試論民國時期教育立法的特色及其當代啟示

蘇　剛　張　青

摘要：民國時期所頒布的各項教育法律法規具有豐富的內容、明確的主題、簡明扼要的文本以及較強的連續性和穩定性，構成了一整套比較完備的教育法制體系，為以后中國教育的立法工作積累了寶貴的經驗。本文旨在從民國時期教育立法的歷史發展中總結規律、經驗和教訓，并進一步闡釋了民國時期教育立法對于當前我國教育立法的啟示。

關鍵詞：民國時期；教育立法；啟示

中圖分類號：G40-09文獻標識碼：A文章編號：1005-5843(2009)01-0085-03

中國教育立法真正步入近代化軌道，應追溯到民國時期。雖然整個中華民國時期在政局上變幻莫測、紛繁復雜，但教育立法卻有著較強的連續性和穩定性，無論是民國初期的南京臨時政府還是南京國民黨政府，都非常重視教育的發展，并建立了相對完備的教育法律法規，在推動中國民族經濟發展的同時，也為中國教育的近代化做出了自己的貢獻。此外，民國時期所頒布的各項教育法律法規具有豐富的內容、明確的主題、簡明扼要的文本以及較強的連續性和穩定性，構成了一整套比較完備的教育法制體系，為以后中國教育的立法工作積累了寶貴的經驗。

一、民國教育立法的特色

(一)立法程序上民主科學、有序可循

自民國以來，由于政治上民主共和政體的確立，使得資產階段民主共和精神充斥于民國的各項事物之中，從而與前清封建政體下的各項事物形成了鮮明對照，在教育立法方面，由于民主共和精神的激蕩，民國時期的教育立法在程序上漸趨民主化。

民國成立后，民主共和精神逐漸深入人心，首任教育總長蔡元培通過成立學制起草委員會，開創了民初以民主方式進行教育立法的先河，并提倡將教育部所擬法規草案公布于眾，廣泛征求意見。而南京臨時政府成立后不久召開的全國臨時教育會議則正式拉開了民主化創制教育法規的序幕，正是在這次會議上，南京臨時政府教育部完成了1912-1913年《壬子癸丑學制》的主要創制工作。而到1922年新學制的醞釀、創制過程中，則更多、更完整地體現了民主精神。其突出表現就在于，這一時期，教育團體尤其是全國教育會聯合會在1922年新學制的創制過程中發揮了決定性的作用，在全國教育會聯合會的引導與支持下，集中了全國教育界人士關于學制改革的主要觀點，最終出臺了新學制，使得教育法制的創制過程更加充滿了民主色彩，而全國教育會聯合會也成為近代中國教育史上唯一實際主導了教育立法過程的教育團體。

南京國民政府成立后，雖然國民政府實行“黨化教育”的方針，加強了政府對教育的控制力度，但民初以來民主合議制已成為教育立法的穩定形式，依然發揮著重要作用。如1932年《職業學校法》的出臺，歷經教育部擬定草案，中央政治會議審查，立法院修改并通過三讀等立法程序。更是采用了法定的現代民主立法形式，使教育立法的民主形式日臻完善。

(二)立法原則上民主和諧、輯美追歐

立法原則是立法主體據以進行立法活動的重要準繩。是立法指導思想在立法實踐中的重要體現。是執法者立法意識和立法制度的重要反映。教育立法作為國家立法體系中的一部分亦是如此。民國時期的教育立法是在資產階級民主革命派的教育立法思想的指導下形成的，因而，相對于清末的教育立法而言，無疑具有民主的色彩。除此之外。自民初臨時政府建立以來，在教育立法方面，民國政府的各個時期都不同程度地借鑒了歐美國家的成功經驗，使輯美追歐成為整個民國時期的教育立法原則上的另一鮮明特色。

早在民國初期，為了使教育能夠適應資產階級民主共和國的性質，蔡元培于1912年2月發表移《對于教育方針之意見》，同年7月召開了中央臨時教育會議，期間討論并通過了新的教育方針：“注重道德教育，以實利教育、軍國民教育輔之，更以美感教育完成其道德”，不難看出，新教育方針從不同角度論述了五育之間的相互關系，重視強調五育和諧發展，這項新的教育方針一經通過，便成為確立教育政策及法規的主要依據之一。9月2日，教育部頒布并實行的《教育宗旨令》，則賦予了民國教育以新的含義，它體現了從德、智、體、美全面培養人才的資產階級教育觀。教育部北遷之后，1912年7月臨時召開了全國教育會議，此次會議最終于9月3日頒布實行《學校系統令》，在此后的一年間，又陸續頒布了一些法令、規程，它們與《學校系統令》綜合起來成一系統，被稱為《壬子癸丑學制》。它取消了貴胄學堂，廢除獎勵出身，縮延了教育年限，確立女子教育，在很大程度上體現了資產階級民主和平等的精神。

