論特別行政區制度的中國特色

鄒平學

(深圳大學 法學院，廣東 深圳 518060)

特別行政區，是指在我國版圖內，根據憲法和法律的規定，在中央政府管理之下，實行不同于一般行政區的政治、經濟和法律制度，具有特殊法律地位，擁有高度自治權的行政區域。它根據憲法特別條款由全國人大通過法律的形式設立，是“一個國家，兩種制度”偉大構想的具體化。特別行政區制度構成了有中國特色的單一制國家結構形式的重要組成部分，是中國特色政治文明的重大制度創新。其豐富的內涵值得理論界發掘和總結。本文擬從幾個方面就特別行政區制度的中國特色作出分析論證。

一、特別行政區制度憲制基礎和政策基礎的中國特色

(一)特別行政區制度的憲制基礎的中國特色

特別行政區制度得以建立的憲法依據是憲法第31條和第62條第13項。位于第一章總綱的憲法第31條規定：“國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定。”第31條對于整個憲法來說，是一個特別條款。因為憲法是根本法，它確認了四項基本原則的憲法地位，規定了社會主義制度是國家的根本制度，規定了國家的政權組織形式是人民代表大會制度，規定了我國的政黨制度是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度。從憲法適用的空間效力來說，憲法規定的四項基本原則及各項社會主義政治、經濟等制度應當及于全國。但憲法第31條是一個特別條款，它授權全國人大按照“具體情況”以法律的形式規定特別行政區內實行的制度，顯然，特別行政區實行的制度有別于其他憲法條款規定的國家制度和社會制度。從語義解釋的角度看“在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定”這一條款的含義，顯然特別行政區實行的制度不同于現行憲法制定時(1982年)全國已經實行的制度，而是要根據全國人大按照具體情況另行制定的法律來確定其制度內容，至于其制度的特殊性程度怎樣，內容如何，則是全國人大在制定相關法律時按照具體情況加以考慮。憲法第31條占有特殊的地位，是一般法中的特別條款，是特別授權性條款，由于它處于總綱的位置，因而這個條款是特別行政區制度的總括性的憲法依據。憲法第62條規定全國人大行使的職權，其中第十三項職權為“決定特別行政區的設立及其制度”，該項規定是第31條的照應性規定，從立憲技術上必須在此作出相應規定,以保持憲法文件的內在統一。當然，從邏輯解釋的角度看，憲法第62條規定了15項職權，而只有第十三項職權即“全國人大決定特別行政區的設立及其制度”在總則第31條亦作了規定，而其他的職權在總則中不存在這樣的規定情形，這正說明設立特別行政區的憲法條款的特殊性?？傊?，憲法第31條和憲法第62條第十三項一起構成了建立特別行政區制度的憲法依據。中國憲法的上述條款，體現了高度的原則性和靈活性相結合，具有中華文化的開放性和創造性，在各國立憲實踐中也是獨特的。

根據憲法的上述條款，第七屆全國人民代表大會第三次會議于1990年4月4日通過《中華人民共和國香港特別行政區基本法》(自1997年7月1日開始實施)，第八屆全國人民代表大會第一次會議于1993年3月31日通過了《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》(自1999年12月20日開始實施)，上述憲法條款和兩部基本法構成了特別行政區制度的憲制基礎。

