高速公路建設征地中政府的角色與責任

盧 毅， 鄧小華， 王禮志， 黃建華

(1.長沙理工大學 交通運輸工程學院，湖南，長沙 410076； 2.廣東省交通集團，廣東，廣州 510101)

建設高速公路對提高通達速度，降低交易成本，縮短物流周期等有顯著作用。我國高速公路發展速度很快，現已達5萬公里，但從總體看，高速公路網的規模、密度和運輸能力依然不能滿足國民經濟與社會的快速發展的需要，新的制約“瓶頸”已經顯現。目前，加快高速公路建設事業的發展仍是政府的重要任務之一。高速公路與土地有高度相關性，四車道高速公路每公里占地超過100畝，高速公路兩側控制用地超過高速公路本身用地，高速公路過去和將來一定時期都是我國建設用地的大戶。許多年以來，我國高速公路建設一直沿用土地公有制條件下的低成本征地模式，這種模式一方面極大地促進了高速公路的發展，但在另一方面，也引發了濫用征地權、忽視失地農民利益、農民阻工及集體上訪事件增多等問題，甚至導致了社會穩定問題。高速公路建設征地問題成為社會關注的焦點問題之一。近年來，加之國家和各地方政府出臺了一系列嚴格用地的政策和措施，高速公路征地的難度和成本驟然增加，高速公路建設的可持續發展面臨嚴峻挑戰。

政府在高速公路征地過程中充當極其重要和特殊的角色，關系到高速公路征地的實效，關系到農民利益的保護和土地利用的效率，也直接關系到高速公路建設的進度和成本。對高速公路建設征用土地中遇到的問題及其引發的各種社會矛盾進行分析，不難發現政府在行政過程中出現責任缺失或越位，不作為或作為不科學，都會大大增加高速公路建設征地的復雜性、成本及時間，容易激化社會矛盾，影響高速公路建設的進程和高速公路建設企業的可持續發展。因此，有必要對高速公路征地中政府的角色和責任進行研究。

一、土地征用的本質和高速公路的特性要求

(一)土地征用的本質

我國實行的是土地社會主義公有制，國家和集體是土地的所有權主體，任何單位和個人對土地只享有土地的使用權，而不能享有土地所有權。土地是農業最重要最基礎的生產要素，現行國家相關法規都規定農村土地屬于農民集體所有，城市土地屬于國家所有。農民集體土地產權，實質是農民擁有土地的使用權、收益權和讓渡權，是一種有限產權，農民個體并不擁有土地的所有權。

我國《憲法》第10條規定：國家為了公共利益的需要，可以依照法律對土地實行征收或者征用并給予補償。最新的《中華人民共和國土地管理法》規定：國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用》。同時還規定了補償的標準[1]。

土地是一種特殊的公共資源。公共資源是特定社會條件下，能夠滿足作為共同體的人類的生存、享受、社會發展等共同需要的各種資源和條件的總和。公共資源的使用具有競爭性和非排他性，即一方面當一個人使用公共資源會減少其他人對公共資源的享用；另一方面任何人使用公共資源未必需要付費。由此會導致開發利用公共資源時的市場機制的失靈，決定了政府介入提供公共服務的必然性。

土地征用的法律依據和公共資源的性質揭示了土地征用的本質：土地征用是國家為了公共目的和公共利益而強制取得其他民事主體的土地并給予補償的一種行為。征地實踐中需要從土地征用的本質出發把握兩點基本認識：一是國家為了社會公共利益的需要，依據法律批準的程序和權限，將土地由農民集體所有變為國家所有，由農民集體使用變為國家為公益目的而使用，土地的所有權和使用權在國家和農民集體之間發生轉移。二是國家要對所失土地的農民集體給予合理的補償，農民集體依法享有所失土地的收益權。

(二) 高速公路的特性與建設征地要求

(1)公益性要求政府統一征地

高速公路是一種具有公益性的基礎設施，其受益范圍不僅有車輛用戶，還有全社會各個領域；其公益性主要表現在服務對象的共用性和服務效益的社會性。政府支持投資建設高速公路的主要目的不在于取得直接的經濟效益，而在于獲得社會效益，為提高人民生活水平和加快經濟社會發展創造條件，高速公路建設取得的是國家利益。為保證國家利益的實現，高速公路公益性用地只能以土地征收的方式強制取得。所有權征收是政府的行政征收行為，具有強制性特點，與市場的自愿性原則相悖，故而不宜采用一般意義上的市場交易方式，而是“一種特殊的土地市場交易活動”。盡管如此，高速公路土地征收必須以合理的補償為原則，其中土地補償價格應參考土地使用權市場交易價格制定。

