反腐敗的取勝之道

中共十七屆四中全會提出，“堅決反對腐敗，是黨必須始終抓好的重大政治任務(wù)。在堅決懲治腐敗的同時加大教育、監(jiān)督、改革、制度創(chuàng)新力度，更有效地預(yù)防腐敗，健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督機(jī)制，推進(jìn)反腐倡廉制度創(chuàng)新。”同時強(qiáng)調(diào)，“努力在以科學(xué)理論指導(dǎo)黨的建設(shè)、以科學(xué)制度保障黨的建設(shè)、以科學(xué)方法推進(jìn)黨的建設(shè)上見到成效，不斷提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平?！?/p>

改革開放搞了30年，與之相伴而行的，從反腐蝕到反腐敗也歷經(jīng)了30年。這已經(jīng)過去的30年，不僅是新中國，可能也是秦統(tǒng)一中國以來變化最大最快的30年。稱得上一日千里，日新月異。

在眾多評價中，有一個不爭的事實(shí)是：經(jīng)濟(jì)建設(shè)這一手，搞得很有成效，并得到國內(nèi)外的一致認(rèn)可。但是，與經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展同時的是，卷進(jìn)腐敗的金額之巨、人員之多、職權(quán)之重、級別之高，以及占據(jù)的時間之長、空間之大的歷史之最紀(jì)錄，也不斷地被刷新著……即使中央對此的論斷，也是多年不變的四個字：仍然嚴(yán)峻。其原因何在?中國未來反腐戰(zhàn)略能否取勝，并將如何取勝?

得之于政改推動經(jīng)改，失之于政改滯后經(jīng)改

中共十一屆三中全會開啟了中國的改革開放之門。但這個門是如何開啟的，不少人都習(xí)慣于從經(jīng)濟(jì)體制改革層面上進(jìn)行解讀。大多數(shù)文章對30年改革開放的經(jīng)驗說得不夠，而且很多人沒注意到的是，這改革開放之門是用政改之力啟動的。上世紀(jì)八十年代中國改革模式實(shí)行的是用政治改革推動經(jīng)濟(jì)改革。黨的十一屆三中全會首先以解放思想為號角，恢復(fù)了實(shí)事求是的優(yōu)良傳統(tǒng)；其次，終止了領(lǐng)袖個人的高度集權(quán)，代之以黨的集體領(lǐng)導(dǎo)；第三，通過重建中紀(jì)委，使黨內(nèi)有了比較合理的分權(quán)；第四，此前長達(dá)36天的中央工作會議和其后5天的三中全會，身體力行了黨內(nèi)生活民主化，對全黨起了重要的示范帶頭作用。這四項舉措都是政改推動經(jīng)改，從而使全黨工作的重點(diǎn)得以順利轉(zhuǎn)移。而到了上世紀(jì)90年代，政改慢于、弱于并滯后于經(jīng)濟(jì)改革。經(jīng)改這一腿的過長與政改這一腿的過短，其間的巨大縫隙，恰是腐敗迅速滋生蔓延的條件和土壤。

現(xiàn)在繼續(xù)沿用于計劃經(jīng)濟(jì)時期的中國紀(jì)檢監(jiān)察體制，已經(jīng)難以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。30年來。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場化已基本完成，建在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的上層建筑，特別是黨委領(lǐng)導(dǎo)體制和紀(jì)檢體制，在30年的改革過程中明顯慢于并弱于政府的機(jī)構(gòu)改革。歷經(jīng)五次行政管理體制改革，包括最近提出大部制改革，雖然還沒有很好擺脫精簡膨脹的循環(huán)問題，但相比之下，黨委領(lǐng)導(dǎo)體制(包括紀(jì)檢監(jiān)察體制)改革更慢于行政體制改革。

鄧小平1980年關(guān)于黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革的“8·18講話”，所針對的不是管理、技術(shù)層面的改革，而是頂層制度的改革。但此后20多年的政改；基本上都是技術(shù)層面的改革，自覺或不自覺地回避了“8·18講話”的實(shí)質(zhì)性問題。