(二)特別行政區制度政策基礎的中國特色

“一個國家，兩種制度”，簡稱“一國兩制”，是鄧小平代表中國共產黨，于20世紀70年代末80年代初提出的，為和平解決歷史遺留的香港、澳門、臺灣問題，實現祖國統一大業的一系列重大方針政策的高度概括。它構成了特別行政區制度的政策基礎。其含義是指是指在祖國統一的前提下，國家的主體堅持社會主義制度，同時在臺灣、香港、澳門地區保持原有的資本主義制度和生活方式長期不變。這一政策基礎包括不可分割、辨證統一的四個要點：(1)一個統一的社會主義的中華人民共和國的存在和鞏固，是“一國兩制”的大前提和總原則。沒有單一制的多民族的社會主義國家的統一和主權完整，“兩制”就無從談起。特別行政區的高度自治是建立在國家統一基礎上的，離開了國家的統一，特別行政區就談不上高度自治；(2)在這個大前提和總原則下，在中央統一領導下，經過最高國家權力機關決定，允許香港、澳門、臺灣這樣的局部地區在相當長的時期內不實行祖國其他地區實行的社會主義的制度和政策，保持原有的資本主義社會經濟制度和生活方式，尊重和保持其高度自治，這是“一國兩制”的基本精神；(3)一國之內的社會主義和資本主義兩制，不是平分秋色，不可等量齊觀，社會主義制度是一國的主體制度，局部地區保持資本主義制度，是為了保障這些地區的繁榮穩定，更好地鞏固和發展全國的社會主義制度；(4)在“一國”前提下社會主義與資本主義“兩制”并存是和平的、寬容的并存。彼此尊重各自實行不同的社會制度的現實，彼此尊重對方的社會制度和生活方式，“井水不犯河水”。內地不改變特區的資本主義制度，不把社會主義制度和政策推行到特區，特區也不能干預或改變內地的社會主義制度，把資本主義輸入內地。

在“一國兩制”政策方針的指引下，我國政府先后分別同英國、葡萄牙政府達成解決香港、澳門問題的協議，并于1997年7月1日對香港恢復行使主權，成立香港特別行政區，1999年12月20日對澳門恢復行使主權，成立澳門特別行政區。這是完成祖國統一的兩個重要里程碑，標志著中國人民為世界和平、發展與進步事業作出了新的貢獻。香港、澳門回歸后，中央政府和特區政府堅持“一國兩制”，嚴格按照基本法辦事，保持了特別行政區的繁榮和穩定。胡錦濤同志在紀念黨的十一屆三中全會召開30周年大會的講話中指出：“我們成功實施‘一國兩制’基本方針，祖國和平統一大業邁出重大步伐。香港、澳門回歸祖國，‘一國兩制’、‘港人治港’、‘澳人治澳’、高度自治的方針得到全面貫徹執行，香港特別行政區、澳門特別行政區保持繁榮穩定?！盵1]這是中國共產黨在新世紀的莊嚴承諾，標志著“一國兩制”的偉大政策將保持持久的生命力，不斷豐富著有中國特色社會主義的理論和實踐。

“一國兩制”在香港、澳門的成功實踐，對未來臺灣問題的最終解決也將起到良好的示范作用。當然，由于臺灣問題和港澳問題的性質有所不同，在臺灣落實“一國兩制”政策，建立特別行政區，將會比香港、澳門有更多的變通和寬松之處。實踐證明，“一國兩制”的偉大構想，既體現了實現祖國統一、維護國家主權的原則性，又充分考慮臺灣、香港、澳門的歷史和現實，體現了高度的靈活性，是推進祖國和平統一大業的基本方針，不是什么權宜之計。實行“一國兩制”有利于祖國統一和民族振興，有利于世界和平和發展。

二、特別行政區制度在我國國家結構形式內容構成中的中國特色

一個國家建立什么樣的國家結構形式，從立憲形式上看是政治選擇的結果，但這種政治選擇卻受制于決定國家結構形式的種種客觀因素，因此任何國家的國家結構形式都有相應的客觀歷史必然性。我國實行單一制的國家結構形式是中國共產黨運用馬克思主義關于無產階級專政的國家結構形式的理論同我國的具體情況相結合的偉大實踐，我國的單一制絕非中國歷史上中央集權制的僵化延續，而是有著自身政治優勢和特色的高度靈活和可包容性的單一制。從憲法關于我國國家結構形式的條款來看，我國多民族的單一制國家結構形式是由三個有機的組成部分構成。第一部分是中央與普通行政區域關系模式，第二部分是中央與民族自治地方關系模式，第三部分是中央與特別行政區關系模式。中央與普通行政區域關系模式是所有實行單一制國家結構形式的國家具有的共性內容，而中央與民族自治地方關系模式及中央與特別行政區關系模式則體現了中國特色單一制的特性。[2]

