戚區經濟與社會發展的調研

金明德

(民盟常州市委，江蘇 常州 213022)

一、戚區的歷史沿革、比較優勢和缺陷

戚墅堰區(下稱戚區)是常州2市(縣)5區中的一個縣區級行政區域，地處常州“東大門”。長期以來，由于區域內特殊的體制矛盾、交通地理和工業布局特點，以及受歷次全市發展戰略調整的影響，戚區的經濟與社會發展步伐相對緩慢，城鄉建設面貌落后，與常州市向更高層次的小康邁進的大背景不相協調，與其所處地理位置也不相稱。因此，在全市大力推進“五大建設”，全面建設現代化的今天，切實加快戚區經濟與社會發展，已經成為常州整體發展戰略中的重大課題。

(一)戚區的歷史沿革

戚墅堰早稱戚墅港。早在6 000多年前，戚墅堰地區就有人類定居，圩墩是常州地區迄今為止發現的最早的母系氏族公社遺址。清代時置武進、陽湖兩縣，戚墅堰隸屬陽湖縣；辛亥革命后隨兩縣歸并武進，1929年建鎮；民國三十六年(1947年)起設區，時轄戚墅堰、橫林、洛陽、芙蓉、焦山等14個鄉鎮；解放前后曾兩次管轄14個鄉鎮，為當時的大區。1953年劃歸常州市，轄5個居民委員會；1960年改為戚墅堰人民公社，次年復名戚墅堰區，轄戚墅堰、先行兩街道；1987年常州市區劃調整，實行區管鄉體制，戚區增轄丁堰、潞城兩鄉；2006年，戚墅堰、先行兩街道合并為戚墅堰街道辦事處，原兩鄉鎮改為街道，戚區始轄戚墅堰、丁堰、潞城(戚墅堰經濟開發區)3個街道辦事處，有8個居委會、9個村委會。現土地總面積31.58平方公里，戶籍人口8.47萬人，其中3個部屬國有大企業職工及其家屬約5萬人，占總人口的近60%。系當今常州和江蘇省的最小城區。

(二)戚區的比較優勢

1.地處常州“東大門”。戚區是常州接受上海、蘇州、無錫等“長三角”發達地區輻射最近的區域。

2.交通發達便捷。京杭大運河、滬寧鐵路、滬寧高速公路橫貫境內，滬寧和沿江兩條高速均有區內出入口，鐵路戚墅堰站、運河戚墅堰港貨運便利。

3.國有企業強大。區內部、省、市直屬企業較多，以戚機廠、戚電廠、戚研所為代表的三大國有企業和機構代表了常州的機械制造、電力生產和科研水平。

4.制造業有特點。機車車輛、微電機、電器制造、電線電纜等行業形成一定規模，制造加工設備門類較齊全。

5.民營企業有基礎。民營企業起步較早，引進人才較多，機械加工能力基礎較好，企業管理水平不斷提高。

6.技術管理人才實力較強。部、省屬國有企業和科研機構技術和管理人才隊伍強大，企業管理基礎扎實。

7.有悠久的歷史和光榮的革命傳統。圩墩的先民是常州人的“老祖宗”，圩墩文化便是常州文明史的起源。戚機廠曾是工人革命運動和社會主義建設人才的搖籃，在抗日戰爭、解放戰爭時期和建國以來培養了大批革命干部和優秀工人階級人才。

(三)戚區的比較缺陷

1.區域面積太小，僅占全市面積的0.72%。

2.人口太少，僅占全市人口的2.4%，如果不算部屬企業人口，則僅占0.98%，與土地面積比重接近。

3.運河、鐵路、公路等交通設施皆呈東西走向，將區域分割成多個條狀，給總體規劃布局帶來困難。

如此小的區域面積和如此少的人口，不要說與武進、金壇、溧陽相比，甚至不及城區的一個大的街道。所以，盡管戚區有較多的比較優勢，但僅這三項缺陷，就給戚區發展帶來了難以逾越的“天然屏障”。

