論我國當前農田水利建設存在的問題及其對策

路 艷

關于我國農田水利建設,令人深思的問題很多,隨著為應對金融危機,振興經濟,安排的4萬億元投資的逐步到位,近期對加大我國農業基礎設施建設特別是農田水利建設投資的討論逐步升溫,官方與許多學者都在呼吁加大投入力度,筆者旨在剖析我國農田水利建設的現狀及其必要性,提出完善和創新相關制度的建議。

1農田水利建設存在的問題

農田水利是指為農業生產服務的水利事業,其主要內容包括:農田灌溉與排水、儲水、水土保持,鹽堿地改良等措施。建國以來,我國農田水利建設的長足發展,對改善農業生產條件和生態環境,促進農業生產力的提高,保障我國糧食生產持續穩定增產增收,增加農民收入等方面產生了重大作用。但發展中存在的問題也必須引起我們高度重視。

1.1現有的灌溉,儲水、排澇等農田水利設施,因長年失修功能退化。

農田水利設施基本任務是防旱、排澇和儲水,為農業發展提供良好的市場條件和生態環境。盡管自上世紀90年代末期以來,政府再次加大投入,但由于我國許多大中型灌溉、排澇、儲水等設施均始建于上世紀60-70年代,歷經30-40年運營,這些農田水利設施都在不同程度上存在問題,在水利灌溉方面,水利部提供的數據顯示,我國現有耕地18.26億畝,只有8.67億畝有灌溉條件,其余的是沒有灌溉條件的“望天田”。已建成的8.67億畝灌溉耕地,普遍存在灌溉設施標準低、配套差、老化失修、功能退化等問題,灌溉水利利用率只有46%,灌溉保證率多數只有50%~75%。其中大型灌區434個,有效灌溉面積2.5億畝,而骨干工程的完好率僅達到60%;中小型灌區4萬多個,有效灌溉面積6.1億畝,設施完好率不足40%。造成排水、儲水功能退化的表層原因,是因水利設施長年失修所致,而深層次原因則是因為水利設施的投資等方面存在的制度缺陷所致。

1.2國家投入嚴重不足。

新中國成立至1980年,國家在財力十分困難的情況下,平均每年對水利的投資占全國基本建設的投資比例為6.7%,1980-2007年下降到2.84。按目前國家對大中型灌區骨干工程改造的投資規模,需要75年才能完成。1980年以前,中央財政設立小型農田事業費,支持小型農田水利建設,1980年達23億,占當年國家財政總支出的1. 9%;改革開放以后,中央財政取消小型農田水利事業費改由地方財政負責,國家投入基本上落空。2005中央財政恢復了小型農田水利設施補助支出0.01%,這與專家測算全國農田水利建設每年需要千億元以上資金相比,嚴重不足。

1.3管理薄弱,運行困難。

在農田水利工程管理上,存在產權不明確,維護管理責任不落實,運行困難等問題。農田水利主要靠基層鄉鎮水利服務站進行管理,但在農村鄉鎮管理體制改革時,被撤銷了,農民自己的灌水組織,農民用水協會多數農村尚未建立,灌溉用電價格、用水價格高,農民承擔不起,存在“只澆救命水,不澆增產水”現象,管理征收水費困難,工程正常運行困難,影響效益的發揮。

2加強農田水利建設的必要性

2.1加強農田水利建設,有利于減輕農民負擔,增加農民收入。當前,農村勞力外出打工多、勞力缺乏,靠農民投工投勞、集資興修農田水利已成為農民的一種負擔,也難以辦到。如果采取國家加大投入,依靠機械化、專業化隊伍進行施工,不僅可以大大減輕農民負擔,而且改善了農業生產條件,提高土地產出率,又直接增加農民的收入。

2.2加強農田水利建設,有利于擴大內需,保持國民經濟平穩較快發展。農田水利工程建設,量大面廣,除了需要大量資金投入外,還需要大量的水泥、鋼材、塑料管材和土工織布以及防滲襯徹等建筑材料;全國農田灌排機電設備有一半左右要更新改造;農田水利建設如實現機械化、專業化施工,需要配備數百萬臺各類小型施工機械。以上粗略估算,全國農田水利建設可直接、間接拉動內需數萬億元以上。

2.3加強農田水利建設,有利于返鄉農民工就業、社會穩定。早在1978年國務院要求各地成立農田水利專業隊,當時全國總人數曾達到1000萬人左右。2009年,全國農村有2500萬返鄉和外出打工農民需要就業,如果以鄉鎮為單元,成立農田水利專業施工隊伍,負責本地農田水利工程維護、改造、新建等任務,粗略測算,可以安排返鄉農民工400萬以上。此外,如按10%配備其專業管理人員,還可安排大中專畢業生40萬人。

3加快農田水利建設的措施

3.1樹立正確的投資理念。面對我國農田水利許多設施功能退化,水土流失嚴重的現狀,要堅持工業反哺農業,城市支持農村和多予少取的方針,充分認識向農業基礎設施實行傾斜投資政策的必要性和重要性,加大政府財政投資的力度,放棄把農田水利設施市場化的思維方式,端正投資理念,明確各級政府在農田水利設施建設中的投資主體地位,加大以農田水利設施為重點的農業基礎設施的投入,逐步恢復現有農田水利設施的功能,對影響我國農業發展的水土流失實施全面治理,為我國農業生產提供良好的生態環境。

3.2改革現行用工制度。農田水利建設具有勞動力密集性的特征。但自2000年以來,農村取消“兩工”,加之近年來,許多強壯的農村勞動力進城打工,留下的多為婦孺,難以保證有效的勞力投入。因此,對現行投資機制中的勞動力投入方面的規定應進行改革,實行以有償用工為主,限定農民出工為輔。所謂“以有償用工”是指對各級財政投資的農田水利項目其所有勞力投入應實行有償用工。其意義在于,從眼前看,具有“以工代賑”,增加農民收入,解決返鄉農民工就業等多重效應;從長遠看,彌補了現行用工方面的制度短板。

3.3對農田水利所用節水機具及材料、施工機具及用電等實施補貼政策。鼓勵各地組織返鄉和當地農民成立農田水利專業施工隊,按市場經濟原則,擔負農田水利施工任務,所購置的施工機具,國家予以一定補貼;農業節水主要是社會效益,對其所需的塑料管材、節水機具,國家應予以補貼;揚水灌溉的用電,除按國家規定實行優惠電價外,國家財政區分不同揚程予以一定補貼。

3.4深化農田水利管理體制的改革。參照2009年中央1號文件,對農業技術推廣等站的要求,3年內在全國鄉鎮建立和完善農田水利服務站,所需經費納入地方各級財政預算。加快農田水利設施管理體制的改革,建立農民用戶協會。

3.5制定國家農田水利法(條例)。農田水利是我國治國安邦,持續發展的基石。我國早在1069年,北宋王安石制定世界上最早的一部“農田水利法”,成為歷史上有名的王安石變法主要內容之一,它的實施有力地促進當時農業和社會的發展?，F在,我國是13億人口的大國,有9億人口在農村進行小康社會建設,加強法制建設對搞好農田水利建設,顯得特別重要,建議國家制定農田水利法(條例)。

參考文獻:

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