歐洲議會和歐盟理事會關于包裝和包裝廢棄物指令（譯文）（上）

譚　偉

[摘 要]學習、研究歐洲議會和歐盟理事會關于包裝和包裝廢棄物指令對發展中歐貿易、促進我國包裝行業立法以及構建資源節約型、環境友好型社會有很重要意義。自2004年2月11日和2005年3月9日對此指令修改后，新版的包裝指令未見有相關中文翻譯和介紹。本譯文根據2005年4月25日《歐盟公報》發布的法律文檔（1994L0062-EN－05.04.2005-003.001）翻譯，僅用于文獻參考。

[關鍵詞]包裝 包裝廢棄物 指令 歐盟

基金項目：湖南省哲學社會科學成果評審委員會立項課題（0804018B），國家留學基金委立項資助課題（留金出[2005]3063）

作者簡介：譚偉（1970-），湖南大學法學院博士生，湖南工業大學副教授，德國柏林自由大學法律系訪問學者，主要從事環境法、經濟法研究。

歐洲議會和歐盟理事會，

基于建立歐洲共同體的條約，特別是其中100a條款；

基于歐洲委員會的提議；

基于經濟與社會委員會(Economic and Social Committee)的意見；

依照歐共體條約189b條款中制定的程序；

鑒于應該有序協調不同國家關于包裝和包裝廢棄物管理的措施，一方面以防止或減少它們對環境的影響，從而提供一個高水平的環境保護(a high level of environmental protection)；而另一方面，為在歐共體內保障內部市場的運行(ensure the functioning of internal market)，避免妨礙貿易、扭曲和限制競爭；

鑒于防止包裝廢物產生的最好方式是減少包裝物總量(the overall volume of packaging)；

鑒于某個成員國有關實現此指令目標保護環境而采取的措施，不應對其他成員國實現指令目標有不利影響的這樣基本原則的重要性；

鑒于廢物的減少是歐盟條約中特別提倡的可持續發展的基礎；

鑒于本指令應包括投放在市場上的所有類型的包裝以及包裝廢棄物，因此1985年6月27日頒布的歐盟理事會關于消費用液體容器的指令85/339/EEC (Directive 85/339/EEC on containers of liquids for human consumption)應該被廢止；

鑒于包裝具有非常重要的社會和經濟功能，所以本指令中規定的措施的適用不應該違背其他影響到包裝或包裝貨物質量和運輸的相關法律要求；

鑒于要符合1990年5月7日的歐盟理事會“關于廢棄物政策”決議(Council Resolution on waste policy)和1975年7月15日的理事會“關于廢棄物”指令(Council Directive on waste )所闡述的歐共體對廢棄物管理的策略，包裝和包裝廢棄物的管理應該包括：首先是要防止包裝廢棄物的產生，另外的基本原則是包裝的重復使用，包裝廢棄物的再生和其它方式的回收利用，從而減少這類廢棄物的最終處置；

鑒于在有關的回收利用方法取得新的科技進展之前，應該認為再生和重復使用在對減少環境影響方面是可取的方式，這就要求成員國建立起確保回收使用過的包裝和包裝廢棄物的系統，同時應盡快完善生命周期評估（life-cycle assessment）方法，以判斷可重復使用(reusable)、可再生(recyclable)、可回收利用(recoverable)之間的明晰等級；

鑒于要通過適當的方法來防止包裝廢棄物的產生，包括各成員國內按本指令的目標所采取的開創性措施；

鑒于依照歐共體條約，成員國應鼓勵建立可被用于保護環境的包裝重復使用系統，以利用這個系統保護環境的作用；

鑒于從環境觀點而言，應把再生看作回收利用的重要部分，目的在于降低能源和主要原材料(primary raw materials)的消耗，減少廢棄物的最終處置；

鑒于能源回收利用是包裝廢棄物回收利用的一種有效方法。

鑒于成員國在開始制定對包裝廢棄物回收利用和再生的目標，應限制在某一范圍內，以便考慮其他成員國的不同情況，并避免產生貿易壁壘(barriers to trade)和不正當競爭(distortion of competition)；

鑒于，為了達到中期目標，并為經營者(economic operators)、消費者和政府當局(public authorities)提供必要的長期展望，對達到前述目標應制定中期期限，在對以后階段確定的目標制定長期期限，目的在于充分地提高這些目標；

鑒于歐洲議會和歐盟理事會在歐洲委員會報告的基礎上，應檢查成員國在實現上述目標的工作中所取得的實踐經驗，以及科學研究的發現和技術評價（例如生態平衡）；

鑒于一些成員國已有，或將制定超越這個目標范圍的計劃，那么在其這種措施不干擾內部市場并且不阻礙其它成員國遵從本指令的條件下，應該允許他們追求為了高水平環境保護的目標；同時歐洲委員會應對這種措施在進行適當的確認后予以批準；