三種模式的各自基本特點是：

(一)中央與普通行政區域關系模式，或稱普通地方制度，是基本實踐模式。它是我國在國家結構形式建設中直接而相對單純地貫徹民主集中制原則的結果，其應用范圍覆蓋全部的省和全部直轄市以及民族自治地方的非民族自治地區，是有中國特色單一制的基礎性構件，相對于其他兩種模式居于主導地位。

(二)基本實踐模式的改進模式，即我國處理中央與民族區域自治地方關系的民族區域自治制度。之所以稱之為基本實踐模式的改進模式，是因為，第一，它并不是同比較單純體現民主集中制原則的基本實踐模式有根本區別的東西，而是保留了其全部內容并且以其為基礎的；第二，它在原有的基礎上增加了體現民族平等、民族團結和共同繁榮的新內容，其中主要是民族區域自治地方自治機關的自治權。在實行單一制的各國中，大都也存在中央與自治地方的模式，但中國的這一模式純粹是解決民族問題的模式，是把民族因素同區域因素、政治因素與經濟因素有機地結合起來的模式，這是中國特色的民族關系、民族分布狀況及政治文化所決定的模式。

(三)基本實踐模式的補充模式，即處理中央與特別行政區關系的特殊模式——特別行政區制度。它不是在中央與地方關系中貫徹民主集中制原則的結果，而是根據“一國兩制”方針政策解決香港、澳門回歸問題而設計的制度，它也將運用于解決臺灣問題，因而與基本實踐模式及其改進型模式有著構造和功能上的重大區別，例如特別行政區享有的比普通行政區域乃至民族自治地方大得多的自治權，這種自治權在許多方面甚至比聯邦制國家成員國的權力還要大。但從國家主權角度看，中央與特別行政區關系同以民主集中制為指導原則的基本實踐模式及其改進型模式民族區域自治制度又有著緊密的聯系，因為三者都統一于有中國特色的單一制。

比較特別行政區和我國的其他行政區，可以進一步看到特別行政區制度所體現的中國特色。

特別行政區與我國其他行政區相比，有三點共性：(1)都是中華人民共和國不可分割的一部分，都是我國地方制度的有機組成部分；(2)都是一級地方行政區域，受中央人民政府的統一管轄；(3)均可選派代表參加全國人民代表大會，參與國家的管理。

特別行政區與我國其他行政區的區別除了各自實行不同的社會政治制度外，還表現在五個方面：第一，地方政權體系不同。省、自治區、直轄市下還設有市、區、縣、鄉、鎮等行政單位，而香港和澳門特別行政區不再下設任何政權單位；第二，享有的權力不同。省、直轄市可依法制定地方性法規，行使一定的自主權，自治區享有憲法法律賦予的自治權，但它們都不能與特別行政區的高度自治權相比，特別行政區享有的某些自治權力，甚至超過了聯邦制國家中成員國所能行使的權力；第三，受中央政府的干預程度不一。一般行政區域必須遵守、執行和服從中央及其有關部門制定的規章、政策、命令和指示，全國人大常委會有權撤消省、自治區、直轄市國家權力機關制定的同憲法、法律和行政法規和決議，國務院有權改變或者撤消地方各級國家行政機構不適當的決定和命令。而特別行政區政府處理屬于自治權范圍內的事務時，不受中央政府、中央政府所屬各部門，各省、自治區、直轄市的干預，而且中央在特別行政區的駐軍只負責防務，也不能干預特區自治范圍內的事務。特別行政區在自治權范圍內作出的決定具有效力的終極性；第四，一般行政區域必須執行全國統一的法律和國務院制定頒布的行政法規。而特別行政區除遵守執行自己所保留的原有法律體系以及極少數由法律明文規定必須在特區實施的全國性法律外，其他全國性法律不在特區實施；第五，國家允許特別行政區使用自己的區旗、區徽，這是特別行政區不同于各省、自治區、直轄市的又一特色。