二、戚區發展中的現實矛盾和困難

近年來，戚區人民在市、區兩級黨委和政府領導下，本著“小區做強”的堅定信念，在區域經濟和社會發展上下了大功夫，提出了“比人均、比增幅、比環境”的口號，揚長避短，營造了科學發展的強大氛圍和環境。但是在發展中仍然難以擺脫許多矛盾和困難。除了上述三項“天然缺陷”外，這些矛盾和困難大體表現在如下幾個方面：

1.區域定位問題亟待解決。多年來常州市歷次全市發展戰略的制定和調整，始終未能解決戚區的定位問題。特別是一度時期的“控制東西，發展南北”的戰略方針，嚴重影響了戚區的發展。在常州新一輪城市規劃中提出“一體兩翼”發展構想，把戚區作為“遠期”的“東翼”，未能確定戚區為中心城區的發展地位。

2.區域規劃多頭制訂，各唱其調。近幾年根據上級要求，戚區也制定了2004～2020年的分區規劃，諸如國民經濟和社會發展規劃、城市建設規劃和土地利用整體規劃等等。但據反映，“三個規劃三張皮”，缺乏有機統一：國民經濟與社會發展規劃沒有法律剛性，可執行也可不執行；城市建設規劃一直未獲批準；土地利用規劃矛盾突出，戚區可供開發的土地太少，而屬于基本農田保護的土地又不能置換調整，所以開發和發展的空間捉襟見肘。

3.統計口徑的矛盾影響戚區形象。長期以來在戚區的中央企業產生的生產總值不列入戚區經濟總量統計，但中央企業的人口卻全部統計在戚區。這樣就造成了戚區人均GDP遠遠低于全市人均指標。據了解，類似情況其他區域雖有，但影響最大的是戚區。

4.體制矛盾突出，制約了戚區發展。戚區內因轄地和權屬不統一，條塊不協調，利益主體不一致，很多城市資源區政府不具管轄權，但需提供公共服務。如部屬國有企業發展決策權和土地所有權等皆屬企業所有，地方政府無權干預，而職工和家屬居住戚區，則須屬地管理。這就意味著區政府只有為企業職工服務的責任和義務，而無法將企業納入整體發展戰略。此外，戚區周邊鄉鎮皆屬武進區，戚區基礎設施建設必然要與多個區外鄉鎮發生關系，但因各自利益關系不一必然增加難度，等等。這些體制矛盾由來已久，嚴重制約了戚區發展。

5.區小班子全，造成行政成本高。既為一區，管理班子必須齊全，“麻雀雖小，五臟俱全”。由于經濟總量和財政收入絕對量小，但各項管理職能一樣不能少，所以造成行政成本相對過高，負擔較重。

6.開發區政策不一致也抑制了戚區發展速度。戚區開發區為省級開發區，1993年就批準成立，本應享受同等政策待遇，但因優惠政策被上收，致使長期不能發展，直到2003年才正式啟動，整整晚了10年。

7.運河航道改道把戚區“甩出”，又失去一次發展機遇。大運河新航道和312國道南移工程，在戚區西面橫塔村匯入老運河，無疑將整個戚區“甩出”，致使區內運河仍然必須承擔主航道職能，這就意味著戚區段老運河保護開發又失去機遇和空間，也影響整個常州古運河的保護開發。

8.歷史原因造成經濟結構性矛盾較大。主要表現為三次產業結構不合理，工業比例占70%強，第三產業僅占25%，低于全市平均水平10.1個百分點；工業規模小，擴張能力弱；產業關聯度低，產業鏈不長；城市化水平低，居民消費水平不高和購買力不強等等，多方面制約了經濟全面協調發展和人民生活的提高。