鑒于，另一方面也可以允許某些成員國由于他們的特殊情況而采用較低的目標，條件是他們要在標準期限內達到回收的最低目標，并在晚一些的期限內達到標準目標；

鑒于包裝和包裝廢棄物的管理要求成員國建立返回、收集和回收利用系統；同時，這種系統按照歐共體的條約，應對當事各方公開，避免對進口產品有歧視(discrimi nation)，避免制造貿易壁壘和不正當競爭，并保證最大可能地回收包裝和包裝廢棄物；

鑒于歐共體包裝標志的發布還需要進一步研究，但是歐共體應在不遠的將來作出決定；

鑒于，為了最小化包裝和包裝廢棄物對環境的影響，并避免產生貿易壁壘和不正當競爭，也有必要定義控制包裝物化學成分的基本要求(essential requirements)和可重復使用包裝、可回收利用（包括可再生）包裝的特性；

鑒于包裝物中存在有害的金屬和其他有害物質對環境的影響（尤其在焚燒包裝時，它們很有可能存在于散發物或灰燼中，填埋包裝時存在于瀝出物(leachate)），應對它們作出限定；鑒于首先要減少包裝廢棄物的毒性(toxicity)，防止添加有害重金屬(noxious heavy metals)到包裝物并且確保這些物質不會釋放到環境中，由歐洲委員會通過技術委員會程序(Committee procedure)在特殊案例中做出適當的免除(appropriate exemptions)的決定；

鑒于，如果要達到高水平的再循環，收集和處理包裝廢棄物的從業人員要避免健康和安全問題，那么從源頭上就對包裝廢棄物進行分類是必要的；

鑒于本指令對包裝生產的要求，并不適用于本指令生效日期前對給定產品所用的包裝；鑒于包裝市場銷售也需要有個過渡周期；

鑒于對符合所有基本要求的包裝，其市場訂貨的供應時間應考慮這樣的事實，即歐洲標準正在由主管的標準化機構準備中，同時，有關用證據證明符合國家標準方式的規定仍可適用不應延遲(the provisions on means of proof of conformity of national standards should apply without delay)；

鑒于應促進適合于基本要求的歐洲標準和其他相關事宜的準備工作；

鑒于本指令規定的措施，包含了回收利用的發展和再循環的容量以及再循環的包裝原料的市場行情；

鑒于再循環包裝原料所含雜質不應該違反有關衛生、健康和消費者安全方面的相關規定；

鑒于為監控本指令目標的執行情況，需要共同體范圍內的有關包裝和包裝廢棄物的

數據資料；

鑒于認識到所有包括包裝生產、使用、進口、分發到包裝成品以及由包裝物變成廢物的過程是必需的，依照污染者付費原則由污染者為這些廢物承擔責任；鑒于本指令規定措施的發展和執行應包含和需要所有參與者在共擔責任精神下的密切配合；

鑒于消費者在包裝和包裝廢棄物管理中起著關鍵作用，于是就得對他們進行足夠的宣傳來改善他們的行為和態度；

鑒于廢棄物管理計劃要求依照的指令75/422/EEC中關于包裝和包裝廢棄物管理的專門章節的內容，將有助于有效實施本指令；

鑒于為了便于實現本指令的目標，歐共體及其成員國按照歐共體條約規定采用經濟手段（避免了出現新形式的貿易保護主義）也是合適的；

鑒于成員國在不違背1983年3月28日的理事會指令83/189/EEC的情況下該指令在技術標準和法規方面設定了信息規定的程序，在采用任何措施以前應該將草案通報歐洲委員會，以便歐洲委員會確定他們是否遵守了本指令；

鑒于由于科學和技術進步對包裝識別系統(packaging identification system)的修改以及有關數據庫的格式都由歐洲委員會按技術委員會程序(committee procedure)來確保；

鑒于按技術委員會程序提供特定的措施來處理在執行本指令中遇到困難是必須的。

采用以下指令：

第1條 目標

1．本指令的目的是要對包裝和包裝廢棄物管理的國家措施進行有序協調，一方面防止對所有成員國以及第三方國家的環境有任何影響，或減少這種影響，從而提供高水平的環境保護；另一方面為在歐共體內保障內部市場的運行，避免妨礙貿易，扭曲和限制競爭。

2．為此本指令制定的措施，首先考慮防止產生包裝廢棄物，另外的基本原則，是考慮重復使用、再生和其它方式的回收利用包裝廢棄物，從而減少這類廢棄物的最終處置。

第2條 范圍

1．本指令包含投放在歐共體市場上的所有包裝以及所有包裝廢棄物，無論用于工業、商業、辦公室、商店、服務、居家或其它層面，無論使用的原材料。

2．適用本指令不應違背現有的對包裝質量的要求，像關于安全、保護健康和包裝產品衛生的要求，也不應違背現有的包裝運輸要求或1991年12月12日的理事會指令91/689/EEC關于有害廢棄物的規定。

