預算監督:打造陽光財政

王柏能

財政預算不僅關系到國家活動的范圍和方向,而且關系到國民經濟和社會各項事業的發展。30年來,浙江省人大常委會注重改進和加強預算審查監督工作,以部門預算為主要抓手和突破口,在創新預算審查程序,深化、強化預算審查監督方面,不斷進行探索和實踐。

30年來,浙江省人大常委會把推進預算管理制度改革作為現階段加強預算審查監督的著力點,積極支持和督促省政府加快實施部門預算制度。我省省級140多個一級預算單位,如今全部編制部門預算,已有25個部門預算提交省人代會進行審議。

在省人大常委會的督促下,政府及有關部門不斷完善部門預算編制方法。取消基數法,運用零基法,按分類分檔,確定省級行政事業單位預算定額;統籌預算內外資金,實行綜合預算;開展行政事業單位資產清查,探索完善政府公共資產管理;財政分配關系進一步理順,預算的完整性、規范性和透明度不斷提高。

創新預算審查程序

隨著部門預算的全面推開和預算編制的進一步細化,浙江省人大常委會突出重點,創新審查程序,在審查程序的設計上,突出了重點審查、專家審查和專題審查。

一是重點審查。在對省級預算和部門預算全面審查的基礎上,每年確定一至兩個部門預算進行重點審查。多年來,省人大常委會先后對省衛生廳、建設廳、交通廳、民政廳、水利廳、農業廳和科技廳部門預算開展重點審查。通過對一兩個部門預算的重點審查,促進了政府各部門預算行為的規范,深化和推進了對省級預算的審查監督。

二是專家審查。在人代會會前初審中,省人大財經委專門組織財政、審計及相關方面的專家學者,召開專家評審會,對部門預算進行深入分析和審查。借助專家學者等社會力量,集思廣益,提高了初審質量,也體現了預算審查的科學性、民主性和公開性。

三是專題審查。在省人代會期間,專門成立由各代表團和有關專門委員會熟悉財政、審計及相關領域的代表組成部門預算專題審查組,召開部門預算專題審查會議,對部門預算進行集中審查。采取代表專題審查形式,提高了代表審查監督預算積極性,增強了預算審批監督的實效。

在審查中,代表和專家提出了不少實質性修改意見。如2004年對省衛生廳部門預算審查中,建議增加安排5000萬元,用于省疾病控制中心項目建設,省財政部門及時作了調整。2005年對省交通廳部門預算審查中,根據人大代表建議將省公路局的人均公用經費支出安排作了削減,降幅達46%。2006年對省民政廳部門預算審查中,建議提高城鄉居民最低生活保障和補助水平,在部門決算批復時,該專項轉移支付資金增加了1650萬元。

提高預算審查的針對性和實效性

在部門預算審查的內容上,省人大財經委員會根據地方預算編制和預算監督的實際,把握重點,不斷提高預算審查的針對性和時效性。

一是預算草案編制的科學性和規范性。主要審查預算編制是否做到了完整性、公開性;是否達到了按“零基法”編制預算,實行預算內外統籌的綜合預算要求;是否具有可審查性和對預算執行的可檢查性。

二是預算支出結構的合理性。重點審查財政的供給范圍是否科學,是否體現履行社會管理和公共服務職能要求,是否加大對各項民生事業的投入。

三是重點關注財政撥款和專項資金的安排。省人大常委會將審查重點放在預算撥款的安排上。在預算撥款中,又重點審查專項支出的安排,主要看其是否體現省委、省政府的重大決策,是否體現集中財力辦大事原則,是否體現項目的經濟效益和社會效益。

四是預算的平衡性。省級預算是由省級各部門預算組成的,只有保證各部門預算的平衡,才能實現省級預算的平衡。對一個部門預算來講,有一個與省級預算相銜接,與其他部門預算相比較的問題。因此,在審查過程中既注意部門預算本身的平衡,也注意對整個省級預算平衡的影響,還注意與其他部門之間的平衡問題。

預算審查與監督執行相結合,實行全程監督

對部門預算的重點審查,為更好地開展對部門預算執行情況的監督檢查提供了條件。同時,也只有加強對部門預算執行的監督,才能有效地維護人代會審查批準的預算的嚴肅性。

在實踐中,省人大常委會注重審查與監督工作的有機結合。在聽取省財政廳關于預算執行情況匯報時,要求將重點審查的部門預算執行情況作專題匯報。對部門預算安排的重點項目,組織代表進行視察。每年選擇幾個重點專項資金,開展專題調研和檢查,主要檢查預算資金的流向,有沒有真正按部門預算流入到規定的項目上,有否挪用移用現象;檢查預算資金的流程,是否按照規定的途徑撥付落實,有沒有中間梗阻;檢查預算資金的流量,是否足額到位,有沒有截留擠占現象;檢查預算資金的流速,是否及時到位,有沒有故意拖延滯壓現象等。

同時,還對部門決算進行審查,并由審計部門進行部門決算審簽。這樣,使會前、會中審查與會后監督執行和決算審查相結合,使預算管理各個環節相互銜接,實行全程監督。

結合部門預算重點審查,近年來,省人大常委會高度關注財政資金使用績效,支持推動財政、審計部門開展績效評價和績效審計工作。財經委員會會同省財政部門,借助中介機構和專家學者等社會力量,先后對就業再就業、公共衛生、水利、環保、科技等專項資金進行了績效評價。在整個評價工作中,采取主管部門自評,委托中介機構復評、問卷調查和實地檢查、組織專家對業務指標和財務指標打分評價等形式,并力求把績效評價結果作為安排和審查預算的重要依據。

XB2009年,省人大常委會還專題聽取和審議了省政府關于科技專項資金使用管理和績效情況的報告。這是省人大常委會首次把財政專項資金列入專項審議監督議程。開展財政專項資金績效監督,這是深化預算監督的重要內容,是開展實質性監督的初步探索。

何為部門預算?

通俗地講,部門預算就是一個部門一本預算。

在我國部門預算改革中所謂的“部門”具有特定含義。它是指那些與財政直接發生經費領撥關系的一級預算會計單位。具體而言包括三類:一是開支行政管理費的部門,包括人大、政協、政府機關、共產黨機關、民主黨派機關、社團機關;二是公檢法司部門;三是依照公務員管理的事業單位,如氣象局、地震局等。

實施部門預算制度,嚴格了預算管理,增加了政府工作的透明度,有利于提高財政資金使用效益,也是防止腐敗的重要手段和預防措施之一。