三、特別行政區制度的核心內容所表現的中國特色

根據憲法特別條款和《香港特別行政區基本法》、《澳門特別行政區基本法》建立的特別行政區制度，具體體現了“一個國家，兩種制度”的構想，其核心內容所表現的中國特色可以概括為三句話：堅持一個國家，體現國家主權；堅持兩種制度，保障高度自治；堅持“基本不變”，保障繁榮穩定。

(一)堅持一個國家，體現國家主權

在堅持一個國家，維護國家主權統一和領土完整方面，根據基本法的規定，特別行政區制度包含以下基本內容：

1. 特別行政區是中華人民共和國不可分割的一部分，是一個直轄于中央人民政府的地方行政區域；由全國人大授權特別行政區實行高度自治。

2. 中央人民政府負責管理特別行政區的外交事務和防務；特別行政區法院對國防、外交等國家行為無管轄權。

3. 特別行政區行政長官經特區選舉產生后由中央人民政府任命，政府主要官員經行政長官提名后由中央政府任命。

4. 特別行政區立法機關制定的任何法律均不得同基本法相抵觸，基本法的制定權、修改權屬于全國人大，解釋權屬于全國人大常委會。

5. 基本法規定，特別行政區要自行立法，禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為，禁止外國政治性組織或團體在特別行政區進行政治活動。禁止特別行政區的政治組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯系。

6. 涉及國家統一和主權的少數全國性法律，經過法定程序列入基本法附件三，在特別行政區實施。①

7. 基本法還規定，全國人大常委會決定宣布戰爭狀態或因特別行政區內發生特別行政區政府不能控制的危及國家統一或安全的動亂而決定特區進入緊急狀態，中央人民政府可發布命令將有關全國性的法律在特區實施。

從上述可以看出，在涉及中央與特別行政區的權限劃分方面，基本法規把凡屬關系到國家主權、國家整體利益的事務均劃歸中央管理或決定。

(二)堅持兩種制度，保證高度自治

在“一國”的總原則和大前提下，特別行政區可保留和實行不同于祖國內地的制度，并保證高度自治。特別行政區制度體現“堅持兩種制度，保證高度自治”的內容和特點包括以下幾個方面

1. 在社會經濟制度方面，基本法規定，特別行政區不實行社會主義制度和政策，保持原有的資本主義制度和生活方式，五十年不變。特別行政區依法保護私有財產權。社會經濟制度不同是特別行政區體現“兩制”的最具根本性的特點。

2. 在政治制度方面，不實行人民民主專政，不采取人民代表大會制度，它是愛國者的民主政權。它體現分權原則，是行政主導、司法獨立、行政與立法既互相制約又互相配合的政制，行政機關和立法機關由特區的永久性居民組成，是一種適應特區實際情況的地方自治體制。這種政治制度是與其經濟制度相適應的。

3. 特別行政區享有高度自治權，所謂“高度自治權”，是指充分自主地管理本地區事務的權力，包括行政管理權、立法權、獨立的私法權和終審權。具體有：

(1)全國人大授權特別行政區依照基本法的規定，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權；特別行政區行政機關和立法機關由當地永久性居民依照基本法有關規定組成，保留除同基本法相抵觸或特區立法機關作出修改者以外的原有法律。

(2)在行政管理方面，自治權廣及財政經濟、工商貿易、交通運輸、土地和資源、教育科技、文化體育、治安、出入境管制等領域，其中突出的是財政獨立，財政收入不上繳中央，中央不在特區征稅，實行獨立的稅收制度、自行發行貨幣等等。

(3)立法方面，特別行政區在不違反基本法的條件下可自行立法，繼續實行不與基本法相抵觸的原有法律。特別行政區制定的法律只須向全國人大常委會備案，全國人大如果認為其不符合基本法，只將有關法律發回，不作修改，退回即告失效，但沒有溯及力。

(4)司法方面，享有獨立的司法權和終審權。

(5)中央政府授權特別行政區依照基本法的規定，自行處理有關外交事務，如以特區名義單獨同各國、各地區及有關國際組織保持和發展經濟文化關系，還可以“中國香港”、“中國澳門”的名義參加不以國家為單位參加的國際組織和國際會議等。