(2)投資的專有性要求政府給予足夠的征地資金或征地政策支持

高速公路又是一種投資專用性很強的基礎設施，只能為居民和經濟生產提供運輸服務，投資規模大、沉淀成本高、回收慢、且建立在大量的土地河流山脈等國家依法擁有的自然資源之上。與一般意義的投資產品不同，高速公路的投資專用性和高沉淀成本使的私人投資受到限制，需要政府給予足夠的資金或政策支持。因此，高速公路建設用地應該得到政府的征地資金或征地政策的支持。

(3)網絡性要求政府采取統一的征地政策和措施

高速公路還是一種不可分的網絡性極強的基礎設施，要求大規模建設，各高速公路相互銜接成網，并與其他交通方式相互銜接，才能發揮高速公路的整體功能和效益[2]。高速公路建設呈現出線狀和網狀的工程建設特點，其用地要求與一般的點狀和片狀工程用地要求不同。高速公路的征地模式必須適應高速公路的網絡性要求，中央與地方、地方與地方之間必須協調配合。這需要政府采取統一的征地政策和措施。

二、高速公路征地中政府角色的定位分析

(一)高速公路征地中政府的角色

我國土地征用的本質和高速公路特性決定了土地征用的制度制定者與最終實施者是政府，在高速公路征地中必須有政府的強力支持。本文同意多數專家認可的(表1)依據公益性和非公益性來對征地模式實行不同方向的改革[3]。不管是收費還貸型高速公路還是收費經營性高速公路，其資產所有權都屬于國家，其用地都是是公益性用地。政府在高速公路征地過程中承擔著土地征用的決策者、執行者、監督者和服務者等四種社會角色。

表1 征地模式改革的基本框架

(1)決策者角色

政府在高速公路建設過程中，應按照國家政策積極完善土地出讓、流轉和高速公路征地報批的相關制度安排，制定高速公路發展土地規劃、征地的宏觀調控政策、用地技術標準，規范土地市場，制定合理科學的補償價格標準，優化高速公路用地土地資源配置。

(2)執行者角色

我國土地征用的本質和征地模式決定了政府是高速公路征地的主體。在高速公路征地過程中政府承擔相關政策的執行和落實，征地任務主要由政府承擔。

(3)監督者角色

政府在高速公路征地中最關鍵也是最需要強化的是監督者的角色，政府需要監督高速公路征地用地過程中土地資源利用的合理性、有效性、節約性、集約性和利益分配的平衡性。在高速公路征地乃至用地的整個過程中，政府對征地規劃、報批、補償金發放、社會保障提供、使用權流轉、產權評估等各環節，都有必要建立全程反饋監控機制和獎懲機制。

(4)服務者角色

以建設服務型政府為導向，各級地方政府在高速公路征地的整個過程中，應該對高速公路建設單位、村集體、農民個體提供全方位的公共服務。

(二) 高速公路征地相關利益者關系中的政府角色

利益相關者分析成為社會、經濟、管理等領域中比較流行的研究分析工具，特別在分析解決沖突管理方面的問題作用明顯。利益相關者指極有可能受協議中的某項干預活動(無論是積極或消極)影響的或者指那些會影響到這項干預結果的人、群體和單位[4]。高速公路征地相關利益者主要是：地方政府、建設單位、村集體和農民(圖1)。

圖1 高速公路征地中各利益主體

(1)高速公路建設單位

只有國家具有為實現公共利益依法征用集體所有土地的權利，在高速公路征地中直接需要土地的是高速公路建設單位。高速公路征地中會像土地流轉市場壟斷一樣，存在灰色地帶(巨大尋租市場)，征地不但是高速公路建設單位實現公共利益的基礎，也同樣是創造自身利益的基礎。高速公路建設單位現實中熱衷于高速公路項目開發，以尋求在高速公路建設中獲益，這種利益趨向決定高速公路建設單位積極致力于尋求政府“準租”，通過政府部門壓低土地補償價格的可能性，在一定程度會損害政府的公信力和農民的利益。

