對居住區機動車停車率的思考
——以金壇市為例

薛文斌

(金壇市規劃局，江蘇 金壇 213200)

伴隨著我國經濟的高速發展，居民居住條件日益改善，購買汽車的普通家庭越來越多，但不少已經買車或準備買車的人為停車問題犯愁。停車問題涉及市容市貌、交通安全、小區安全、財產安全等等。筆者從規劃管理的角度，以金壇市為對象，對居住區的機動車停車率(以下簡稱停車率)問題作初步探索。

一、金壇市機動車停車率管理狀況

金壇市的居住區停車率指標管理按照管理的力度，到目前為止可以分為三個階段。

(一)消極管理階段(2001年之前)

這個階段是金壇市出現第一個真正意義上的開發建設項目(通過招拍掛形式出讓土地)之前。產生消極管理狀態主要有以下幾個原因：(1)規劃管理職能的分分合合。最早的規劃管理職能歸在“大建委”之下，后來又劃歸規劃國土局，直至2001年才參照常州市的行政管理職能劃分，出現了真正意義上完整獨立的規劃行政管理部門——規劃局，因此之前的管理人員不很確定，由此產生了對停車率指標管理無序的狀況。(2)金壇市雖然地處蘇南，早年的經濟發展卻不盡如人意，在蘇南板塊中處于下游，當地居民的收入不高，能買得起汽車的人少之又少，停車問題不很突出。(3)早年的居住建筑以公房為主，在以前的規劃建設中主要考慮滿足基本的居住條件，停車率指標不屬于重點指標。(4)之前的居住建筑大多數是由國有公司開發建設的，有關的指標管理不是很嚴格。(5)盡管《城市居住區規劃設計規范》GB50180—93(2002年)對停車率下了定義，即“停車率是指居住區內居民汽車的停車位數量與居住戶數的比率(%)”，但是并沒有明確的指標規定。《民用建筑設計通則》GB50352—2005第3.6.1規定：“新建、擴建的居住區應就近設置停車場(庫)或將停車庫附建在住宅建筑內。機動車和非機動車停車位數量應符合有關規范或當地城市規劃行政主管部門的規定。”其條文說明作了解釋：“隨著國民經濟的發展和人民生活水平的提高，家庭擁有轎車越來越多，同時，我國是自行車王國，必須解決機動車和非機動車停車空間問題，否則會造成道路或場地阻塞，存在交通安全的隱患，破壞市容，給人民生活造成不便。因此，在居住區、公共場所應建停車場，或在民用建筑內附建停車庫，或統籌建設公用的停車場、停車庫。由于全國各地的經濟發展水平和生活水平差異很大，各類民用建筑停車位的數量不宜作統一規定，應由當地行政主管部門根據當地的具體條件來制定。”沒有標準造成了管理的隨意性很大。

(二)溫和管理階段(2002～2004年)

這個階段也叫做最低指標管理階段。這一時期，隨著收入的溫和增加，金壇市的機動車保有量呈溫和增長態勢，而且規劃局才成立不久，大量的日常事務使得規劃管理人員沒有足夠的時間來研究相關專業問題。在這一階段，規劃部門對居住建筑的停車率指標管理只要滿足江蘇省頒布的最低指標即可。該階段執行的標準是《江蘇省城市規劃管理技術規定》(2000年)第3.6.1條，見表1。

表1 2000年住宅建筑停車位最低控制指標

(三)積極管理階段(2005年～今)

這一階段早期，江蘇省停車率指標有所提高，根據《江蘇省城市規劃管理技術規定》(2004年)第3.6.1條，住宅建筑停車位最低控制指標見表2。

表2 2004年住宅建筑停車位最低控制指標

事實上，這個最低控制指標在實際操作中全省各地不盡相同。迫于城市私家車保有量快速增長的壓力，常州市在2005年專門出臺了補充規定，對這個指標進行了調整。《常州市關于〈江蘇省城市規劃管理技術規定〉實施的補充規定》(2004年)第3.6.1條的調整見表3。

表3 2005年住宅建筑停車位最低控制指標

隨著江蘇省停車位指標的提高，金壇市也隨之提高了停車率最低控制指標。但是由于行政機關車輛改革、居民收入大幅增長等因素的綜合影響，城市居民擁有的私家車數量呈爆發性快速增長態勢，而金壇市以前開發建設的居住建筑又是以老城改造項目為主，并且只要求滿足最低控制指標，加上有的業主將底層車庫改作他用，使得居住建筑停車位數量遠遠滿足不了社會的需求。出于風俗習慣的原因，金壇市民對地下或半地下車位不感興趣，他們寧愿在小區道路上甚至是市政道路上停車，也不愿把車停到地下室或半地下室里去，也有把一層車庫改作他用而停車占用道路資源的例子①，以致于當時人們對居住建筑停車位規劃建設的呼聲以及對規劃部門的指責和質疑越來越多。為此，規劃部門在滿足規范的前提下，將之后所有待開發建設的居住建筑地塊的停車率指標提高到0.8，甚至在一些特定地塊的規劃條件中要求開發建設單位在滿足本地塊停車率0.8的基礎上，額外還要向社會提供若干停車位。當時規劃部門的做法基于以下考慮：在滿足停車率指標0.8的前提下，不管地塊內居民的實際停車位需求是多少，只要是多出來的，都可以經過一定程序向社會開放。通過這種方法來解決周邊地塊(已改造或不改造的)的停車需求。

