論我國大學內部治理關系及治理模式思考

[摘 要]大學治理分為外部治理和內部治理。大學內部治理主要處理好大學的黨委、校長與教授的治理關系和大學的校、院、系的治理關系。建構大學內部治理模式應是“黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理”，既符合大學的內在屬性和管理規律，又符合我國具體國情，要進一步加以堅持和完善，努力打造中國特色的大學新制度。

[關鍵詞]高校 內部治理 運行機制 治理模式

作者簡介：許青云（1954-），男，平頂山學院黨委書記，副教授，碩士，主要從事高等教育管理研究。

大學起源于中世紀歐洲的學者行會，是聚集在城市中的學者為避免外界干擾，模仿工商行會組織起來的，自由探索知識、傳播知識的“知識之都”。[1]此后，經過千余年的發展變遷，其核心涵義始終不變，被紐曼稱為“是一切知識和科學、事實和原理、探索和發展、試驗和思考的高級保護力量”。[2]即使到了現代，社會狀況發生了急劇變化，大學日益從邊緣走向社會中心，大學仍承載著培養人才、科學研究、服務社會的歷史使命。

我國大學的治理架構從產權形式上看，分為公立、民辦大學。民辦大學按產權的歸屬不同，又分為完全民辦型、混合型，產權多元化拓寬了教育融資渠道，增加了教育供給，促進了大學治理結構的創新。從領導體制上看，目前國立或公辦高校實行黨委領導下的校長負責制，民辦高校或教育集團舉辦的高校則實行董事會領導下的校長負責制。就我國的高等教育實踐的效果來看，黨委領導下校長負責制，是適合我國國情的，不過這種體制需要進一步發展和完善。

一、大學內部治理關系

大學治理分為外部治理和內部治理。外部治理的關系主要包括：大學治理與政府和社會關系，大學治理與法律關系，大學治理與大學市場關系等；大學內部治理關系主要包括：大學的黨委、校長與教授的治理關系，大學的校、院、系的治理關系，本文重點研究內部治理關系，具體來說，有以下幾個方面：

（一）大學的黨委、校長與教授的治理關系

1．黨委與校長的責權界定

我國公辦高校實行黨委領導下的校長負責制。由于黨委書記和校長都由上級組織部門任命，實際上存在著領導體制的“雙首長制”。《高等教育法》規定了黨委和校長的職責范圍，但在具體的管理活動中實際存在著職能交叉、重疊現象。又明確規定黨委領導下的校長負責制重大事項需經黨委討論決定，但何謂“重大事項”在很多情況下是難以清晰界定的。因此，對學校發展的意義而言，校長和書記的觀念、習慣和素質以及二者默契程度大于制度約束的重要性，從而有人提出黨委行政一把手要么“哥倆好”，要么黨委會和校長辦公會（或校務會）常聯合議事，重疊議事，這種黨委和行政共同決策，共同實施、共同監督，看似民主，發揮集體作用，實則違背了經過實踐檢驗的決策、執行和監督分離的科學管理原則；要么黨委包辦行政，或行政不聽黨委意見另搞一套，甚至黨委行政各行其是，不能形成“民主治理”，只能是“精英治理”或“一把手”治理，這是大學內部要治理的主要問題。

無庸諱言，大學黨委是大學的最高決策機構。黨委領導應主要體現宏觀的戰略決策和對學校發展中重大問題的決策。例如辦學方向、學校定位、發展規模以及學校主要崗位干部等；對一些戰術性決策和學術方面的決策，例如學生培養方案制定、學科重組、新專業設置、師資培養等黨委可不直接參與，以免“撿了芝麻丟了西瓜”。這樣黨委可以比較超脫地更有力地行使領導監督職能，考核行政執行學校戰略決策和各項方針政策的績效。

大學學術人員（教授）等和非學術人員，主要通過大學治理結構上的各種輔助決策咨詢委員會參與大學的各種決策過程，反映和維護大學內各類群體的自身利益。目前，大學一般都設有學術委員會、教學委員會、財務委員會等教授和其他成員參與治理的機構，但缺乏明確的職責和運作程序，許多仍停留在提供信息和咨詢的層次上，距離真正參與決策和監督尚遠。

2．職業型校長和學術型校長

我國大學校長選拔，非常重視校長的學術地位和水平，由大學者（大專家）來管理學校。部屬院校，似乎只有院士擔任校長，省屬院校，似乎有教授、博士頭銜擔任校長，才能體現對他的重用，才能提升學校的聲譽。事實上，現行的選拔標準和選拔方式對校長的管理才能關注不夠，選拔機制過分強調“學術能力”而輕視決策和管理執行能力，一方面使不少出色的專家陷入難以駕馭的繁煩事務之中，造成人才資源的極大浪費；另一方面，由于上世紀末高校擴招，辦學規模擴大，競相擴大校園、財務債務沉重，加上隨著社會主義市場經濟的發展，大學與社會交往頻繁而密切，而處理與社會關系、管理執行能力不足，影響了學校的可持續發展，造成更多機遇的喪失和機會損失與資源浪費。另外，目前大學各種學術委員會及其成員構成具有很強的行政色彩，校長集行政首長學術權威于一身，容易形成官本位或個人學術霸權，影響學科發展和資源配置的公平性。