盡管改革可以暫時地回避實(shí)質(zhì)性問題，但實(shí)質(zhì)性問題卻不會因為暫時回避而自動消失。

30年來從反腐蝕到反腐敗斗爭，“形勢嚴(yán)峻”已經(jīng)成為中紀(jì)委向歷屆黨的全國代表大會報告的慣用詞組。2002年11月，中紀(jì)委向十六大的工作報告中，為回答1997年9月中紀(jì)委向十五大的工作報告關(guān)于“力爭在今后五年內(nèi)使黨政機(jī)關(guān)和干部隊伍中腐敗現(xiàn)象蔓延的勢頭得到遏制”的承諾，對于反腐敗斗爭的形勢，第一次使用了“比較嚴(yán)峻”這個比較緩和的字樣。但在此后不久的中紀(jì)委全會報告中，很快改回到“仍然嚴(yán)峻”的判斷上。

宏觀突破不了，微觀也要見到成效

面對易發(fā)多發(fā)、不斷滋生蔓延且仍然嚴(yán)峻的反腐敗斗爭形勢，各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在缺乏體制改革試點(diǎn)的支撐和宏觀戰(zhàn)略改革的可能的情況下，為不辱使命，只好采用不斷加大斗爭的強(qiáng)度、懲處的烈度、打擊的力度來保持對腐敗的相對高壓態(tài)勢。于是，人員不斷增加，費(fèi)用不斷追加，機(jī)構(gòu)不斷擴(kuò)編，級別不斷提升，但期望的結(jié)果既沒有發(fā)生質(zhì)的變化，也沒有出現(xiàn)量的向好，30年來反腐敗形勢的總體結(jié)論和評價還是四個字：仍然嚴(yán)峻。

八年抗戰(zhàn)，經(jīng)歷了戰(zhàn)略防御、戰(zhàn)略相持、戰(zhàn)略反攻三階段后，最后取得勝利。30年反腐，我們在防御中相持。但是，是在相持中進(jìn)攻，還是在相持中退卻?似乎沒有權(quán)威的說法。但一個回避不了的事實(shí)是：為何反腐敗的形勢，30年了依然還是“仍然嚴(yán)峻”?

下面講，反腐反腐，越反越腐，上面不同意；上面說，取得明顯進(jìn)展，得到不同程度的遏制，下面不贊成。于是，在認(rèn)識反腐敗的形勢上，出現(xiàn)群眾說現(xiàn)實(shí)的多，干部說道理的多；下面看問題的多，上面看成績的多；專家講體制弊端的多，領(lǐng)導(dǎo)講技術(shù)改進(jìn)的多。

陷入困境的主要原因在于，缺乏從宏觀的體制制度層面上的突破，只好抓中觀突破，以便通過巡視、派駐使同體監(jiān)督有所改觀。中觀層面不便深入，就不斷把工作向微觀層面鋪開。黨內(nèi)監(jiān)督的專門機(jī)關(guān)——紀(jì)委，工作細(xì)微到上馬路檢查收費(fèi)，下礦井察看礦難事故……紀(jì)委查辦的案件越來越多，教育的面越來越廣，糾風(fēng)的事越來越細(xì)，而監(jiān)督的缺位、虛位和不到位改進(jìn)不大，也越來越疲于奔命。于是，8小時內(nèi)的監(jiān)督困難，有的就轉(zhuǎn)向抓8小時外的監(jiān)督；對官員本人難以監(jiān)督，有的就轉(zhuǎn)向監(jiān)督其配偶、子女、秘書；查處窩案、串案容易影響穩(wěn)定，有的就搞定點(diǎn)清除、量體裁衣，而不再深入查處順藤摸瓜……

在目標(biāo)的鎖定存在不合理情況下，這種靠投入更多財力物力人力的高成本反腐方式，有如揚(yáng)湯止沸，難以持續(xù)發(fā)展。冷戰(zhàn)期間美蘇爭霸，美國采用星球大戰(zhàn)，就是用類似方式，讓蘇聯(lián)最終在高成本的狀況下難以持續(xù)耗下去。