二、對金壇市機動車停車率指標的分析思考

由于地塊的開發建設特別是規劃設計與規劃條件的編制客觀上存在著滯后性，一些開發建設單位從拿地到規劃設計有一年甚至更長的時間差，這樣，當時的規劃設計條件與現在的實際需求就會有出入。在碰到一些具體問題后，規劃部門開始思考停車率指標值的科學合理性問題。

提出停車率為0.8這一指標有以下幾個好處：一是滿足了本地塊內居民的停車需求；二是能夠滿足周邊地塊的居民停車需求，從而大大緩解停車難的問題；三是社會公眾對規劃部門這方面的指責明顯減少。從自組織演化率②中的“城市規劃與自組織演化互動”，規劃部門也可以找到相應的理論依據——補救性干預。

城市不是規劃出來的，規劃只起干預作用，而且這種干預過強或過弱對城市空間結構系統的健康運行都是不利的。規劃的干預作用分為兩種：展望性干預和補救性干預。展望性干預屬于遠景性或戰略性干預，它應根據對城市空間發展相關的各系統的發展預測、空間發展規律和人們對未來的要求，提出發展目標，起到克服或減少未來發展過程中矛盾的作用。補救性干預是一種發現當前問題并促進問題解決的方法。通過這種干預能發揮城市規劃促進城市空間完善自組織系統、綜合協調和宏觀控制的作用③。

隨著2006年國家對房地產業宏觀調控政策的實施，由于對特定區位及特定區位地塊內居民需求的研究不夠深入，特別是對規劃干預作用的認識存在偏差，問題隨之出現。

《國務院辦公廳轉發建設部等部門關于調整住房供應結構穩定住房價格意見的通知》規定，套型建筑面積在90 m2以下的占整個地塊居住建筑面積的70%以上。國家對房地產業宏觀調控的本質是保障居民住房，其最終目的是要讓大多數人都能“居者有其屋”。像金壇市這樣一個未來的中等城市，總體上市民的收入不是很高，假設某地塊套型建筑面積在90 m2以下的占整個地塊居住建筑面積的70%以上，實際上該地塊內套型建筑面積90 m2以下的戶數肯定超過總戶數的70%。只能買得起90 m2以下住房的市民，在相當長一段時間內是沒有能力買車的，即使以后他們的收入增加了，按照傳統習慣，他們的第一選擇是換更大的房而不是買車④。另外，停車率指標過高，會加大開發建設成本，而這些成本最終還是會轉嫁到消費者的頭上，房價高導致購買意愿低，這與國家對房地產業宏觀調控的本意是相違背的。

舉例來說，開發于2008年上半年的某小區，位于工業區與居住區交匯處，規劃要求其停車率指標為0.8。開發商經過市場調研，認為其樓盤的主要目標客戶是周邊拆遷戶和外來務工人員，因此在規劃設計時，80%為小戶型，但是在停車率指標上，只做到了0.5多一點，這就與規劃要求產生了矛盾。經過協調雖然問題得到了圓滿解決，但是對硬性規定為0.8的反思和科學合理的管理還是提到了規劃部門的議事日程上。

經過分析研究，筆者認為金壇市的停車率指標管理有三個問題沒有解決：一是對停車率的本質屬性認識不徹底，二是對規劃的干預作用認識不全面，三是對金壇市的市情認識不到位。

三、對策和建議

回顧金壇市的居住建筑停車率指標管理的三個階段，消極管理—溫和管理—積極管理，實際上就是從一個極端走到另一個極端，用一種單一的、靜態的思路和方法發現問題、分析問題和解決問題。當時將停車率指標硬性規定為0.8就屬于過分強調補救性干預，弱化了展望性干預的作用。如果還是硬性要求地塊停車率為0.8，說明對特定區位的研究和對特定區位地塊內居民需求的研究還不夠深入，沒有對規劃的干預作用進行綜合考慮。直接可以預測的結果就是車位供應與車位需求不對應，矛盾仍會很突出。要處理好這個問題，需要進行綜合、動態分析，需要借鑒自組織演化率的思路，綜合規劃展望性干預和補救性干預的作用，以此來解決停車率指標管理的問題。自組織演化率強調城市規劃通過干預促進城市自組織機能的提高，根據城市發展的規律進行展望性干預，避免不必要的損耗；同時通過補救性干預使我們的生存空間不斷優化。按照這個思路，要解決金壇市機動車停車率問題，就要綜合考慮停車率的經濟屬性、規劃的合理干預和金壇市情等。