(2)地方政府

高速公路征地的根本目的理論上應該是促進公共利益，促進社會經濟的發展，但現實中與地方政府的利益緊密相關，利益在一定程度決定行政行為。為地方利益、個人政績、個人政治資本、個人利益等影響高速公路政府征地行為，結果往往是一定程度犧牲農村集體、農民或建設單位利益。政府征地的成本主要是給予被征人的補償，補償機制決定行政機制，高速公路征地補償費與被征地預期價值或協議無關，政府期望其征地成本低廉，這為用地效率低下提供了條件。

(3)村集體和農民

我國政社合一的體制廢除以后，農村集體土地所有權的代表究竟是誰，在現有立法和實際中并不十分明確，沒有一個代表農村集體土地所有權的鄉村農民集體的組織或機構。按照規定，對土地收益補償的主要成分是對農民的征地補償費，應該占到土地收益總額的68.6%,即70%以上，但鄉鎮、村、組、農民間缺乏可操作的合理科學的分配方案，導致農民所得很少。在高速公路征地過程中，在作為談判對象的政府或者從政府手中購買了土地使用權的高速公路建設單位面前，農村集體和農民一般是處于弱勢地位，他們的談判能力嚴重不對稱。特別是在政府的公權力缺乏充分的制約時期，政治創租及傾斜的制度設計更容易對村集體和農民產生不公正的問題。

(三)高速公路征地中因政府角色情況引發的問題

在高速公路征地復雜的利益相關者關系架構中，其目前的高速公路征地現實中因政府角色情況存在如下主要問題：

(1)政府角色錯位，農民利益受到侵害

政府是高速公路征用土地的主體不是高速公路征地中土地交易的主體，但在現實中，地方政府常常成為土地交易的主體。農村土地的所有權歸屬于農民集體而不是國家，在土地轉讓市場中農民集體才應該是土地交易的主體。同時，農村集體土地所有權主體地位的不明確或者說是虛置，給權利在高速公路征地的尋租創造了條件。高速公路征地補償標準低，且高速公路征地補償分配情況與國家關于土地用途轉變增值的土地收益分配情況基本一樣，地方政府大約占60～70%，村級集體經濟組織占25～30%，農民只占5～10%。

(2)政府角色淡化，高速公路建設單位征地成本大增

現今一些同等級的高速公路建設項目用地成本是以往用地成本的10倍以上，用地成本在整個高速公路建設成本中已約合1/3，高速公路建設單位建設用地成本大幅增加，其通行費標準、交通流量、經營期并沒增加，且高速公路正在往經濟不發達地區發展，項目投資效益較以往的項目投資效益低，高速公路建設項目的經濟效益受到極大侵害，收費還貸型和經營性高速公路項目都難以為繼，嚴重影響了投資高速公路的積極性和高速公路建設單位的可持續發展。依現有的投資體制，高速公路的投資和管理主體是省管的大型企業集團和有關部門，按現有的高速公路征地模式的補償機制，大幅增加的用地成本壓力完全落在了建設單位身上，建設單位提供足夠的一次補償難以實現。一般地方政府沒有對高速公路投資，但收獲土地升值收益和營業稅，并沒有負起失地農民群眾長期的保障責任。

(3)政府角色缺位，高速公路建設單位征地報批難

國家《土地法》實施后，各地各部門也相繼出臺了一系列用地管理政策和制度，過去高速公路習慣于邊用地邊辦理手續的做法已行不通，現在嚴格的用地報批程序要求不允許未批先用，否則屬違法用地，可對責任單位和責任人進行嚴厲處罰，包括立案查處。一方面政府要求加快高速公路建設速度，另一方面要求建設單位嚴格按程序辦事，而程序種類、步驟、內容等繁多，涉及面廣，如涉及的村莊、村民多，只要任何一方對征地補償有異議拒絕在征地協議書上簽字，就無法完成基礎材料的組織，影響整個全線項目資料的上報審批。有人做過測算，如果一切順利，理想狀況下，完成高速公路征地程序審批需要3個月，而現實情況是許多高速公路項目的征地手續需要化2年以上時間，嚴重影響建設進度及增加建設成本。