9.財力和土地緊張形成全區發展瓶頸。一是財力有限，二是土地絕對量小，三是可開發土地極少。即使區政府有很強的發展沖動和愿望，也往往受到財力和空間的制約，許多發展設想和藍圖成為“無米之炊”。

10.基礎設施和社會事業薄弱，文化旅游資源稀缺。由于經濟力量弱小，各項社會事業和基礎設施建設長期“欠賬”，道路網絡、公共交通、供水排污管網、水利設施、燃氣、通訊等系統離城市化標準差距較大；教育、醫療、文化、旅游機構和設施等投入有限，勢必造成這些事業的發展速度緩慢。

11.城市化水平低，城鄉建設落后。主要體現在城鄉二元結構明顯、城市空間布局散亂、人口密集度不高等等。不久前王偉成市長到戚區檢查城市長效管理時感嘆道：“沒想到還有這么落后的城區，連蘇北的某些城區都不如！”

12.社會矛盾和不穩定因素不可忽視。由于近年來戚區處于發展啟動期又“遠離”中心城區，近似城鄉接合部，因此由征地拆遷、環境污染、道路擴建、企業改制等改革和發展引發的各種矛盾相對集中，社會治安狀況也不樂觀。當地人認為戚區正處在社會矛盾的釋放期。

三、加快戚區經濟與社會發展的建議

針對上述現狀和困難，筆者認為，戚區作為常州市的“東大門”，有地理交通、工業基礎、歷史文化和接受長三角輻射最近的區位優勢，卻長期以來發展緩慢，這在城市化進程如此高速的長三角發達地區，似乎有點不可思議。為了解決這個全市發展的東部“短腿”問題，建議采取以下措施：

1.及早解決戚區在全市發展中的定位問題，確立其中心城區的重要地位。在“200平方公里的特大城市”規劃中，毫無疑問應包括戚區在內，那么戚區就必然應當是中心城區。所以建議調整全市發展戰略，修正其在新一輪城市總體發展規劃中“翼”地位而給予其主城區的主體地位。

2.統一各類規劃的制訂并嚴格執行。目前各類規劃的多頭制訂、“多張皮”、有“規”亂“劃”現象應當制止。在確立戚區應有的發展定位前提下，應當制訂科學的統一發展規劃。規劃的制訂切忌有法不依，也反對教條主義。各分類規劃要切合區域實際情況并與兄弟區域科學協調，以防止區域發展之間的不平衡。比如戚區土地利用規劃就要考慮戚區本來就土地緊張，其中農田保護部分是否可考慮同其他區、市(縣)調整置換。等等。

3.解決體制矛盾，沖破隸屬關系桎梏共謀發展。地方上有中央企業，客觀上存在著隸屬關系的體制矛盾，但在市場經濟條件下未必不是好事，完全可以互相協調，發揮各自優勢聯合起來共謀發展。地方要一如既往支持中央企業；中央企業要放下“級別架子”，多方面與地方合作。建議市政府建立一個與全市中央企業的協調機制和聯絡制度，處理重大問題時市里出面牽頭協調，幫助區、企協調體制矛盾，共謀發展。

4.及早統一統計口徑和各項政策，調動區域發展積極性。不合理的統計口徑和同區同級不同政策，容易挫傷地方或下屬的積極性。建議市政府當好“婆婆”，區域不論大小，地位和政策一律平等。按人口計算的，經濟總量也要計算；過去未給的政策可以補足；先發展的要鼓勵，后發展的更要促進。

5.行政管理既要“精兵簡政”，又要適當給予財政補貼。區域大小與行政管理職能并不成正比，雖然人口少可以降低一點管理成本，但是各項建設與管理職能一樣都不少。尤其是各項基礎設施建設和城市現代化建設和管理，看起來是區內任務，其實也是全市建設和管理的有機組成部分。對于戚區這樣經濟總量和財政收入捉襟見肘的特殊小區，除了區內要進一步實行“精兵簡政”以外，建議政府每年要給予適當的財政補貼和重大項目的單項補貼，以幫助辦好為民實事和涉及全市的大事。

