公共治理評價指標：國際組織的實踐及對我國的啟示

周云飛　周云章　潘　鑫

[摘要]公共治理評價是公共治理理論體系的重要內容和考量善治實現程度的有效手段，評價指標體系是否科學、有效，是治理評價能否達到預期目的的關鍵。

[關鍵詞]公共治理；國際組織；評價指標；啟示

[中圖分類號]C93[文獻標識碼]A[文章編號]1002-7408(2009)01-0019-03

公共治理評價作為公共治理理論體系的重要內容和組成部分，是測定治理效果、辨別治理成敗的科學工具，也是考量治理水平與善治實現程度的有效手段。建立公共治理評價體系的核心，是把公共治理的理念和公共服務的精神融入到社會管理中，發揮評價的監督功能和導向功能，糾正偏差的同時引導公共治理的發展方向，以持續提高社會的治理水平及和諧程度。評價指標體系是否科學、有效，是公共治理評價能否達到預期目的的關鍵，是評價的作用發揮和功能釋放的前提和基礎。以世界銀行學院、聯合國開發計劃署、自由之家、透明國際等為代表的國際組織在公共治理評價研究方面起步較早，已經取得了豐碩的成果，它們的實踐給予我們極大的啟示。

一、我國公共治理評價指標研究述評

國內公共治理的研究開始于20世紀末期，經過十幾年的探索，已經取得一些成果。這些成果主要集中在國外治理理論的引介與綜合、中國公共治理實踐案例分析以及公民社會的發展等幾個方面，而作為公共治理組成部分的公共治理評價，特別是公共治理評價指標體系的研究則比較少，成果稀缺。目前能看到的對公共治理評價指標的探索主要有：(1)俞可平根據民主和善治原則，結合中國的具體實際，發展起一套評價標準。評價標準有法治、公民的政治參與、政治透明性、人權或公民權狀況、對黨和政府的監督、黨內民主和多黨合作、基層民主、民間組織的狀況、責任性、回應等15個方面，每一個方面又設計了5個或以上指標。這套指標從政治發展的角度切入，是建立在民主基礎上的善治，即民主治理的績效評價指標。它與公共治理績效的評價還有一些區別，還不能算完全意義上的公共治理評價指標。(2)何增科從善治的十條標準：合法性、法治、透明性、責任性、回應性、參與、有效、穩定、廉潔、公平或包容性出發，逐條評價改革開放以來中國在邁向善治目標方面所取得的成就。(3)邢占軍在實證研究的基礎上，提出了由十個次級指標構成的中國民眾幸福指數指標體系：知足充裕體驗指數、心理健康體驗指數、成長發展體驗指數、社會信心體驗指數、目標價值體驗指數、自我接受體驗指數、人際適應體驗指數、身體健康體驗指數、心態平衡體驗指數、家庭氛圍體驗指數。這十項指標通過一套由40個項目組成的《中國民眾主觀幸福感量表》來測量。另外，還有一些基于具體領域的探索，如文明程度測評指標、政治參與評價指標、生活品質評價指標等。

國內公共治理評價指標研究文獻十分稀少，其原因是多方面的。首先，公共治理評價理論引介于西方，如何將西方的理論同中國的理論與實踐相結合是一個有待解決的問題。其次，公共治理是一個抽象的概念，如何設計指標、設計什么樣的指標才能反映出治理的實質，并且保證整個評價指標體系的信度、效度是一個難題。2008年4月，中共中央編譯局比較政治與經濟研究中心舉辦了“治理評估的理論與實踐”學術研討會，7月，它又召開了“改革開放30年與中國的治理發展”學術研討會，與會專家學者對公共治理評價指標進行了深入的討論，取得了一些共識，并對中央編譯局“中國的治理評估課題組”提出的“中國治理評估框架”從不同角度和領域提出了富有建設性的意見。這在一定程度上推動了我國公共治理評價指標的研究，可以預見在今后的不長時間內，公共治理

公共治理以及公共治理評價理論在全球的廣泛傳播一定程度上歸因于國際組織的努力。國際組織在向發展中國家提供援助的過程中，經常會受到非市場因素，特別是政局不穩定的干擾，使其不能有效的開展活動，因此，它們需要尋找理追求政府、市場和公民社會的合作管理，可以繞開援助國國際組織不預設合作對象，而是通過評價援助國的公共治理現狀，尋找能夠解決問題的組織——不管這個組織是合法的政府還是某個強有力的民間組織——與其合作來解決問題。這就是國際組織推廣公共治理理論和研究公共治理評價的原因之所在。正是它們的推動使得公共治理理論蓬勃發展，成為社會科學最熱門的前沿理論問題之一。