北洋政府時期，初期的尊孔復辟逆流嚴重波及了資產階級的教育宗旨。然而，同北洋政府的復古教育相適應，教育界吹起了新文化運動的號角，陳獨秀9月15日發表《新青年》一文，呼吁建立以民主與科學為中心的新教育，李大釗、魯迅等人扛起民主科學的大旗，對復古主義教育予以猛烈抨擊和揭露，不僅加速了復古主義教育的敗亡，也延續了民初教育宗旨的精神。

此外，民國時期的教育立法在很大程度上借鑒了其他國家的成功經驗，體現了“輯美追歐”的特色，民國初期，“輯美追歐，舊幫新造”的思想滲透于社會各個領域，因此使得效仿歐美成為這一時期教育立法的另一重要原則。如全國教育會聯合會第一屆年會議決案《請速設各省區教育廳案》中提到：“就各國通例而論，德意志聯邦之各省。皆有學務局，其下復有學務委員會及學務廳。法國則全國劃為若干學區，有學區長，每區復有教育局，美國各省有學務廳，各區復有學務局”。

(三)立法主體上政府主導、多級推動

立法是以國家的名義，以特定的主體進行的活動，并不是所有的國家機關都具有立法權，只有特定的立法機構才能夠行使立法的職能。就整個民國時期而言，經歷了臨時政府，北洋政府和國民黨政府三個主要歷史時期，因而，這三個政府及其領導下的中央教育行政機構和地方行政機構就構成了這個時期教育立法的主體。除此之外，這一時期的教育團體在教育立法方面發揮了關鍵作用，有力地催生了教育立法的實現，使得民國時期的教育立法在立法主體上呈現政府主導，多級推動的特點。

民國以來，經歷了臨時政府，北洋政府和國民政府三個時期，除了兩次短暫的復辟之外，一直保持了民主共和的政體形成，法定的立法機構先后有臨時國會(參議院)、國會、政治會議、約法會議、參政院以及立法院等等。這些中央立法機構具有最高立法權限，因而主導了民國以來各個時期的包括教育立法在內的一切立法活動。

除了政府主導教育立法活動之外，各個教育團體如全國臨時教育會議等在教育立法的過程中發揮了至關重要的作用，有力地推動了民國時期的教育立法活動。早在蔡元培就任臨時政府教育總長之前，就多方訪尋教育專家商議教育大計。蔣維喬也認為“前清學制久為教育界詬病，應從事改革。為今之計，正可趁此時日邀集習教育經驗之人，組織起草委員會，著手編訂草案。”而民國以來第一個

具有資產階級性質的教育法案——《壬子癸丑學制》，則是在這種民主精神的激蕩下通過1912年7月全國臨時教育會議上的悉心討論研究，最終才得以頒布實行的。而到了北京政府時期，由于各軍閥忙于爭權奪利，無暇顧及教育事業，因而造成了教育團體在立法權限上的增強，這一時期北京政府教育部已將部分立法權讓渡給了全國教育會聯合會，這點在1922年學制的創制過程中得到充分表現，作為中國教育界影響最大的教育團體，全國教育會聯合會的歷屆會議都有關于學制改革的提案。隨著討論的深人和意見的集中，學制改革已是大勢所趨，于是，北京政府教育部于1922年9月搶在全國教育會聯合會第8次年會之前，于北京舉行全國學制會議，對《新學制系統草案》稍作修改，并提交同年10月召開的全國教育會聯合會第8次年會討論，后經過幾次不大的修改獲得通過的。1922年11月1日，以大總統徐世昌的名義頒布了《學校系統改革案》，即1922年學制。

以上是對民國時期的教育立法特色的分析。眾所周知，讀史使人明智、研究歷史就是為了“知史以為今鑒”的目的，通過對歷史事物的研究并對此作出客觀的評價分析，從而得到于今有價值的啟示，是教育史研究的應有之義。

