政府主導型循環經濟發展研究

高志文　張　蕾　周　錦

中圖分類號：F126 文獻標識碼：A

內容摘要：市場經濟固有的經濟外部性缺陷，導致循環經濟發展動力不足，本文認為應以政府為主導推進循環經濟的發展。在政府主導型循環經濟發展中，財政政策在政府各項政策措施中處于核心地位，對促進循環經濟的發展具有重大作用。

關鍵詞：循環經濟 負外部性 政府主導 財政政策

循環經濟與市場經濟的矛盾

（一）市場經濟的固有缺陷

市場經濟的最大問題是市場失靈問題，而現代市場經濟最大的市場失靈是經濟的負外部性。經濟外部性是指私人邊際成本與社會邊際成本之間或私人邊際收益與社會邊際收益之間的不一致性，當私人邊際成本小于社會邊際成本或私人邊際收益超過社會邊際收益時，就是經濟負外部性。經濟負外部性的存在從根本上導致了循環經濟發展動力不足，而市場機制對此難以發揮作用。

經濟負外部性的根本原因在于資源配置與利用的市場化、私有化特性與資源、環境的共有性矛盾。資源配置和利用的市場化特性使資源價格的提高并不能阻止生產者對資源的浪費性使用。因為其總能夠通過市場交易獲得資源，也總能夠通過市場交易收回資源成本，在全社會資源利用效率一定并且不必為環境退化付出代價的情況下，個別企業就不會產生節約資源和保護環境的自我約束。資源配置和利用的私有化特性導致對資源的搶奪以及生產的社會成本提高。資源獲取的多少直接關系私人企業的利潤高低，而不受控制的社會成本的提升總是給私人生產者帶來更多的利潤。資源和環境的共有性特征使市場嚴重低估了資源服務的價值，并排除了市場主體對環境的責任。市場經濟中，分散決策的市場主體所考慮的重點是如何利用現存資源和環境謀取更多利潤，而把由此所帶來的資源消耗、環境污染等負面作用排除在經營決策之外，更多的利潤是市場決策的根本動力，而搶奪和利用更多的資源是實現經營目標的主要途徑，資源和環境問題則被看成經濟活動之外的問題。如果沒有一種機制去實現社會成本向私人成本的轉化，采取各種以破壞生態環境、大量消耗資源為代價以實現經濟和利潤迅速增長行為就不會消除，資源和環境問題就不會得到緩解。

在傳統經濟中解決外部性問題的主要手段是“庇古手段”和“科斯手段”，“庇古手段”主要是對產生負外部性的市場主體征稅，貫徹的是污染者付費原則，“科斯手段”是一種使外部性內部化的辦法，貫徹的是污染者提高成本的原則。“庇古手段”主要依靠政府力量來實施，“科斯手段”盡管要依靠市場機制來實施，但其更多地是具有理性的完美而缺乏實際效果，由于資源和環境的產權難以明晰，資源消耗和環境成本在市場機制下難以實現內部化。總之，市場機制的自發作用在維護生態環境和減少資源消耗等方面“束手無策”，解決外部性的唯一辦法就是靠政府有意的政策作為。

（二）經濟負外部性導致循環經濟發展動力不足

在市場經濟中，市場主體會過多地生產或消費具有負外部性的產品，并在生產和消費中形成更高的社會成本，社會成本越高，則私人從生產和消費中獲得的利益就越大。這也就是為什么雖然當前發展循環經濟的呼聲很高，但真正認真貫徹循環經濟原則的生產和消費活動并不夠多的主要原因。人們已經習慣于不付代價地享受生產和消費活動中存在的經濟負外部性所帶來的好處，已經習慣于讓環境和社會為自己的生產和消費活動買單。這不僅是一個認識問題，也是利益問題。企業要在生產中實現減量化和資源循環利用，就必須對現有的生產工藝和裝備進行徹底改造，對管理思想進行徹底轉變。這種改造和轉變是一個痛苦而且要做出利益犧牲的過程。盡管可以合理地預期，一個沒有經濟外部性的世界會使現在的生產和生活變得更好，但要求每個企業和個人主動地去遵循循環經濟原則仍然是不現實的。

在現實中，筆者發現大企業在推行循環經濟方面具有一定的積極性并能獲得一定的經濟效益，如丹麥的卡倫堡生態工業園區、中國的貴港國家生態工業示范園區、中國的包頭國家生態工業示范園區等，但中小企業和廣大的消費者卻很難自愿加入到循環經濟的行列，這正說明循環經濟發展的內在動力機制尚未有效建立。大企業或企業群的循環經濟因其關聯產業眾多并具有規模經濟的內在動力，可以借助于在一個大企業或企業群內產業鏈條的延伸而實現對物質資源的減量化和循環利用，從而實現經濟外部性的內部化。這顯然不是使包括中小企業以及廣大消費者在內的所有市場主體走向循環經濟的內部驅動力量。中小企業不具備大企業或企業群的產業集群優勢和規模經濟優勢，在推進循環經濟的過程中，不可避免地會遇到難以克服的技術性障礙，產生初始投資以及外部成本的內部化對經營利潤的累積性削減，從而喪失發展循環經濟的源動力。對消費者而言，循環經濟意味著對消費結構和消費模式的自我限制，即效用的非最大化，這同樣難以在市場經濟的框架中尋找到足夠的驅動力量。

政府主導推進循環經濟發展的必然性

循環經濟在市場經濟條件下不是一個自然的經濟模式和發展進程，需要政府加強引導和規范，通過合理的制度安排，推動其發展。市場失靈是政府介入經濟的原動力或依據。從歐美、日本等發達國家發展循環經濟的經驗來看，雖然發展循環經濟所采取的具體措施不盡相同，循環經濟的發展也形成了不同的模式，但在政府主導推動循環經濟發展方面是相同的。

