農村集體建設用地入市流轉現狀及其必要性與可行性

章　梅

摘要國有建設用地的匱乏與農村集體建設用地的躍躍欲試成為近年來土地市場最為關注的一對矛盾,法律的障礙、理論的匱乏讓集體建設用地入市流轉遇到了重重障礙,但破冰之日必將來臨。從分析農村集體建設用地入市流轉的現狀問題著手,對其必要性和可行性進行了分析,以期探索一條農村集體建設用地入市流轉的捷徑。

關鍵詞農村集體建設用地;入市流轉;現狀;必要性;可行性

中圖分類號F301.24文獻標識碼A文章編號 1007-5739(2009)19-0375-01

現階段的土地按照所有權性質不同可劃分為國有土地和農村集體土地,按照利用形態分可劃分為農用地、建設用地和未利用土地。農村集體建設用地就是指所有權歸農村集體所有的用地——非農業生產的建設用地。目前,國家的一系列建設用地管理和供應制度、土地儲備制度、招拍掛交易制度、房地產開發制度都是針對國有土地而言,對于集體建設用地流轉這塊敏感而又復雜的問題多處于探索階段,國有建設用地的匱乏與農村集體建設用地的躍躍欲試這對中國現階段特有的矛盾正逐漸加深。

1農村集體建設用地入市流轉的現狀

1.1農村集體建設用地受法律限制不能自由流轉

《土地管理法》等文件對農村集體建設用地在未經征收或征用條件下的流轉進行了明確的限制。在如今住房價格猛漲、土地供應緊張的背景下,購房者、農村集體土地所有人都迫切地期望有著絕對性作用的農村集體建設用地的流轉能夠自由暢通,以緩解目前的土地供需矛盾,實現雙贏。

1.2土地征收渠道狹隘

土地征收作為集體土地轉變為國有土地的唯一途徑,存在著政策復雜、程序繁瑣、農民積極性不高等弊端。集體土地征用涉及到國土、農委、開發單位、農村集體和農民各方面的利益,作為被動的農村集體往往對征收土地存在較大的抵觸情緒,征收范圍、補償標準、補償方式的模式化,限制了土地資源的有效和集約利用,使農民積極性普遍較低。

1.3農村集體建設用地流轉在法律的邊緣游走

目前,北京郊區普遍出現的“工業園區”、“鄉產權房”就是國有建設用地的匱乏與農村集體建設用地的躍躍欲試這對矛盾的體現。在違規而又似乎合理的認識下,這些流轉行為產生了比較嚴峻的法律風險和社會風險,給土地供應市場、房地產市場和居民財產的安全都帶來了嚴重的威脅。根據有關統計,全國集體建設用地總量1 700萬公頃,相當于全部城市建設用地700萬公頃的2.4倍。

2農村集體建設用地入市流轉的必要性

2.1緩解土地供應緊張局面,調控房地產市場的需要

2003年以來,以北京、上海、深圳等大中城市的房價一直保持在20%以上的上漲趨勢。盡管國家出臺了一系列金融、稅收等調控制度,但在供需失衡的市場條件下難以顯現明顯的作用。而國有土地儲備和招拍掛制度的實施不僅沒有緩解房地產市場的供需矛盾,反而由于加劇了土地供應緊張局面,而適得其反。擁有著70%建設用地量的農村集體建設用地若能入市流轉必然會從根本上緩解土地供應的緊張局面,從根本上扭轉房地產供需矛盾,對維護經濟的健康發展和社會的穩定起到積極的作用。

2.2增加農民收入,實現城鄉均衡發展的需要

形成我國現行城鄉經濟發展不均衡的制度障礙主要包括戶籍政策和土地政策。隨著醫療、教育、保險等城鄉一體化進程的加快,土地政策的滯后性愈發體現。農村集體建設用地的流轉可消除城鄉的地域界限差異,充分利用土地資源,實現“同地同價”,將給城鄉結合部地區的農村集體組織和農民個人帶來豐厚的持續性收入,對于促進地區的經濟發展、增加農民收入、實現城鄉的均衡發展有著重要的意義。

2.3調整產業結構,促進國民經濟持續健康發展的需要

農村集體土地的流轉限制,一定程度上導致了國有土地的短缺和集體土地的低效使用,造成了“國有土地都是建設用地”、“集體土地只能建小作坊”的尷尬局面;而實現農村集體建設土地的入市流轉,將使城鄉的土地利用更加均衡,有利于實現土地資源的合理使用,進而刺激城市和農村規劃的調整,刺激城市和農村產業結構的調整,對于促進城鄉一體化發展,搞活農村經濟,進而促進國民經濟持續健康發展具有著重大的戰略意義。

3農村集體建設用地入市流轉的可行性

3.1政策上的可行性

盡管目前的土地管理政策對農村集體建設用地的自行流轉提出種種限制。但是地方政府和管理部門,在服從規劃,盡量不占或少占耕地的條件下,可以通過制定和完善農村集體建設用地的儲備和招拍掛制度,改變過去單一通過因項目而被動征收農村集體土地的局面,允許農村集體經濟組織主動申請納入土地儲備進行上市交易。這一重大的轉變,并不違反現有的土地管理制度,有利于從根本上扭轉集體土地供應方式,完善目前的土地供應市場。

3.2經濟上的可行性

實現農村集體建設用地入市流轉的另一個轉變就是改變現行的征地補償制度,改變“靠賣地掙錢”的局面。隨著農村集體經濟組織主動申請土地儲備上市交易意識的增強,傳統的征地最低保護價、按“畝”補償的制度將得到改變。農村集體經濟組織在企業化管理的基礎上,依據專業的市場價值評估結果,作為上市交易的底價依據,并有可能通過“還

建”、“聯營”、“入股”等方式參與到用地的開發建設和經營管理,將給農民帶來更大的收益,實現農村集體經濟組織的市場化和企業化。同時,也有利于均衡土地成本,促進房地產市場的可持續健康發展。

3.3技術上的可行性

農村集體建設用地入市流轉在技術上關鍵是要加強規劃管理和土地一級開發隊伍的適度建設。城鄉規劃一體化要求規劃部門應將城市與農村的規劃實施統一制定、統一管理、統一實施;土地儲備結構將在農村集體建設用地入市流轉上發揮更大的作用,包括在制定農村集體建設用地的入市交易流程、征地手續的辦理、土地補償和支付辦法、協調和均衡各方利益等方面發揮積極的指導作用。

4深層思考:城鄉建設用地應合理調配

目前面對的新課題,一方面是農村閑著宅基地,一方面是城市化需要土地。中央過去提出5個統籌,現在又一次強調大力推動城鄉統籌發展。2008年就有一些專家提出讓農民帶著地票進城,進城市以后給他城市戶口和市民待遇。667m²宅基地換1套經濟適用房。農民把騰出的建設用地交給鄉里,大部分騰出地都能復墾,許多農宅占的都是好地。如果農民進城帶來667m²地票,接受移民的城市占了667m²地用于城市建設,而村里通過復墾把667m²宅基地變為耕地,從整體來看就沒有多占地。而如果城市拿到地票,卻是用山坡地、沙荒地、鹽堿地建設城市,對于國家而言,就有可能增加出667m²耕地。這樣才能有效保護1.2億公頃耕地。

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