二、民國時期教育立法的當代啟示

民國時期的教育立法是中國近代教育立法的重要組成部分，為中國法制的發展積累了寶貴的歷史財富。其主要歷史貢獻在于創建了近代教育法律法規體系，并有力地促進了傳統舊教育向近代新教育的轉型。誠然，縱觀整個民國時期的教育立法，其中確有許多成功的經驗，但也不乏失敗的教訓，對于成功經驗，我們應該在今天的教育法制建設過程中有所借鑒，而對于那些失敗的教訓及經驗，我們應視之為歷史留給今天的寶貴財富。

(一)對當今我國教育立法的啟示

作為中國教育立法發展過程中的重要組成部分，民國時期的教育立法對當今的教育立法有著重要的影響和借鑒意義。就其相互關系而言，它們之間存在著繼承和被繼承的關系，今天的教育立法是在對過去教育立法的批判繼承的基礎上發展起來的，因而，我們可以確定，民國時期的教育立法是當今我國教育立法的基礎和前提，因此，從民國時期的教育立法中獲得于今有益的啟示和借鑒，是當今職業教育立法工作的必由之路。

1.應加強教育立法的科學性和可操作性

自民國建立以來，雖然逐步形成了資產階級的教育法制思想，并且很好地發揮了對教育立法的指導作用，但不可否認的是，雖然相對于清末，民國時期在教育立法上已取得長足進步，但有關教育立法方面的理論研究仍處于膚淺的效仿階段，民國各個時期所頒布的教育法令法規，都不同程度地效仿了日本和歐美等國家。以民初頒布的《壬子癸丑學制》為例，在形式上基本沿襲了清末以來的日本學制，而究其根本原因，就在于當時從歐美國家學成回國并專習教育的人很少，對教育立法的理論研究則更是寥寥無幾，因而難以領會歐美學制的立法精神，同時，教育立法人員的素質低下，專業性不高，也是造成這一局面的主要原因，民國時期，作為專職的教育部門立法人員，幾乎是清一色的教師或教育行政人員，缺乏法學界的專家。這最終導致了教育立法的科學性和可操作性較弱。

時至今日，雖然我國已經在教育立法方面取得了矚目的成就，但是，由于我國教育法學研究的起點低、歷史短，由于理論指導難以滿足實踐需要所帶來的缺乏科學性和操作性的問題，這個問題的長期得不到解決，致使我國教育立法相對于發達國家而言，仍處于緩慢發展且不成熟的階段，而要解決這一問題，就必須從以下三方面人手：第一，加強我國教育立法理論研究。當前我國在教育立法上存在的最主要問題就在于，理論指導難以滿足實踐的需求，這使得加強教育立法的理論研究成為當務之急。第二，提高立法人員素質。提高立法人員的素質是提高教育立法科學性和可操作性的前提，這是民初教育立法留給我們的經驗教訓。第三，改進教育立法技術。雖然民國時期的教育立法在形式上具有較完備的體系，在程度上也體現了資產階級教育立法的先進性，但依然存在很大的問題，比如教育法規名稱復雜不一，尤其是政府及教育部制定的行政法規和規章中最常用的名稱就有條例、規則、細則、通則、決定、規章、章程、辦法、規定、大綱、綱要等十八種之多，這造成了法規名稱之一，效力不一，難以操作的弊端，充分反映了這一時期教育立法技術的落后。時至今日，歷史遺留的影響依然存在，法規名稱缺乏規范性，過于龐雜，內容不完整、不全面，這成為完善教育法制體系建設的嚴重障礙，從而使改進教育立法技術，加強法律名稱的規范性成為當務之急。

2.應加強地方教育立法

民國以來，具有教育立法職能的教育行政部門，分為中央和地方兩級，中央教育行政部門在教育立法方面完全起主導作用，而地方教育行政部門的教育立法職能則相對處于萎縮的狀態。因此。整個民國時期，中央教育行政部門在教育立法方面完全處于主導地位，而地方教育行政部門在教育立法方面則處于萎縮狀態。時至今日，從我國教育立法的實際來看，地方教育立法仍然相對落后，突出表現為地方教育法律法規的實施，遠遠不能滿足地方經濟、文化、教育的發展。而要改變這種現狀，就要求地方在國家教育法律法規的原則和基本精神的指導下，根據地方的具體情況，制定適合本地方教育發展的地方性教育法律法規，這是完善國家教育法律體系的必然要求。