目前具有“中國特色”的高速公路征地模式混淆了“公益性用地”和“非公益性”用地在原則方面的區別，將西方征地理論僵硬地引入高速公路征地模式設置中，用于“非公益性”用地的方法對待高速公路公益性的征地，過度、過多使高速公路建設用地單位與農民集體上發生直接的法律聯系，政府在高速公路征地中“隱身”幕后，只起居間“仲裁人”作用，一旦被征地農民集體與高速公路建設用地者就用地事宜發生糾紛，政府好避免在糾紛中直接承擔責任，這種制度模式設計，減輕了政府機構的壓力，也使政府對提高高速公路征地效率精簡和科學合理規定高速公路征地程序失去了動力，同時也為政府官員以不作為的方式規避公共服務職責提供了一個合法的借口。

(4)政府角色沖突，高速公路征地工作缺少監督

在我國現行的土地征用模式下，地方政府在高速公路征地過程中，地方政府經常處于執行者與執行者的角色沖突之中，地方政府既是高速公路征地的執行者，有事監督者和處罰者。這種既是運動員又是裁判者的角色沖突，使高速公路征地工作缺少實質的監督，反映在具體問題上是高速公路征地的效率、公平、成本、補償等都缺少監督。

三、高速公路征地中政府的責任

與高速公路發展形勢相適應與在征地中政府的角色相對應，政府一方面要加大高速公路征地的力度提高效率，另一方面政府作為公共利益實現的最大承擔者應充分體現維護社會公平的責任，高速公路征地中政府的利益應與公眾的利益一致，征地的最終目的應該是為了社會經濟公正、合理、有序的發展。高速公路征地中政府的責任具體有：

(一)保障高速公路發展相關規劃的如期實現

高速公路的建設與發展對國家社會經濟的發展和安全具有戰略意義，在國民經濟發展中具有先導性的基礎作用，對經濟的拉動效果明顯。一定時期政府組織制定和批準實施的高速公路建設發展規劃、高速公路用地規劃等高速公路發展的相關規劃，是社會經濟發展規劃實現的基礎性規劃，許多高速公路建設項目是政府的重點建設工程，在時間和任務完成方面有很高的要求。 高速公路的公益性、投資專有性、網絡性等特點要求政府承擔高速公路建設征地的主要責任，政府有責任組織落實和實現，應采取科學、合理、有效的高速公路征地措施保障高速公路的建設發展需要。

(二)保障糧食安全與生態環境安全

我國的基本國情卻是用占世界7%的耕地養活占世界22%的人口，人均耕地面積不足世界人均的43%。有關資料預計，1999～2010年，耕地減少面積至少1.07億公頃，近3 000萬農民將失去賴以生存的土地。在此嚴峻的用地形勢下，國家出臺了最嚴格的土地用地政策，提出了堅守18億畝耕地紅線的目標。高速公路是征地大戶，征地的主要對象是農村集體土地，其中多是農用地。高速公路征地還具有外部性，一些高速公路鄰近的農用地受高速公路帶來的整體性破壞、污染、農用基礎設施的完整性受損等問題，影響其農用功能的發揮，卻得不到補償。農用地具有基本生產功能，還具有明顯的社會效益和生態效益。高速公路征地后，改變了沿途土地的用途和風貌，極易破壞生態環境。因此，盡量消除和減少高速公路征地對國家糧食安全與生態環境造成的影響的責任需要各級政府落實。

(三)保證土地資源的節約集約利用

在社會經濟現代化的進程中，農村集體所有的土地越來越成為稀缺的資源。節約集約用地是高速公路和土地資源可持續發展不可缺少的條件和要求。政府應該規范高速公路征地的具體行政行為，建立高速公路節約集約用地的激勵和約束機制，保證高速公路征地中土地資源利用合理性、有效性和利益分配的平衡性。國家保障土地節約集約可持續開發利用的基本方針，需要各級地方政府堅持科學發展觀的同時在高速公路征地中予以落實，始終珍惜每一寸土地。

(四)保障農民的各項合法權益

高速公路征地涉及到農民的各種切身利益。在一定意義上土地是農民的命根子，失地農民失去的不僅是土地，還包括其經濟、政治和社會等一系列的權利和利益。農民在高速公路征地中是弱勢群體，政府作為社會公平和正義的維護者，理所當然地在高速公路征地中要保護農民，使其生活水平不致因失地而下降，長遠生計有保障。高速公路征地合理、合法，切實保護集體所有者和農民個體的權益是地方政府的基本責任[5]。