第3條 定義

對本指令目的而言：

1．“包裝”是指從原材料到加工過的貨物、從生產者到使用者或消費者的，由任何性質原材料制成的被用于包容、保護、搬運、運送、展示貨物目的的所有產品。“不可回收”的用于同樣目的的組件也應視為包裝物的組成部分。

“包裝”僅包括：

（a）銷售包裝或基本包裝，即所設計的包裝是為了在購物處對最終用戶或消費者形成一個銷售單元；

（b）組合包裝或二次包裝，即所設計的包裝是為了在購物處由若干數量銷售單元組成的組合，無論將組合銷售給最終用戶或消費者，還是僅用于對銷售處貨架補充貨物；它可從產品上去除而不影響其特性；

（c）運輸包裝或三次包裝，即所設計的包裝是為了便于搬運或運輸多個銷售單元或多個組合包裝，以防止搬運和運輸對產品的損傷。運輸包裝并不包括公路、鐵路、船舶、航空運輸的集裝箱。

此外對包裝的定義還應該基于下面制定的標準。附件Ⅰ中列出的項目是適用這些標準的說明性的例子。

(i) 滿足了上述定義的要求且沒有損害包裝其他還可能有的作用的物體應認為是包裝，除非此物體是產品整體不可分割部分（integral part）必須終其一生用于包容、支撐或保護產品并且所有組件必須一起使用、消耗和處置。

(ii) 設計或打算在銷售點裝填的物體和出售的可處置物體，在銷售點裝填了或設計打算裝填的應認為是提供了包裝功能的包裝物。

(iii) 包裝組件和附件應認為是整體包裝的部分。直接掛于或附著產品并具有包裝功能的附件應認為是包裝物，除非它們是產品整體不可分割的部分要和所有組件一起消耗或處置。

如果需要，歐洲委員會應該按照第21條的程序考查和評價在附件Ⅰ為包裝定義給出的說明性例子。首先，應包括下面的項目：CD和錄像盒、花盆、環繞柔性材料破損的管子和圓筒、自粘商標的廢紙和包裝紙。

2．“包裝廢棄物”是指指令75/442/EEC中關于廢棄物的定義所涵蓋的所有包裝物或包裝原料，不包括產品廢料。

3．“包裝廢棄物管理”是指指令75/442/EEC 中定義的廢棄物的管理。

4．“防止”是指減少下列物質的數量及其對環境的損害：

包裝和包裝廢棄物中所用的原料和所含的某些特定成份；

在生產工藝層次上和在市場、流通、使用和消毀等各階段的包裝和包裝廢棄物，特別是通過發展清潔生產和工藝來減少。

5．“重復使用”是指任何這樣的運作，對于設想并已設計成在其使用壽命內完成往返或循環使用最少次數的包裝，通過該運作使其再提供或用于原設想的用途，用或不用輔助的維持方法，產品展示在能使包裝再提供的市場上；這種重復使用的包裝，隨著其不再重復使用就成為包裝廢棄物。

6．“回收利用”是指在指令75/442/EEC的附錄II.B中所提供的任何一種適用的運作。

7．“再生”是為原用途或其它用途而對廢棄原材料的再處理，但不包括能源恢復。

8．“能源恢復”是指對易燃包裝廢棄物的利用，在有或無其它廢料但一定有熱量回收情況下，通過直接對其焚燒來產生能量的方法。

9．“有機再生”是指用需氧（堆肥）或厭氧（生物沼氣）方式，通過控制條件和使用微生物來處理包裝廢棄物中可生物降解部分。這種方式可產生穩定的有機殘余物或沼氣。掩埋不被認為是一種有機再生方式。

10.“處置”是指指令75/442/EEC的附錄II.A 中提供的任一種適用的運作。

11. 與包裝有關的“經營者”是指包裝原材料供應者、包裝生產與加工者、包裝裝填者和用戶、進口者、貿易者和銷售者、管理當局和法定組織。

12.“自愿協定”是指成員國的主管政府當局和有關經濟部門之間所締結的正式協定，此協定要向為實現本指令目標而希望達到該協定條件的所有合作者公開。

第4條 防止

1．各成員國除了按第九款采取措施來防止包裝廢棄物的形成外，還應確保其他防止措施的執行。

這些其他措施包括國家行動計劃、介紹旨在減少包裝對環境影響的生產者責任的行動計劃或其他采取的類似行動。這些措施要與經營者磋商合適，并被設計帶來或利用成員國為防止措施而采取的許多開創性工作。這些措施應遵循本指令第1條第1款中定義的目標。

2．歐洲委員會應依照第10條，通過鼓勵發展合適的歐洲標準，幫助促進防止措施。這個標準應依照第9條和第10條，其目的應是最小化包裝對環境的影響。

3. 歐洲委員會應適當地為強化和完善執行基本要求的措施提出建議，并確保只要采取了必要措施去最小化其對環境的影響并沒有折衷包裝基本功能的新包裝投放市場。

第5條

成員國遵照歐共體條約，可以鼓勵那些可以重復使用并對環境有利的包裝重復使用制度。