(二)對當代中國教育法制發展的啟示

民國時期的教育立法是在資產階級民主思想及法律觀的指導下完成的，是中國近代化鏈條上的重要一環，同時，它也極大地促進了中國教育的近代化與法制化，并為中國教育走向現代化提供了彌足珍貴的歷史經驗與教訓，給當今中國的教育法制事業帶來了歷史的啟示。

1.教育立法與教育執法并重

民國建立以來，教育立法得到充分重視，這突出表現在較為完備的教育法律法規體系的創制。但是，由于政治、經濟形勢的不穩定，各地方行政部門又對其不能積極有力地貫徹執行，致使教育立法與執法出現嚴重脫節，甚至有些教育法律法規淪為徒具形式的一紙空文，有法不依、執法不嚴的情況相當嚴重，這是歷史留下的經驗與教訓，我們絕不能重蹈覆轍。然而，當今我國的教育立法與執法仍存在類似的問題，教育違法行為時有發生，有法不依，執法不嚴的現象也屢見不鮮。究其原因，一方面是由于教育法律法規本身存在脫離國情、難以推行的弊端，另一方面則是由于教育執法與監督機制的不完善而造成的。因此，要解決這一問題，就必須在加強教育立法的科學性和可操作性之外，處理好教育立法與教育執法的關系，只有將兩者并重，在加強立法的同時也加強執法，并建立強有力的執法監督機制，以保證教育法律法規得到順利貫徹和執行。真正做到有法必依，執法必嚴。

2.教育法制移植與本土化并行

綜觀整個民國時期的教育立法，可以肯定的是，我們一直走的是一條法律移植的道路，而在這個過程中，忽視

了教育法律本土化的問題，這在很大程度上導致了這一時期教育立法與執行脫節的現象。事實上，法律移植不僅是民國時期教育立法的主要道路，也是整個近代中國教育立法的主要途徑。通過法律移植，可以使中國近代教育立法盡快消化資本主義先進國家關于這方面的成功經驗，以實現教育的近代化，但對移植而來的外國法律制度，必須要有一個吸納的過程，否則會適得其反，甚至阻礙教育的正常發展，而民國時期的教育立法卻恰恰在這里留下了遺憾。由此可見，教育立法必須使法律移植建立在法律本土化的基礎上，使移植而來的教育法結合本國國情，并在此基礎上有所創新，才能發揮真正效能，因為“最具有民族性和本土化特質的法律。也最具有全球性和國際化”。

3.教育法治化與構建和諧社會并軌

民國時期的教育立法，不僅有力地促進了當時教育健康有序地發展，而且也極大地推動了教育的近代化，由此可見，教育立法對于教育的發展有著至關重要的作用，就當前而言，教育立法是教育走向現代化的基本動力和制度保障。當前，教育處于21世紀的開端，歷史已進入了新的時期，隨著我國政治、經濟體制改革的深入，教育法治化已成為我國教育事業發展的核心問題。

當代中國的法治化進程為社會主義和諧社會的構建提供了穩定高效的法治環境。社會主義和諧社會是法治社會。法治是實現和諧社會的主要手段和途徑。法治是構建和諧社會的必然要求，也是實現和諧社會的重要保障。構建社會主義和諧社會，必須堅持推行依法治國的方略。教育法治化是實施依法治國方略的重要環節，要推行依法治國的方略，就必須在教育領域內實現法治化，只有這樣，才能很好地貫徹這—方略，才能實現社會主義和諧社會。

民國時期，盡管教育立法的主客觀條件很薄弱，但通過各主體的不懈努力和通力配合，教育立法及其實踐工作都取得了不俗的成效，使依法治教在理論和實踐上均獲進展，實現了中國教育在民主和法制道路上的實質性跨越。毋庸置疑，民國時期的教育立法也有其歷史的局限性。由于對當時中國社會復雜教育關系的考察分析不夠深入，尚不能窺見歐美的立法精神，致使教育立法的科學性、針對性和可操作性不強，削弱了其服務教育的整體功能。但是，民國時期的教育立法及其開創性業績，為當時和后世的教育立法和教育發展提供了彌足珍貴的新機制、新基點、新道路，其積極意義和重要價值是不言自明的，其影響也不僅僅局限于那個時代，而是超越了尋常的界定和限制，已然成為中國教育發展史上一座永恒的豐碑。

責任編輯星瞳