6.全市重大城市建設和改造項目要延伸至戚區。比如大運河的改道，目前只到橫塔村，建議在條件成熟時，將橫塔以東的戚區城區段作為改道的“二期工程”，隨之而來的《老運河關河地帶概念性城市設計》及其《控制性詳規》關于古運河保護開發項目的實施，目前的“設計”和“規劃”也只到政成橋，以后也應當擴展到整個戚區范圍(得到市委和市政府充分肯定的我市各民主黨派聯合調研的同主題市級重點課題，一向是把戚區發展考慮在內的)。還有類似的各項市政建設，如道路、管網、水利、燃氣、供電供水、污水處理等一系列關系國計民生的基礎設施建設，建議市政府都要將戚區放在整個中心城區來謀劃。說到底還是個規劃地位問題，這個問題一解決，其他問題便迎刃而解。

7.加大社會事業的投入，加快戚區城鄉現代化建設步伐。目前戚區的各項社會事業和城鄉建設比其他城區落后的面貌，不能再繼續下去了，單靠戚區自身力量要在短期內改變也是十分困難的。建議市政府發動全市各市(縣)、區開展大力支援活動。這種支援體現在：一要打破區域和利益界限，重大建設各方協調共促；二要在人力、物力和財力上伸出援助之手，甚至富裕區域可以借用國際經濟中的“拿土地(資源)換市場”策略等等；三是各“發達”區域社會事業資源要支援戚區。社會事業的發展是城鄉現代化建設的重要體現。總之，只要能幫助戚區快速發展，各項有利措施都可以采用。

8.大力調整三次產業比重，加快發展戚區現代服務業。現代服務業的發達，是城市現代化的重要標志。建議市政府在今后一段時間里，像設立“萬都義烏小商品城”那樣，將大規模的服務業項目繼續向戚區傾斜引進。還要充分挖掘戚區的歷史文化資源和自然生態資源，將其轉化為旅游資源并進行開發。比如圩墩遺址的重要意義已無需饒舌，完全可以在高起點規劃、策劃基礎上，建成具有常州人文特色的歷史文化旅游景區；東徑120°穿區而過也是早已打出的“常州十大名片”之一，應當加快開發文化景區，以促進戚區的旅游業發展，等等。總之，要盡快使戚區的三次產業比重跟上全市的平均比重，解決經濟結構性矛盾。

9.加快戚墅堰開發區建設步伐，早日實現小區做強目標。戚區開發區作為省級開發區，盡管已經失去了10年大好時機，但在調研中我們看到，近兩年以東方大道為軸心的開發區發展變化驚人，規劃實施速度很快。但是其規模、布局和速度與鐘樓開發區相比差距仍然很大。勿庸置疑，戚區開發區的成敗決定了戚區發展的成敗。因此建議市政府加大扶持力度，促進戚區早日實現小區做強目標。

10.在經濟與社會發展基礎上營造穩定的社會秩序。社會穩定涉及因素很多，戚區人列舉了多種因素。但是這些因素產生的總根源無非是經濟與社會發展程度，當然還有區域所在的地理位置、地域環境和體制矛盾等特殊情況和原因。特殊的情況需要特殊的政策和措施，有的區內無法解決的問題需要市里幫助解決。這樣市、區兩級協力同步，全面提高老百姓生活質量、穩定程度和水平，使戚區早日融入中心城區，提高廣大群眾的擁護和支持度，社會秩序一定會穩定得多。

綜上所述，戚區作為常州“東大門”，徹底改變原有面貌，以嶄新的中心城區現代化形象，盡快與兄弟市(縣)、區同步發展，已成為全市發展中的重大課題。建議市政府成立專題研究機構，全面規劃和采取“特區特辦”的系列政策措施(必要時下決心調整區域面積)，早日加快戚區的新一輪發展速度，實現全市的平衡發展。