國際組織在公共治理評價理論研究與實踐中，基于不同的價值理念、不同的目的構建起各具特色的評價指標體系。其中，最具代表性的是世界銀行學院的公共治理評價指標和聯合國開發計劃署的世界治理評價指標。

1．世界銀行學院的公共治理評價指標。世界銀行學院從六個維度來評價公共治理的績效水平：發言權與責任(問責)(VA)、政治穩定與暴力或恐怖主義缺失(PV)、政府效能(GE)、監管質量(RQ)、法治(RL)、腐敗控制(cC)。在每個維度下又設置具體指標測量的要素。

這套指標由世界銀行學院的Daniel Kaufluann領銜開發，最初合作者為Kraay和Pablo Zoido-Loba-ton，因此被稱為KKZ指標。它通過評價借款國的治理水平與治理質量，達到降低向援助國貸款的風險、提高還款率的目的。KKZ指標的編制最為嚴謹，數據源不但包含跨國公司的數據庫，如還包括各大學和研究機構發布的數據，如蓋洛普國際千年調查(GIMS)、國際國別風險指南(ICRG)、全球競爭力調查(GCS)和透明國際C功的清廉指數(CPI)等，使得KKZ指標的使用范圍最為廣泛。世界銀行學院用這一套指標對世界212個國家和地區1996-2006年的治理績效進行了評價，評價結果自1996年首次發布以來，受到媒體、學術界和國際社會的廣泛關注。但是，由于指標編制方法本身的特點和指標成分的不斷變化，這些指標并不能可靠地用于治理水平的時序比較。

2．聯合國開發計劃署的世界治理評價(WGA)指標。WGA在以一系列的學者、關注治理的國際組織官員，以及發展中國家政府和市民社會代表協商的基礎上確定一套關注6個原則和6個領域的治理評價框架。6個原則分別參與、公平、體統、責任、透明和有效，6個領域分別是公民社會、政治社會、政府、官僚機構、經濟社會、司法部，每一個原則和領域都給出了明確的界定。原則和領域從橫向和縱向上構成一個矩陣，矩陣的每個交叉點有一個指標，一共是36個指標。

WGA指標是聯合國開發計劃署為了尋找不同國家發展路徑差異的原因和幫助發展中國家提高治理能力而實施的，它是最新的治理評價指標。WGA在全球視角下來認識治理績效，而不僅僅局限于所謂的國家“民主赤字”，而且評價指標來自地方的利益相關者而不是國際專家，能實現其他評價不能達成的目標，它突破了發達國家的治理績效一概比發展中國家高的神話，使治理績效在發展中國家很高而在發達國家

很低成為可能。2000-2001年聯合國開發計劃署嘗試運用它對22個國家實施公共治理評價，在此基礎上，2004-2005年進一步擴大了評價的范圍。綜合來看，世界治理評價提供了一種評價治理的連貫、動態、全面的方法。

另外，哈克人類發展中心(Haq Human Development Cen-tre)從人類發展的視角出發，綜合了治理的經濟、政治和公民的維度，形成了單獨的仁慈治理指數(HGI)。自由之家、透明國際等也在一定領域提出了自己的公共治理評價指標，其評價結果成為投資者、國際分析人員和學者廣泛引用的資料。

三、國際組織的實踐對我國的啟示

2007年3月7日，胡錦濤明確提出了“在共建中共享、在共享中共建”的社會建設原則，其中蘊含深刻的公共治理理念，標志著中國社會的發展理性與公正理性的融合進程正走向“善治”的更高境界。因此，如何構建適合我國國情的評價公共治理水平的指標，引導公共治理的發展方向并指導公共治理評價實踐成為一個重要的現實問題。國際組織公共治理評價指標的研究與實踐給予我們極大的啟示，這些啟示主要表現在以下幾個方面：

1．公共治理評價指標以善治為中心。國際組織在世界范圍內開展公共治理評價，關注的是特定國家的社會治理水平與能力，而不涉及政治層面的問題，即評價的是社會管理過程與結果而不是政治權力的運行過程與效果。善治是公共利益最大化的社會管理過程，其本質特征在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩者和諧融合的最佳狀態。國際組織公共治理評價指標的構建都是以善治為中心展開的。當前我國的公共治理評價指標設計也要以善治為中心，具體圍繞以下幾個方面展開：首先，政府與市場、政府與社會之間的合作管理程度與權限，即政府是否放權給市場，讓市場對資源配置起基礎性作用；政府是否放權給社會，讓社會有更多自主權，實行民主政治。其次，政府內部的權力運行形式，即政府傳統自上而下的權力運作方式是否已經改變，是否建立起政府與社會之間雙向互動的網絡型運作模式。再次，政府、社會和市場是否形成治理共同體，是否形成了一系列認同關系、傳承著普遍的精神與思想意識，即是否形成豐厚的社會資本。

