務的公共性的前提下，追求小政府大社會，追求高效能公共服務的積極探索。這有利于解決政府部門同體監督、既當“裁判又當運動員”的問題，能更好的提升政府社會管理和公共服務能力，使政府從原來的“裁判游戲”同時又“參與游戲”轉為只“制定游戲規則和裁判游戲”，逐步實現從全能政府向有限政府的轉變，從管理政府向服務政府的轉變。具體的做法是：設立與教育局平行、統屬市政府的教育管理中心，學校的管理權從教育局劃入中心，實現政府職能從“以辦為主”向“以管為主”轉換。

（三）建立服務對象有效參與的評價監督機制

筆者認為，建立服務對象有效參與的評價監督機制是實現農村義務教育支出效用最大化的重要措施之一。針對我國農村義務教育中學校、學生、家長“顧客意識”缺失的現狀，可嘗試性的推行以下措施：第一，建立農村義務教育經費使用情況公示制度。推行信息公開，是尊重學生、家長等公共服務顧客的知情權的具體體現，也是提高公民權利意識、使其有效的行使參與、評價和監督政府權力的前提，也是建立第三方監督監督機制的前提；第二，建立第三方的監督機構。可以嘗試由鄉鎮政府牽頭，建立第三方性質的監督委員會，人員構成應包括地方離退休老干部、人大代表、社會知名人士、學生家長代表、教師代表等。委員會有權對學校教育經費使用情況進行監督，有權定期，不定期對學校教育經費使用情況進行檢查，對出現不合理開支、亂開支情況的情況有披露權、質詢權。

三、結語

本文通過對我國農村義務教育經費管理體制的現狀和經費管理存在的問題進行分析，結合國內外已有的改革實踐和我國實際，從公共管理的視角管理模式的基礎上，嘗試對解決我國農村義務教育經費管理中的問題提出相應的政策性建議。

參考文獻：

[1]周金玲.義務教育及其財政制度研究.經濟科學出版社，2005.

[2]陶紅.我國農村義務教育公共財政制度的建立.中共中央黨校學報，2006，（4）.

[3]朱志剛.財政支出績效評價研究.中國財政經濟出版社，2003.

（作者單位：新化縣教育局）