反腐敗不能再采用高投入高成本的方式了。不能只用加法，必須加減乘除并用。

預(yù)防腐敗知易行難．關(guān)鍵在于黨內(nèi)分權(quán)

30年改革開放中的反腐敗，從只重治標(biāo)，到標(biāo)本兼治；從重視辦案，到源頭治理；從懲防并舉，到注重預(yù)防；從一個注重，到三個注重(注重預(yù)防、治本、制度建設(shè))。

但是，預(yù)防腐敗的工作怎么搞，始終還是未能破解的難題。各地各單位多著眼于教育和技術(shù)層面的預(yù)防。由于缺乏體制預(yù)防和制度預(yù)防的試驗田，因此無法根據(jù)試驗田的收成而及時提出“預(yù)防為主”的戰(zhàn)略方針。

我們現(xiàn)在對火災(zāi)《疾病等公共災(zāi)害形成了以預(yù)防為主的體制機(jī)制。但在反腐領(lǐng)域還形成不了一個“預(yù)防為主”的共識。原因是多方面的，而最關(guān)鍵的原因，就在于我們?nèi)狈@方面體制制度改革試點(diǎn)的有力支撐。

既然上下的共識難以形成，實(shí)質(zhì)性的工作就難以推進(jìn)。預(yù)防腐敗，不是依賴口號的提出就能做到，而必須依賴于體制制度改革的配套，才能真正落實(shí)。但遺憾的是，30年來，我們在政治體制改革上，沒有“特區(qū)深圳”，在紀(jì)檢體制改革上，也缺乏類似的“小崗村”。沒有特區(qū)的試點(diǎn)和比較成功的樣板間，“注重預(yù)防”大多只能寫在紙上。說在嘴上，貼在墻上，而很難落實(shí)在行動上。“預(yù)防為主”的戰(zhàn)略方針則更難形成共識并結(jié)成果實(shí)。

古人尚知，與其揚(yáng)湯止沸，不如釜底抽薪。30年前總設(shè)計師鄧小平就一針見血地指出，“總病根”是權(quán)力過分集中。十一屆三中全會開了改革開放從黨內(nèi)分權(quán)起步的先河，我們應(yīng)當(dāng)沿著這條路堅定不移地走下去。

建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)的黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)，黨內(nèi)民主就能有存在的空間，黨內(nèi)民主就能有發(fā)展的時間，黨內(nèi)民主就能真正成為黨的生命，健全的黨內(nèi)民主，就能真正并有效地推動人民民主的發(fā)展，民主也就能真正由黨的生命成為社會主義的生命。

解決腐敗問題，我們應(yīng)當(dāng)打破思維定式，走一條減法之路。也就是科學(xué)分解黨內(nèi)權(quán)力。

一說分權(quán)，幾十年的習(xí)慣性的思維是怕弱化權(quán)威，習(xí)慣性的做法是頭痛醫(yī)頭分事權(quán)。

既然一把手權(quán)力過分集中，一些地方和部門就想出了一把手不直接分管人、財、物的奇招。殊不知，一把手憑借過分集中的權(quán)力，讓更依附于他的人掌管人、財、物，效果遠(yuǎn)勝于他自己直接分管。

執(zhí)政六十年，到了應(yīng)該而且必須認(rèn)真研究并實(shí)踐黨內(nèi)機(jī)構(gòu)分權(quán)的時候了。在保持中央和省委現(xiàn)有領(lǐng)導(dǎo)體制格局不變的前提下，可通過在市、縣委搞試點(diǎn)來探索經(jīng)驗。尋求從辦案的思維轉(zhuǎn)向監(jiān)督的思維，從峻法轉(zhuǎn)向預(yù)防，從同體監(jiān)督轉(zhuǎn)向異體監(jiān)督，從治標(biāo)為主轉(zhuǎn)向治本為主，從事后轉(zhuǎn)向事前。