(6)特別行政區享有中央授予的其他職權。

可以看出，國家授予特別行政區享有的自治權力要比我國一般地方政權、民族自治地方自治機關享有的權力廣泛得多。

(三)堅持“基本不變”，保障繁榮穩定

香港、澳門原有的經濟貿易制度和廣泛的對外交往能力，是香港、澳門繁榮發展的重要條件。如果貿然改變這些制度，將會引發社會不安，經濟不穩，不利于特別行政區的繁榮穩定，也不利于祖國大陸的改革開放和經濟建設。所以特別行政區基本法既重視維護特區的社會穩定和原有制度的基本不變，又強調維持特區的經濟繁榮。特別行政區制度體現“堅持‘基本不變’，保障繁榮穩定”的內容和特點有：

1. 保持原有資本主義制度和生活方式50年不變，私有財產權受法律保護。

2. 實行獨立的稅收制度；保持國際金融中心地位不變(主要指香港)，維持獨立的貨幣金融制度；保持自由港地位不變，維持自由貿易政策；保持單獨關稅地位；繼續原由的航運管理體制；保持國際和區域航空中心的地位不變(特指香港)等等?？梢哉f，凡是有利于特區繁榮發展的現行經濟制度幾乎原封不動地保留下來。

3. 依照基本法的規定或者中央政府的批準或授權，繼續保持足夠的對外權力能力和行為能力，以保證在國際經貿關系中的地位。如特別行政區代表可以作為中國代表團的成員參與同特區有關的外交談判；可以以“中國香港”、“中國澳門”的名義在非政治領域內，單獨同各國、各地區及有關國際組織保持和發展關系，訂立、履行協議；可繼續參與各種國際會議和組織，保有發言權；可繼續適用有關的國際協議和有條件地適用中央政府締結的國際協議；經中央政府批準，可繼續在外國設立官方、半官方及民間機構；還可以依法簽發特別行政區護照和其他旅行證件，實行獨立的出入境管理；可在中央協助或授權下，與各國各地區締結互免簽證的協議。這些內容保證了特別行政區具有足夠的對外權利能力和行為能力，繼續馳騁于國際經濟舞臺上。

4. 原有的法律。除同基本法相抵觸者或特區政府立法機關作出修改者外均可保留；原有的司法制度除因設立終審法院產生的變化外，予以保留。

5. 除基本法有特別規定者外，特別行政區成立前在特區任職的公務人員、法官和其他司法人員均可留用，待遇不變。

6. 教育制度及運做方式保持不變，新聞自由、宗教信仰自由、文化創作自由可繼續等等。

當然，在保持基本不變時，特別行政區也有一個引人注目的變化，就是拒絕和清除殖民色彩。例如香港的港幣雖然繼續流通，但原來硬幣上的英王頭像已經為紫荊花代替，而紙幣上戴皇冠的獅子和獨角馬等帶有濃厚殖民色彩的圖案也被取消，港幣開始進入新時代，還有郵票、郵政標識不再有皇冠標記。政府部門制服的徽章、徽號都取消了殖民色彩的設計，代之以特別行政區的區徽為設計主題。

[注釋]

①經過法定程序列入基本法附件三，在特別行政區實施的全國性法律有：(1)《關于中華人民共和國國都、紀年、國歌、國旗的決議》；(2)《關于中華人民共和國國慶日的決議》；(3)《中華人民共和國關于領海的聲明》；(4)《中華人民共和國國籍法》；(5)《中華人民共和國外交特權與豁免條例》；(6)《中華人民共和國國旗法》；(7)《中華人民共和國國徽法》；(8)《中華人民共和國領事特權與豁免條例》；(9)《中華人民共和國領海及毗連區法》；(10)《中華人民共和國香港特別行政區駐軍法》(在香港實施)；(11) 《中華人民共和國澳門特別行政區駐軍法》(在澳門實施)。

[參考文獻]

[1]胡錦濤.在紀念黨的十一屆三中全會召開30周年大會上的講話[N]. 人民日報，2008-12-19.

[2]童之偉.法權與憲政[M].濟南:山東人民出版社，2001.375-392.