有人將大學描述為“結構化的無政府主義”。這實際上反映了大學主要活動由下向上的基本特點，即學術人員知道該做什么？該朝哪兒走，無法像企業或政府那樣從上到下進行行政安排，這就決定了大學學術權力的行使應該組織化和制度化，利用各種學術組織進行決策，以真正實現教授治學。所以，校長的選拔首先應重視其教育行政管理能力，其次才是學術能力。[3]目前的現狀證明，校長大量的精力用于向銀行和社會貸款、籌措資金、協調社會職能部門，創造學校發展外部環境。大學的學術管理由教授或主管教學、科研的校長來管理，并依靠制度來保障。使教授成為學科和學術發展的權威，參與到學校學術發展和教育的重大決策過程中，對決策的結果享有監督權，這樣不僅可以減輕校長候選人必須學術和管理能力雙強的選拔難度，也有利于調動教授的積極性和主動性以及學術發展上的公平性。

（二）大學的校、院和系的治理關系

目前，我國大學校、院、系是直線職能式組織結構，基本上屬于行政系統和生產企業沿用的科層式管理體制。這種以“貫徹執行”為主要內容的行政管理體制，用來管理謀求研究創新和高學術水平的大學就顯得很不適應，其結果往往和預期目標相差甚遠。大學界人士都對此有同樣感受，校領導層陷于繁重的行政管理事務中，整天忙碌，難以將精力放在研究學校發展戰略層面的問題和主體工作上。現在不少大學已經提出管理重心下移，探討改進現有校、院系之間的治理關系。

大學是以知識為主要運作內容的組織，各學科門類的知識之間既有共性，又有其個性，過度集中管理不利于學科的發展，特別在院校合并以后，各學科門類間的差異擴大，學校領導難以具體管理，因此，大學實行以學院為重點的管理體系是比較適宜的。其實西方多數大學涵蓋的學科門類比我國大學更廣，但學院可以說是自主管理，大學領導層對學院事務一般較少干預。

學院一級為管理執行的主體。其基本思路應是參與型的治理模式。參與型的治理模式，指大學的學院中各類利益群體都能有效地參與決策過程。學術人員是治理核心，行政人員是各種資源、服務的有效提供者，學生是學習主體，他們都應該在與自己利益關系密切的問題上，對決策過程施加影響。同時，這種模式要充分體現決策、執行和監督分離的管理原則。我國高等教育法第十條和第十一條對民主管理和學術自由作了相應規定，參與型的治理模式應包括健全的決策執行系統，有效的參謀咨詢系統和完善的監督反饋系統，院級的組織機構，可作如下改革探索：

1．決策機構可稱為“院務委員會”，學院的重大事項，必須經過院務委員會的討論和批準。牽涉到院領導個人利益的事項如業績津貼的多少，院領導參與上級博款項目的經費分配等，均需有院務委員會討論決定，以避免院領導既當運動員，又當裁判員的反常現象。院務委員會可由當然委員（如分黨委書記、或總支書記、院長）、各下屬單位代表、教授代表等組成，其中當然代表不得兼任院務委員會的領導，院務委員會正副主席不是常設崗位，宜采用交錯輪值制，每任一學期，每人任正副主席各一學期（除第一任正主席外）。討論學生工作或學生利益有關的問題時，應當邀請學生會正副主席參加。討論發展規劃等重大問題，還可邀請校外人士參加，以加強學院與社會的聯系。院務委員會有向行政領導提出質詢的權利。

行政機構（即正副院長及其領導下的院機關）有權獨立執行職責范圍內的行政事務，并對執行結果負責。院長或受院長委托的副院長，應每學期向院務委員會提交學期工作報告，由院務委員會審議。院領導的產生，可以采用上級提名或由教師為主體的全院教職工代表大會進行差額選舉產生。這種做法與目前采用的選拔方式基本相同，但最后的決定權交給教職工代表大會。現在采用民意測驗法，缺乏透明度，群眾并不滿意。對行政領導還應有罷免制度，以打破任期內的鐵飯碗。這樣既使選舉出的人不妥，也容易得到糾正。

2．為了充分發揮教授和業務專家的參謀咨詢作用和參與學院的學術管理，按學校規定設立的諸如學術委員會、學位分委員會等原有機構，除繼續執行原有的職責外，還同時作為院領導的參謀咨詢機構。院領導還可根據需要，增設若干專門小組，為學院提供有關方面的咨詢意見。