當(dāng)然，這種從揚(yáng)湯止沸到釜底抽薪的轉(zhuǎn)型是個痛苦的過程。但不走這步苯行，想走這步，卻不想改革體制制度也不行。

現(xiàn)在實(shí)踐中面臨的最大難題是，黨委實(shí)行的是“議行合一”領(lǐng)導(dǎo)體制。馬克思在138年前對72天巴黎公社“議行合一”領(lǐng)導(dǎo)體制的贊揚(yáng)，成了各執(zhí)政的共產(chǎn)黨權(quán)力結(jié)構(gòu)的經(jīng)典模式，也成了前蘇聯(lián)解體東歐劇變的必然宿命，還成了改革中力圖繞著走的雷區(qū)禁區(qū)。

其實(shí)，巴黎公社的“議行合一”，是在戰(zhàn)爭壓力下采用的權(quán)力結(jié)構(gòu)，是其情可原，其時很短的權(quán)宜之計。另外，議行合一的權(quán)力結(jié)構(gòu)也沒有保證公社的成功。

前蘇聯(lián)照搬“議行合一”權(quán)力結(jié)構(gòu)，并由此而形成“蘇聯(lián)模式”。黨內(nèi)權(quán)力過分集中的總病根，也是導(dǎo)致蘇聯(lián)解體、東歐劇變的重要原因。因此，前蘇聯(lián)部長會議主席尼·雷日科夫，曾引用過一句名言——“權(quán)力應(yīng)當(dāng)成為一種負(fù)擔(dān)。當(dāng)它是負(fù)擔(dān)時就會穩(wěn)如泰山，而當(dāng)權(quán)力變成一種樂趣時，那么一切也就完了?！碧K東劇變令人深思。

如果考察中國封建社會的監(jiān)察制度，可以發(fā)現(xiàn)其權(quán)力結(jié)構(gòu)設(shè)計頗有可取之處。

秦始皇在統(tǒng)一中國的同時，也完備了我國封建社會的監(jiān)察制度?；实蹞碛袥Q策權(quán)，宰相郡守縣令擁有從中央到地方的執(zhí)行權(quán)，同時還設(shè)立了從中央到地方獨(dú)立于行政官員的御史制度，并賦予其監(jiān)督權(quán)。中國成為世界四大文明古國，其封建社會比西歐早500年出現(xiàn)，晚500年滅亡，這長了差不多1000年的封建史，既得益于開西方文官制度先河的科舉制，更得益于開西方三權(quán)分立先河的監(jiān)察制。但現(xiàn)在很少有人研究秦漢以來中國封建社會三權(quán)分立這筆歷史遺產(chǎn)。

無論是加強(qiáng)黨的作風(fēng)建設(shè)，還是嚴(yán)格黨的組織紀(jì)律，現(xiàn)在黨委成為同級紀(jì)委難以監(jiān)督的對象。之所以難以監(jiān)督，是因為地方各級黨委是將黨內(nèi)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)集中于一體，而在這一體之中，又往往集中于被稱為“一把手”的一個人。

盡管在中央正式文件中還沒出現(xiàn)這個“一把手”稱謂，但如果不引起高層的足夠重視，“一把手”會憑借其越來越大的張力，而最終擠進(jìn)中央的正式文件。于是，常委會的召集人，演變成不再是一名普通成員的“班長”，進(jìn)而再進(jìn)化為凌駕于班子內(nèi)所有成員的“一把手”。為了使這種凌駕能合理合法，個別地區(qū)的“一把手”通常還要加掛上級黨委常委或副書記的職務(wù)。

誠然，個別地區(qū)的“一把手”加掛上級黨委常委或副書記的頭銜，在某種特定時期和特定地區(qū)有其合理性。但是，這種非常態(tài)的現(xiàn)象，一旦常態(tài)化并固定下來，弊大于利則是必然。對個人而言，權(quán)力肯定會成為監(jiān)督的死角禁區(qū)；對組織而言，黨內(nèi)民主肯定會受到削弱和重創(chuàng)。杜世成是如此，陳良宇也是這樣。

另外，不知最初決定加掛上級黨委常委或副書記的頭銜的領(lǐng)導(dǎo)者們，是否從歷史和戰(zhàn)略的高度，研究并權(quán)衡過其加掛的利弊得失?