在世界循環經濟的發展中，德國是公認的倡導者和先行者。德國在循環經濟發展中，注重制度建設，通過政府所推行的一系列法律措施、經濟措施、科技措施，并通過加強循環經濟宣傳與教育，不斷推動循環經濟深入發展。德國政府（當時的西德）從1972年頒布《廢棄物處理法》開始，至今所頒布的循環經濟法律已有數十部，并形成了4個層次，即聯邦憲法、聯邦法律、州憲法和法律、地方立法的龐大法律體系。經濟方面，稅收、排污收費、抵押金、優惠信貸和補貼、政府投資等政策和措施也得到普遍實施。

日本的循環型經濟與社會建設的特色是注重資源再生和循環利用，中央政府主要通過制定各種能源戰略以及保障戰略目標得到落實的相關法律，落實與法律實施相配套的財政、金融、稅收措施等實現對循環經濟發展的主導。

美國則主要通過財政手段鼓勵污染減少、資源回收與可再生能源的開發利用。美國從1974年開始實行的排污交易計劃至2003年已節約50億—120億美元，從1995年開始實行的致力于減少酸雨的計劃每年可節約10億美元，2003年，美國將抵稅優惠額度再次提高，受惠的可再生能源擴大到風能、生物質能、地熱、太陽能、小型水利灌溉發電工程等更多領域。

世界各國循環經濟的發展都是為了解決同樣的資源環境問題，但也有差異。歐美、日本等發達國家主要是由于工業化的線性增長模式繼而是過度消費導致的資源環境緊張，而發展中國家主要是由于低技術水平下的粗放增長帶來的生態效率不足導致資源短缺和環境惡化。我國在經濟社會發展中面臨比西方國家更大的人口、資源、環境壓力，同時更加缺乏轉移、釋放這種壓力的有效途徑，我國發展循環經濟既有各國所面臨的解決經濟發展與資源、環境矛盾的共性需要，也有經濟社會轉型與大國經濟崛起所面臨的特殊困難，以及基于意識形態與歷史文化特性所具有的特殊發展定位。當前我國經濟社會發展中的資源、能源問題極端嚴峻，生態惡化迅速，循環經濟的發展必須統籌規劃，社會各方共同努力，政府主導是必由之路。

政府主導推進循環經濟發展中財政政策的作用

（一）建立財政預算核算體系以規范企業行為

循環經濟財政預算核算體系的建立可以從根本上規范生產企業的行為。政府可以通過建立新的財政預算指標體系將環境的價值納入經濟發展系統，使企業在生產核算中不僅要考慮內部成本，也要考慮外部成本。根據這個新的核算指標體系，如果企業所核算的生產成本比較接近社會成本，就有望從根本上將外部成本內部化。新的財政預算核算體系是建立在對環境進行估價的基礎上的，這個體系的建立將能有效地引導企業進行環境核算。

（二）財政政策具有市場化優勢

很多財政政策措施如稅收、補貼、優惠信貸、可交易許可證等的使用是通過市場來運作的，這樣就可以很好地運用市場的力量，包括利用市場本身的有效配置資源的效能。一般來說，市場越完善，市場作用越充分，財政政策的效果就越好。“科斯手段”之所以被許多學者大力推崇，也正在于它是一種市場手段，因而可以在政府主導下進行多方面的探索和應用。隨著我國社會主義市場經濟的不斷完善，市場化的財政政策手段應該在發展循環經濟中被大量地使用。

（三）財政政策手段豐富

在建設循環經濟中，財政的收入政策和支出政策都是非常有效的，可用的政策手段也非常多。特別是稅收和補貼，幾乎在生產和消費的各環節、資源使用和環境利用的各方面都可以使用。外部性的解決僅僅依靠“庇古手段”這種末端治理式的政策措施是不夠的，需要建立產前、產中、產后各個環節的綜合財政政策體系，多管齊下，全程治理。財政政策既可以用于對經濟正外部性的鼓勵，也可以用于對經濟負外部性的限制，各國在促進污染治理、環境保護和資源合理利用中也不斷進行財政政策創新，形成了許多行之有效的政策手段，如資源稅、環境稅、補貼轉移、垃圾填埋和焚燒稅、廢品回收補貼等。可以期望，在循環經濟的推進中會有更多有效的財政手段可供使用。

（四）財政政策作用的廣泛性

在生產和消費中都會存在外部性問題，這些外部性問題都可以通過政府設計和實行相應的財政收支政策予以調整。稅收和補貼即可以應用于生產者，也可以應用于消費者。應用于生產者時，可以通過增加或減少其生產成本來調整其生產行為；應用于消費者時，可以通過增加或減少其消費成本來調整其消費行為。一般來說，“庇古手段”在消除污染、保護環境方面是非常有效的，被廣泛地加以實施。而“庇古手段”主要就是運用稅收和補貼這兩種財政手段。

財政政策作用的廣泛性還體現在，其他政策的實施一般都需要有相應的財政政策的支持和保證。財政政策的實施有利于在循環經濟發展中建立利益驅動機制，從而有利于推動其他政策措施的實施。在市場經濟中，如果沒有利益的驅動，法律的、經濟的、技術的等各項措施就很難真正地得到貫徹和實施。

當前在國內外循環經濟發展中，稅收、補貼、財政投資、排污收費、可交易的許可證、信貸優惠等財政政策措施得到了廣泛的實施，這些政策措施在保護環境、消除污染、合理開發和利用資源方面產生了積極的效果。從根本上講，循環經濟的財政政策效果應體現在減少資源投入、減少廢棄物排放和對資源進行有效循環利用上。建立有效的循環經濟的財政政策體系是一個很大的系統工程，需要各級決策者不斷研究和探索。

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