3．監督機構可稱為“院監督委員會”。院監督委員會監督和評估院行政領導是否正確執行黨的路線、方針、政策，是否堅持社會主義辦學方向等。有權組織對教學科研質量，行政工作質量以及干部工作作風等進行評估，并就評估中發現的問題提出建議，交院務委員會討論，特別要對院一級領導是否廉潔奉公，是否以職務之便謀取個人利益進行有效的監督。

二、建構大學內部治理模式

科學的運行機制能夠保證大學規范、高效、協調地運轉，維持和激發學校的活力。要使大學始終保持旺盛的發展活力，必須作出科學的制度來安排。大學制度是大學管理與運行的規則體系。我國高等教育管理體制改革的目標，就是建立具有中國特色的現代大學制度。這一制度架構，宏觀層面（學校與外部的關系）：政府宏觀管理、市場適度調節、社會廣泛參與、學校依法自主辦學；微觀層面（學校內部）：黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理。[4]這一架構遵循了教育規律，符合我國國情和法規，具有充分的可行性和科學性，也是2008年全國十六次高校黨建工作會議上提出的建立現代大學制度總體要求和內涵的詮釋。

（一）現代大學制度是迄今為止合理而健全的大學內部治理結構

黨委領導體現在樹立科學、進步、現代的教育思想和辦學理念，領導建立和現代大學制度相適應的民主決策、民主管理模式的具體制度設計及制度執行，領導對決策和管理過程的民主監督，在教育思想、辦學理念、制度設計等方面發揮黨委領導的作用。堅持黨委領導，就是要保證黨的教育方針在大學得到貫徹落實，保證高校的社會主義辦學方向，保證學校重大問題決策的正確性，保證高校各級領導班子的建設和黨的組織建設。

校長負責就是要讓校長充分行使《高等教育法》所賦予的行政權利，同時承擔相應的責任。校長一方面應是先進教育思想的探索者、宣傳者和貫徹者；另一方面又是學校行政管理系統的組織者和領導者。以校長為首的行政管理系統是大學內部治理結構中行政性權力的體現。校長必須依法行政，依法獨立負責地行使職權，全面負責學校的教學、科研和其他行政管理工作。校長是學校的校長，學校不是校長的學校，校長負責，不是校長個人說了算，而是要通過建立健全切實可行的制度和機制，防止監督失控，造成重大損失。

教授治學。我國杰出的大學校長竺可楨先生說過，教授是大學的靈魂。大學實行教授治學，行使教授的民主治學權是辦好一所大學的重要問題。教授治學中的“教授”即是指教師集體與代表。“治學”不僅體現在學科層面，即諸如學校定位、專業設置、教學模式、師資結構、招生規模和資源配置等類似行政性的事務，在本質上有很強的學術屬性。因此，“教授治學”是要在學校內部治理結構和體制上為學術權力參與決策和管理定位，并加以制度化和規范化，這是落實大學“依法自主辦學、實行民主管理”的重要舉措。

民主管理。大學民主管理是科學決策，開放辦學的一個重要途徑。辦好一所大學，除了領導班子的科學決策外，重要的問題是教師和學生的參與。在辦學過程中，必須給予師生員工參與辦學的主動權，定期召開教代會、工代會、學代會，認真聽取師生員工對學校辦學理念、管理模式和工作方法，使大學越辦越好，讓教職工滿意，讓人民群眾滿意。

（二）確立和完善以“黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理”為特征的大學內部治理結構，既符合大學的內在屬性和管理規律，又符合我國國情。有利于加強和完善黨對大學的領導，突出了黨委統攬全局、協調各方的核心地位和領導作用，有利于完善大學內部的決策機制，行政權力和學術權力互相協調、補充和制衡，形成自我發展、自我約束機制；有利于增強教師隊伍的凝聚力，在制度上確保學術權力對民主決策和民主管理的參與，能使教師集體擺脫被動而單純地接受管理的狀態，最大限度地調動教師的積極性；有利于弱化或消除“官本位”觀念在學校中的影響；有利于學校校長和其他行政管理人員的專業化、職業化建設。

我國大學制度的創新是一個漸進的過程，要進一步繼續解放思想、更新觀念，在堅持社會主義辦學方向的前提下，處理好校長治校與堅持黨委領導下校長負責制的關系，學術自由與健全社會主義制度的關系，教授治學與民主管理的關系，努力打造中國特色的大學新制度。

參考文獻

[1]田建國：大學教育現代化[M]，濟南：山東教育出版社，1999：25

[2]約翰亨利·紐曼：大學理想[M]，杭州：杭州教育出版社，2000：29

[3]李家福，張玲玲，嚴愛軍：大學的內部治理[N]學習時報，2007-6-25

[4]劉京美：大學制度如何創新[N]中國教育報，2004-7-16