唐代統(tǒng)治者曾為這個小小的加掛頭銜，付出過分裂為“五代十國”的慘痛代價。

在這一權(quán)力過分集中的體制下，執(zhí)政時間越長，黨委一把手權(quán)力集中的程度就越高；在計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程越長，權(quán)力的含金量就越重；不僅會加大腐敗的機(jī)率，而且會引發(fā)分裂的可能。其根源無不出自權(quán)力過分集中的“總病根”。

改革開放前的“文革”十年浩劫，從中央到地方對這一“總病根”的認(rèn)識已經(jīng)十分到位。但是，改革開放30年來，由于種種原因，我們始終未能解決好這一“總病根”。

于是，小病慢慢釀成大病，違紀(jì)漸漸形成歪風(fēng)，腐蝕逐步成為腐敗。雖經(jīng)組織部優(yōu)中選優(yōu)，并經(jīng)黨委、紀(jì)委嚴(yán)格把關(guān)的“一把手”，犯錯誤的比率居然高于一般普通黨員和其他領(lǐng)導(dǎo)干部。通常占同級別犯錯誤黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的百分之四十左右，個別地方甚至超過百分之五十。

究其錯誤背后的原因，可以很清楚地看到：地方黨政各級一把手的集權(quán)程度超過了建國以來的任何一個時期。

事實(shí)證明，沒有科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，必然經(jīng)常滋生缺點(diǎn)；沒有合理的權(quán)力分解，必然經(jīng)常發(fā)生錯誤；沒有及時的監(jiān)督，必然延誤錯誤的發(fā)現(xiàn)；沒有有效的監(jiān)督，必然難以挽救失敗。

當(dāng)權(quán)力失去20％的監(jiān)督時，它就蠢蠢欲動；當(dāng)權(quán)力失去40％的監(jiān)督時，它就破門而出；當(dāng)權(quán)力失去60％的監(jiān)督時，它就鋌而走險；當(dāng)權(quán)力失去80％的監(jiān)督時，它就敢于踐踏一切法律；當(dāng)權(quán)力失去100％的監(jiān)督時，它就不怕上斷頭臺。

如果權(quán)力過分集中的“總病根”不能得到根治，民主就難以生存，監(jiān)督就難以有效，體制就難以健全。失去監(jiān)督的權(quán)力，不僅容易腐敗，而且也容易逃脫懲處。腐敗一旦在較長時間、較大范圍保持一種“出生率”大于“死亡率”的態(tài)勢，那么，就會在局部出現(xiàn)人心思貪的現(xiàn)象，就會在一些人中間發(fā)出為沒有機(jī)會腐敗的喟嘆，就會在部分人中出現(xiàn)笑廉不笑貪的心態(tài)。

于是，稱謂上，書記變成了老板，老板又變成了大爺。權(quán)力所內(nèi)含的獨(dú)占性、擴(kuò)張性、排它性，在這“總病根”的催化下，對內(nèi)形成強(qiáng)烈的封建式的人身依附關(guān)系，對外先滋生成跑官要官，再蔓延成買官賣官，最后發(fā)展成騙官殺官。

欲治其癥，欲求其解，黨內(nèi)的決策、執(zhí)行兩權(quán)必須分開

對于黨內(nèi)分權(quán)，半個世紀(jì)前的黨的“八大”有過嘗試。設(shè)立了黨內(nèi)最高權(quán)力機(jī)關(guān)中央委員會，毛澤東為主席；設(shè)立了黨內(nèi)最高執(zhí)行機(jī)關(guān)中央書記處，鄧小平為總書記；設(shè)立了黨內(nèi)最高監(jiān)督機(jī)關(guān)中央監(jiān)察委員會，董必武為書記。甚至從中央到地方還推行了黨代會常任制。然而由于國際形勢的突變，毛澤東關(guān)于設(shè)立“黨內(nèi)國會”的構(gòu)想及其黨代會常任制的推行，也很快就戛然而止。