四、高速公路征地中政府應加強的工作

政府在高速公路征地過程中的角色定位及其利益關系的處置直接影響到政府行為的合法性、土地資源的合理有效利用和高速公路建設任務如期完成、高速公路事業可持續發展等問題。為使高速公路征地過程合法化、合理化和規范化，保證農民獲得合理補償，保持建設單位投資建設高速公路的積極性，保證高速公路的可持續發展，政府應秉持公平、效率的高速公路征地原則，工作重點在于強化與高速公路有關的公共政策的決策功能，主動承擔責任，發揮四種角色的作用，正確協調執行者與監督者的關系，提供公共服務職能。具體應加強的工作有：

(一)決策者方面

(1)確定高速公路公路建設征地的公益性質，對高速公路公益性征地的范圍標準以法規予以明確，在高速公路征地過程中將地方政府的征用權限定于公共范圍內，防止土地征用權的濫用。

(2)建立高速公路節約集約用地的長效機制。政府要通過組織制定高速公路發展規劃、高速公路用地規劃、高速公路征地程序、高速公路建設先行用地管理辦法，高速公路征地土地環境保護辦法、高速公路節約集約用地技術標準、高速公路節約集約用地評價指標體系等，同時建立高速公路節約集約征地用地以及耕地環境保護的激勵機制，把節約集約用地和保護耕地等內容納入地方政府的績效考核指標體系中，做到用計劃、有步驟、依法依規、節約集約進行高速公路征地，保護土地的同時保證高速公路建設進度。

(3)建立高速公路建設征地的社會調節機制。通過社會調節機制把對公共事務的決策從封閉的政府內部決策轉向開放的政府外部決策——政務公開基礎上的社會公眾參與與公共決策。這是一種祛除現行高速公路建設征地制度的痼疾，防止和制止不必要的政府征地行為發生、使高速公路建設政府征地行為更合于理性、更合于社會公共利益實現的有效機制。

(二)執行者方面

(1)切實將政府法定為高速公路用地的征收者。改變目前高速公路建設單位用地者與被征地農民集體在法律上直接的利益聯系，把政府與被征地農民集體作為高速公路征地中最基本的關系范疇，政府為法律上的高速公路建設用地的征收者，由政府依據法定程序實施高速公路用地征收行為，依據法定標準直接對被征地農民集體實施補償安置。高速公路建設征地的目的為實現“公共利益”，充分發揮政府在征地中實現整體效益、實質公平、分配正義的不可替代的作用。這種征地模式的理論基礎是我國土地所有權領域沒有私有化制度，農民集體對土地并不擁有完整的民法上的財產所有權——私權，農民集體對土地并不享有完全的“市場化利益”，而是一種在用途管制下的用益權，因而不能對抗政府的強制征收。高速公路所有開發建設活動需要使用集體土地的都必須依法征為國有一并納入土地有形市場，再由國家以資助性價格出讓或劃撥給高速公路建設單位。

(2)建立區域性的高速公路征地補償特別基金。高速公路建設用地只能依國家以資助性價格出讓或劃撥得到，同時又要保障失地農民群眾的長期利益，應建立區域性高速公路征地地特別基金，由非贏利機構的管理委員會管理，用于失地群眾的補償安置費、社會保險投入、失地群眾的教育和培訓、資助高速公路建設征地監督和失地問題的研究等，以使失地群眾實際得到的補償安置費用和綜合利益有步驟地得到整體性提高。

高速公路征地特別基金主要由地方人民政府土地管理部門統籌安排，政府是高速公路建設后土地升值的直接獲益方，可從每年收取的土地出讓金中提取相當比例劃入該基金。該基金的一部分亦可來源于政府獲得高速公路經營營業稅，還可來源于政府在經營包括高速公路在內的收費公路的一定比例的提成[6]。

(3)建立區域性的統一的相對公平的高速公路征地補償標準體系。高速公路建設政府征地補償安置標準確定的原則應是仍按土地的原有用途進行補償，但這種補償允許存在區域和用途上的差別。不能按農地轉用后的土地用途予以補償，也不能按以國家征地后的出讓價作為補償的標準，原因是目前土地制度下，把高速公路投資所形成的土地增值完全分配給被征地的農民集體名下，意味著進行不公平的超額補償。