2．公共治理評價指標以“生存和發展”為主要內容。國際組織公共治理評價指標集中反映可持續性、正義、司法獨立、人權、言論自由、參與、民主、效能等這些人類生存、自由、發展等層面的治理效果。我國的公共治理評價也不例外，但是我國是處于社會轉型期的發展中國家，有自己獨特的國情，因此，指標的內容應該有所側重。我國的公共治理評價理應反映“生存與發展”，前者關注對生存環境的治理，比如自然環境的可持續性、資源可持續利用、人類文化保護等；后者主要應體現以人為本，如參與、自由、民主、透明度、潛能的釋放等。即公共治理不僅要追求經濟目標，還要追求包括教育和健康在內的生活質量的實質提高；追求包括保護自然資源和生態環境在內的可持續發展；追求平等的發展，使社會發展的成果逐步由單向、低層次的共享走向多元、高層次的共享；追求民主的發展，使公民能夠以各種方式，廣泛地參與關系自己切身利益的決策，更好體現人民權益和社會公平正義。公共治理評價就應該以這些為主要內容，并體現在其具體的指標中。

3．公共治理評價指標以感知性指標為主。國際組織公共治理評價以感知性指標為主，通過評價主體的主觀感知來反映公共治理的水平。感知性指標存在主觀性和不可復制性，與國外學者提出的績效評價指標的五個關鍵維度：與特定制度的關聯、與結果的關聯、可復制性與透明度、質量與精確度以及數據覆蓋面等存在差距。但是，公共治理本質上是一種質的現象，對治理的量化往往存在相當多的實證方面的限制，而通過專家、企業家、普通公民等利益相關者的主觀感知，對治理績效做出綜合評價，則能克服客觀性指標評價的單向性和片面性。更重要的是，我國是發展中國家，一方面“編制客觀事實的指標通常比較匱乏，或者缺乏可信度”；另一方面“客觀事實所反映的法理的‘事實與非正式的、不成文的制度之間存在差距，這意味著客觀事實指標可能存在嚴重的誤導”。因此，我國的公共治理評價指標應該以感知性的為主。

4．根據需要靈活運用不同類型的指標。國際組織公共治理評價指標根據每一指標涵蓋的內容多少及綜合程度可以分為兩類：單一指標和綜合指標。單一指標關注公共治理的某個方面，適用范圍較狹窄，主要用于治理問題的實證分析，不同國家之間難以進行比較。綜合指標則通過整合若干個單一指標，將現有的各種治理數據融合進一個個新的大指標群中，綜合指標涵蓋了治理的大部分甚至全部維度，在跨國研究領域比單一指標更可靠、更精確、更有效。從另一個角度看。國際組織所用的指標又可以分為過程指標和結果指標。過程指標評價公共治理中日常的或經常的、具體的制度安排，以確定政府的制度安排和政治過程在多大程度上激勵決策者回應公民的要求。結果指標評價公共治理的最終產出、成果、效益及其滿意度。我國的公共治理評價指標的構建可以借鑒國際組織的經驗，根據測評對象的情況采用不同的指標類型。

學習經驗是我們應有的態度和必須的選擇。但是，我們應該看到，外國的公共治理評價及其指標，實際上反映了西方發達國家的治國理念，是西方民主運行的體現。標準化的或者民主優越性的取向在各種機構向發展中國家提供的項目中表現得很明顯。目前，多黨政治、有競爭力的市場經濟、分權、“精益的”公共服務以及其他所謂的最佳實踐，在西方國家是主流。他們以所謂的“正義、司法獨立、尊重人權、廉潔高效”等為基準，在政府管理、扶貧、文化保護等方面，通過各種各樣的體制、機制要求發展中國家進行治理變革，實際上是將西方的“民主模式”強加于人的一種委婉的方式。作為一種并非本土產生的理論，我們在理論引介與現實觀照的過程中，需要揭示西方理論背后的種種基本預設，思考質疑，并有所取舍。

[責任編輯：孫巍]