至于黨內(nèi)分權(quán)、黨政分工、黨政分開，孰先孰后?80年代也是有過教訓(xùn)的。當(dāng)時在黨內(nèi)還沒有科學(xué)分權(quán)，黨政還沒有合理分工，黨的肌體還沒有建設(shè)好的情況下，就倉促地提出黨政分開，結(jié)果欲速而不達(dá)。

黨內(nèi)分權(quán)怎么才是科學(xué)合理，可向現(xiàn)代企業(yè)借鑒。因為現(xiàn)代企業(yè)制度常常走在整個經(jīng)濟(jì)社會的前面?，F(xiàn)代企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)通常由決策機(jī)關(guān)(董事會或股東大會)、執(zhí)行機(jī)關(guān)(總經(jīng)理及各級經(jīng)理人員)、監(jiān)督機(jī)關(guān)(監(jiān)事會)等三大部分組成。分工明確，制衡有效。

借鑒現(xiàn)代企業(yè)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，可從縣級黨內(nèi)的分權(quán)入手。

首先，由該縣的黨代會選舉產(chǎn)生黨內(nèi)的三個委員會(黨內(nèi)原有的縣處級職數(shù)可不必增加)。一是縣委會(黨內(nèi)決策機(jī)關(guān))，由15-21人組成，實(shí)行委員會制，縣委書記是會議的召集人，也是縣委會成員中唯一的縣處級干部，但他的一票與其他委員的一票無異。因此，這時的縣委書記，也就真正具備了兼任縣人大主任的基本條件。二是執(zhí)委會(黨內(nèi)執(zhí)行機(jī)關(guān))，由5-7人組成，實(shí)行首長負(fù)責(zé)制，由現(xiàn)任的縣委專職副書記擔(dān)任執(zhí)委會書記，成員包括組織部長、宣傳部長、統(tǒng)戰(zhàn)部長、縣委辦公室主任。三是監(jiān)委會(黨內(nèi)監(jiān)察機(jī)關(guān))，由5-7人組成，實(shí)行委員會制，縣紀(jì)委書記改稱監(jiān)委會書記。

其次，黨代會閉會期間，由縣委會代行其職權(quán)，縣執(zhí)委會和縣監(jiān)委會向縣委會報告工作，并接受其監(jiān)督。

最后，縣監(jiān)委可以對黨內(nèi)專門的執(zhí)行機(jī)關(guān)——縣執(zhí)委進(jìn)行到位并有效的監(jiān)督，同樣縣執(zhí)委也可對黨內(nèi)專門的監(jiān)督機(jī)關(guān)——縣監(jiān)委進(jìn)行到位并有效的制衡。

綜上，在縣級黨委進(jìn)行改革黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)的試點(diǎn)，既符合黨的十六大、十七大提出的擴(kuò)大在市縣開展黨代會常任制試點(diǎn)的要求，也遵循了分權(quán)制衡的原則，還能有效推進(jìn)黨代會常任制的試點(diǎn)工作。通過黨內(nèi)科學(xué)分權(quán)，逐步實(shí)現(xiàn)黨政合理分工，再到完成黨政分開。這分權(quán)、分工、分開的過程，既是有效并充分發(fā)展黨內(nèi)民主的過程，也是切實(shí)恢復(fù)黨員主體地位的過程，還是從戰(zhàn)略層面上真正實(shí)現(xiàn)預(yù)防和遏制腐敗滋生蔓延的過程。

精通平仄未必能寫出好詩，因為好詩的功夫在詩外。

誠然，反腐敗在任何時候都不能放松查辦案件。但是，中國未來反腐戰(zhàn)略的取勝之道，大約也應(yīng)當(dāng)在查辦案件之外吧。