高速公路建設政府征地補償安置標準確定的目標是失地農民群眾的生存保障并適當考慮和顧及其今后的發展。無論集體土地所有權還是農民土地承包經營權及宅基地的使用權，在我國從法律上講都不是真正意義的民事財產權，更多的是具有生存權的屬性，是國家提供給農民集體或個體的一種生存保障的權利。因而高速公路建設政府征地補償就不僅僅是對失地農民土地財產所受損害的補償，政府征地使以往的保障失去平衡，就必須建立新的保障機制來平衡。對失地農民群眾而言，由于其知識、見識、理性的局限性，對失地農民群眾的提供生存保障并適當考慮和顧及其今后的發展比單純的土地財產補償顯得更為重要。

制定整體提高區域統一的補償安置標準。在高速公路建設政府征地中“不與民爭利”，即政府不應僅僅考慮財政收入的增加或減少，更不能以財政目標來整體性侵犯農民的共同利益。政府多關注農民的普遍性利益，使高速公路建設政府征地后劃撥與出讓兩種供地方式補償安置標準的統一；并實現城鄉、工農利益的平衡協調。要使同一區域不論因那條那段何種經營方式的高速公路征地而失地的農民群眾都能以大致相當的標準得到補償安置費用。

(三)監督者方面

(1)建立獨立監督和申訴機構。在高速公路建設征地中強化政府功能、突出政府作用的同時，一定要建立防止政府行為受個人利益和集團利益影響，導致尋租、腐敗、權利濫用與政府征地行為的共生。地方政府存在征地——儲地——出讓的巨大利益動機，有實施為賣而買的征地行為和過度剝奪農民集體利益的可能。因此應建立高速公路建設征地的社會調節機制、獨立監督和申訴機構來實現對政府行為的限制，這也是征地政府主導型模式的重要內容。

為協調政府征地者與農民集體被征地者間的關系，保證兩者間的利益均衡，有必要建立一個獨立中介性的高速公路征地監管和申訴機構，對征地單價協商、征地數量核定、征地款支付等過程監管，并對其中的問題獨立評估，據法律法規給出處理意見。

(2)加強高速公路征地中地方政府的內部監督與外部監督。在高速公路征地監督方面提高人民代表大會和司法部門的地位，發揮人大和司法對地方政府高速公路征地行為的監督作用；加強新聞媒體的監督；提高農民維權意識和能力；建立明確的高速公路征地責任制與責任追究制，規定高速公路征地的責任主體、責任內容、責任范圍，對責任事故人予以嚴格追究。提高高速公路征地濫用職權和失職的成本風險，加大高速公路征地違法案件的查處力度。

(四)服務者方面

(1)簡化征地報批程序及環節，提高高速公路征地人員素質。采取措施簡化征地報批程序及環節，提高高速公路征地人員素質。如實行高速公路征地的無紙化辦公，利用計算機網絡系統進行遠程報批；將基本內容基本相同的“兩個聽證會”合并為“一個聽證會”；將內容基本一致的“兩個公告”合并為“一個公告”；將征地聽證告知書與征地預公告合二為一。定期對各級政府從事高速公路征地報批的人員進行培訓，強化業務人員的專業素質，提高業務人員制作、整理、審查高速公路征地材料的質量。

(2)為農民提供高速公路征地的政策法規咨詢信息公開服務，同時加強對高速公路征地的公益性的宣傳。

(3)引導農民集體和農民個體合理使用補償收益，加強農民勞動就業指導和培訓。集體土地對農民是保障性生產資料，政府應引導農民集體和農民個體合理使用補償收益。要廣開渠道促進失地農民的就業，建立健全農民再就業培訓機制。政府可引導農民將土地補償收益用于再就業和就業能力的提高，這是農民自身生計得到長期保障的根本。

五、結語

征地是建設與發展高速公路的關鍵性問題，關系到“三農”和整個社會的穩定問題。政府是高速公路征地的執行主體，負有土地征用規劃、調控、實施、管理、監督和服務的責任。解決當前高速公路征地中出現的征地難，建設單位征地成本高、補償不合理等問題，有賴于政府切實履行相應的職責，其作用不可替代。

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