大型國有集團公司中小股東及利益相關者權益保護問題研究

曹雪松

[摘 要]我國大型國有集團公司的建立增強了國有企業的實力，但其內部治理的重要問題中小股東和利益相關者的權益保護則一直存在著不足。因此，解決好這個問題將對我國國有企業公司治理的完善有著重大的意義

[關鍵詞]大型國有集團公司 中小股東 利益相關者

一、引言

我國大型國有集團公司是指由國家單獨或為主出資組建的，由母公司、各種全資、控股子公司和參股企業構成的多級法人大型企業集團，是一種有別于單個法人主體的特殊的組織形式。目前我國大多數國有企業集團已完成了改制工作，并建立起了股東大會、董事會和監事會。但實際運行中，很多企業并沒有形成內部有效制衡的良好公司治理局面，較明顯的是大型國有集團公司中的中小股東及利益相關者權益保護問題。由于幾乎全部的大型國有集團公司都是國家獨資或控股的，一股獨大現象非常明顯，且由于國有產權所有者缺位的特殊性，使得董事會成員和經理層等內部人更容易控制企業，損害中小股東和利益相關者合法權益的動機比較強烈。如果不采取措施對中小股東和利益相關者的權益加以保護，那么會對中國資本市場乃至整個經濟和社會的穩定產生十分不利的影響。

二、國有集團的公司治理及特殊性

我國絕大多數的大型國有集團公司是在行政力量的主導下通過合并重組多家現存國有企業而形成的，這就決定了大型國有集團公司的多級法人運營模式，即集團公司和子公司的形式。具體表現在母公司層面仍是一元產權結構，由國家獨資，公司治理基本沿襲了傳統國有企業模式，但國資委已開始試圖引進外部董事和設置董事會來改善公司治理結構。另外，國資委也對部分集團公司派出監事會行使監督職能，管理層依然由國資委選派和聘任，并由國資委予以監督。在子公司方面，由于大都是上市公司，依法建立起了西方式的公司治理機構，但集團公司對于子公司有著很強的控制力。其經理層一般由總公司直接任命，或由總公司管理層直接兼任，子公司的董事會成員也一般由集團總公司的人員兼任。所以，多數下屬子公司雖然是多元產權結構，形式上雖然具有董事會、監事會、股東大會的相互制約，但基本流于形式。

而這種以國家獨資或控股的產權結構特征也造成了其公司治理的特殊性：國有企業的委托代理關系的層次本來就過于繁多，如果再以集團公司的組織形式進行經營，則這種委托代理層次將更加復雜。每一個委托代理層次都會帶來委托代理問題，使得經理層非常容易利用公司的控制權為自己牟取私利，形成內部人控制，產生各種各樣的公司治理問題，嚴重損害股東和利益相關者的權益。

三、加強中小股東權益保護的政策建議

中小股東由于其持股比例低、“理智的冷漠”、“搭便車”等原因導致在公司的決策中作用是比較微弱的，而國有集團公司及其子公司的股權結構非常集中，因此其公司治理問題的核心就由股東與經理人的利益沖突轉為了大股東和中小股東利益沖突問題。

（一）完善董事會及獨立董事制度。現在國有集團公司中不但仍有部分獨立董事還是國企退休領導，而且董事會人選包括一些獨立董事仍是行政指定方式。此外，經理層大多由上級指派，董事會不能真正行使對經理人員的選聘權利和任免建議，反而容易與經理層共謀形成內部人控制，失去權利制衡作用。因此，必須要從法律上明確董事會的權利來源及董事會的權利職責范圍，使董事會能夠充分發揮作用。完善了董事會及獨立董事制度，使大股東受到權利制衡是保護中小股東最好的辦法。（二）加強信息披露制度及規范中介機構。強化信息披露制度，嚴格要求信息披露形式和披露程序，尤其對公司經營業績有重大影響的信息要及時、完全的對中小股東公布，不得瞞報、遲報。政府要加強中介機構的規范化，保持中介機構的獨立性，對于出具虛假報告的要嚴肅處理，甚至取消營業資格。（三）健全外部市場體系。我國目前的資本市場是不完善的，股票價格不能真正反映公司的真實價值，公司管理人員也還不能按照市場規律進行轉換。（四）出臺專門的中小投資者保護法并完善中小股東集體訴訟權利。我國的集體訴訟權制度仍有很大缺陷，過高的門檻和繁復的司法程序極大的影響了這一權利的實現。（五）提高法律處罰標準。對于財務欺詐、內幕交易、操縱市場等違反法律問題不能以行政處罰代替法律制裁，而且要在完善法律的同時提高處罰標準、加大處罰力度，使違規成本大于違規收益，通過提高違規成本削弱不當得益的動機。

四、利益相關者權益保護問題

（一）職工的權益保護

我國大型國有集團公司及其子公司大多設有工會和職工代表大會。它們作為職工組織對于監督公司的運營、保障職工的合法權益具有相當重要的作用，但是由于歷史上的原因，現在是存在不少問題的，比如工會和職代會的人事任免受公司高層的影響較大（很多都是公司高層兼任）、其活動的獨立性不強、沒有獨立的預算制度等，所以為了加強對職工的權益的保護，必須要提高工會和職代會的獨立性，賦予其更高的人事任免權和獨立的預算制度，使職工組織在保護職工的合法權益方面發揮更大的作用。

同時，建立和完善職工董事和監事制度。我國新《公司法》規定國有獨資公司董事會成員中應當有公司職工代表，其他有限責任公司和股份有限公司可以有職工代表。所以必須督促大型國有集團公司吸收職工進入公司董事會，成為職工利益的代表。并且完善職工董事的職權職責，使其能有效行使自己代表廣大職工的權利。而職工監事制度則要使職工充分發揮對公司的獨立監督作用，保證公司不損害并有效的保障職工利益。

（二）債權人權益的保護

在我國，由于直接債務融資渠道不暢，公司債券比較少，尤其是國有公司的債務融資以間接融資為主，融資主要來自于銀行，也就是說銀行是我國國有企業的主要債權人。而銀行在公司的外部治理中具有明顯的信息優勢和較強的監控能力，是公司治理的一個重要外部治理力量。但銀行作為最大的債權人卻不能在國企的法人治理中發揮重要作用。其主要原因是，我國金融業目前實行的仍基本是分業經營，現行的商業銀行法和證券法仍禁止國有商業銀行（除國務院特殊規定的以外）持有其他公司的股票，從而使商業銀行在公司法人治理中失去應有的地位，使其本應有的外部治理作用被嚴重削弱。同時，國有企業目前普遍存在的預算軟約束現象，使得對于銀行的利益也缺乏保護。所以在我國目前的商業銀行改革逐步推進和到位后，繼續修改現行商業銀行法和證券法的有關條款，使商業銀行的持股合法性在法律上得到確認，從而使銀行參與公司法人治理結構，對于提高國有集團公司的公司治理水平將有重大意義。

參考文獻

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