1.停車率與套型建筑面積的關系

在市場經濟的條件下，分析停車率指標的經濟、社會、人文屬性，筆者發現起主導作用的是經濟屬性。推導過程為：停車率—車位供應—車位需求—機動車—購買力—所購房屋的建筑面積。可以看出，車位需求要求業主有購買力，購買力直接反映了業主的經濟實力，而在居住區中，最能直接反映業主購買力的就是業主所購房屋的建筑面積。這樣，停車率就與套型建筑面積聯系了起來。

2.停車率指標管理與規劃干預的關系

展望性干預和補救性干預在一種動態的平衡狀態中是比較合理的，過分強調其中任何一方都會產生偏差。停車率指標管理也是如此，指標過高或者過低都將產生偏差。

3.停車率與市情等的關系

停車率指標應該考慮市情，如風俗習慣、地點地段、周邊配套等等。盡管在大城市中有先購買小戶型再購買機動車的現象，但是對金壇市而言，這種現象不多見。風俗習慣可以慢慢引導，以此來改善居住環境。地點地段主要考慮舊城與新區、城市與集鎮及旅游度假區不同。周邊配套則主要考慮公共服務設施可能對小區內停車的影響。

另外，規劃部門還要考慮車位供需相對一致。目前國家及省市在住房套型建筑面積上有幾個標準數值，60 m2⑤、90 m2⑥、120 m2⑦(144 m2⑧)，分別對應經濟適用房、普通商品住房、高檔商品住房。這些數值的背后隱藏了住房消費的經濟屬性——業主的購買力，如前所述，購買力直接與停車位的需求、停車率掛鉤，因此筆者認為，排除區位因素，從購買不同套型建筑面積住房對象的購買力和現實需求入手，適當留有余地，將停車率指標最低值跟套型建筑面積相對應分為5檔，具體指標見表4。

表4 居住建筑停車位最低控制指標

對表4說明如下：

60 m2以下的住房，停車位最低控制指標為0.2，考慮區內極少部分居民的自有機動車停車需求，主要用于外來車輛的臨時停放；

60～90 m2的住房，停車位最低控制指標為0.4，考慮區內小部分居民的自有機動車停車需求和外來車輛的臨時停放；

90～120 m2的住房，停車位最低控制指標為0.6，考慮區內一半居民的自有機動車停車需求和外來車輛的臨時停放；

120～144 m2的住房，停車位最低控制指標為0.8，考慮區內大部分居民的自有機動車停車需求和外來車輛的臨時停放；

144 m2以上(別墅)，停車位最低控制指標為1(1.2)，考慮區內所有居民的自有機動車停車需求和外來車輛的臨時停放。

規劃部門在出具規劃條件時，對具體地塊要進行具體分析。對屬于老城改造的項目，應適當提高，以此來逐步緩解老城停車難的情況；對屬于新區開發的項目，可以直接套用該指標，遇到特殊情況再作相應調整。

四、結語

停車率指標管理事關民生，與人民群眾的生活密切相關，其管理的好壞直接影響城鄉規劃的好壞，也反映了城市建設水平的高低。金壇市在科學合理管理停車率指標方面開了個頭，但目前的做法只是過渡性的，還只是補救性干預。今后還需要從根本上認識自組織演化率的強大生命力，面對新形勢、新情況，以動態的理念規劃好城市，管理好城市。

注釋：

①④常州市規劃設計院：《〈金壇市綜合交通規劃〉綱要》，2008年，第20頁，第13頁。

②③段進：《城市空間發展論》，第2版，江蘇科學技術出版社，2006年，第122頁，第135頁。

⑤國務院：《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》(國發[2007]24號)，http://www.gov.cn/zwgk/2007-08/13/content_714481.htm，2007年8月7日。

⑥國務院辦公廳：《國務院辦公廳轉發建設部等部門關于調整住房供應結構穩定住房價格意見的通知》(國辦發[2006]37號)，http://www.gov.cn/zwgk/2006-05/29/content_294450.htm，2006年5月24日。

⑦國務院辦公廳：《國務院辦公廳轉發建設部等部門關于做好穩定住房價格工作意見的通知》(國辦發[2005]26號)，http://www.gov.cn/gongbao/content/2005/content_64235.htm，2005年5月9日。

⑧常州市人民政府：《關于公布常州市享受優惠政策普通商品住房標準的通知》(常政發[2005]90號)，http://www.czfb.gov.cn/Information/InformationView.aspx?InfoGuid=5478c492-de43-4a34-a854-3840a1433c45，2005年5月30日。