人大監督:規范.創新.問效

王 鋼

隨著政治體制改革的深化,人民群眾的政治參與意識日益增強,人大作為國家權力機關和人民政治參與主渠道的作用必將進一步凸顯。這為人大監督職能的強化創造了前提和條件,也對人大監督如何更好地擔負起制約公權力和保護公民權利的重任,提出了更高的要求。

規范:用好用足法定監督形式

監督法的實施,是人大監督的新起點。監督法一方面是對人大監督的規范和約束,另一方面則是使人大監督做到有法可依,為各項工作開展提供了有力的法制保障。作為立法機關和法律實施監督機關,人大及其常委會要帶頭遵守法律規定,自覺在監督法的框架內思考問題、規范工作,自覺維護監督法的權威。同時,又要敢于監督,善于監督,用好用足各種法定監督形式。

要重視運用好經常性監督形式。一是深化工作監督。聽取和審議專項工作報告、計劃預算審查監督、執法檢查,各地人大都在普遍開展,具體程序和組織方式也比較完善,今后主要是進一步深化。像廣東省人大常委會將預算草案細化至“款”“項”,改變以往只掌握20多個“類”的情況;2009年,我省人大常委會審查批準政府2008年決算時,對科技專項資金使用績效進行了專題監督。這些都是把人大監督做深、做實的具體體現,也是今后工作監督的努力方向。二是強化法律監督。在我國,規范性文件具有不可訴性,唯一的外部監督就是人大備案審查。而相對于具體違法行為來說,“紅頭文件”違法的影響更大,也更有隱蔽性。加強備案審查,維護國家法制統一和公民合法權益,是人大監督不可推卸的職責。從今后看,各級人大常委會要本著積極穩妥的原則,在做好被動審查的同時,有側重地進行主動審查,切實推動這項工作的有效開展。

要敢于運用非經常性監督形式。質詢、特定問題調查、撤職案的審議和決定等三種非經常性監督形式,是憲法和法律賦予人大常委會的重要權力,是監督法規定的重要組成部分。從性質和特點看,這三種監督形式,既是開展監督的手段,又是對違反監督法規定追究法律責任的一種方式,并且可能導致否定性的評價和不利后果。貫徹好監督法,要綜合運用好各種監督形式,尤其要用好這三種剛性的監督手段。這對于避免人大監督遭到阻礙和干擾,確保有序有效開展具有重大意義。湖南省人大常委會2009年聽取和審議審計報告后,針對省技術監督局和糧食局違規收取費用、挪用資金等問題,提出了對這兩個局的質詢案,推動了有關問題的整改落實。

人大監督談規范,還要正確對待一些“歷史遺留問題”。

首先是關于工作評議問題。監督法制定過程中,全國人大的精神是將述職評議規范為工作評議。全國人大常委會法工委組織編寫的《監督法輔導講座》中,認為“聽取和審議專項工作報告,也就是工作評議”。實踐中,不少地方都在開展專項或部門工作評議,重慶市人大常委會還在監督法實施辦法中規定,聽取審議專項工作報告時,可組織組成人員和代表開展專項工作評議,并進行滿意度測評。總的看,參照聽取審議專項工作報告的做法,或與之有機結合起來,抓住專項工作,堅持有所為有所不為,工作評議還是符合監督法精神的。

其次是關于個案監督問題。區別于西方三權分立,司法接受人大監督是我國政治制度的設計。監督法明確了不能搞“調閱案卷”、“提出判決意見”等個案監督的做法,但這并不意味著司法監督就無所作為了。從今后看,司法監督要從“個案”出發,但又不局限于“個案”,通過對大量案件的分析,抓住社會反映強烈、帶有共性的“類案”開展監督。對于涉法涉訴信訪件,只要不是調閱案卷、提出具體處理意見,就不是個案監督。

創新:讓人大監督更有活力

地方人大設立常委會30年的發展歷程充分證明,只有始終堅持理論創新和實踐創新,每屆人大工作才能在繼承以往經驗基礎上獲得新的進步和發展,也才能不斷開創人大工作新局面。監督法規定的許多內容,如執法檢查、審議意見等,都是地方人大在實踐中探索創新的成果。實踐永無止境,創新永無止境。民主政治在推進,形勢任務在發展,不可能有一成不變的監督模式。做好今后人大監督工作,還是要繼續解放思想,開拓進取。

人大監督工作創新,重點在于創造性地貫徹落實監督法規定,使法律賦予人大的職權落到實處,真正體現人大監督的性質和權威。

監督組織方式要更加完善。監督法規定了行使監督職權的主要程序,但具體組織方式不可能面面俱到。這就要求積極探索,不斷創新工作方式。例如我省人大常委會2008年將全省統一部署、上下配合開展執法檢查的組織方式,創造性地運用到聽取和審議專項工作報告中,有效地推動了專項工作監督的發展,實踐證明效果很好。

人大監督要更加公開和民主。監督法規定人大監督要向社會公開,自覺接受代表和人民群眾的監督。近些年,各地人大在公開選題、監督公開方面進行了積極探索,一些地方還努力擴大代表和公民對人大監督工作的參與,及時回應社會利益訴求,努力體現人民群眾的意愿。上海市人大近些年通過開展監督聽證及人大網議日活動,了解社會對政府執法工作評價及對人大監督的意見。這些推進人大監督民主化、公開化的做法,符合代議機關的特點和性質,也代表著人大監督今后的發展走勢。

適度探索一些新的監督形式。全國人大常委會在積極推進監督工作規范化、法制化的同時,不斷推動監督形式的創新,為我們提供了很好的啟示。例如,2009年全國人大常委會組織對部分重大公共投資項目實施情況開展專題調研,聽取和審議了調研報告,并提出審議意見督促落實。運用專題調研的方式開展監督,是全國人大監督工作的有益探索和嘗試,對監督法來說也是重要的監督形式創新。今后,要進一步解放思想,努力在監督法規定的精神和框架內,積極主動開展監督工作,不斷探索一些好的監督形式。

問效:有始有終,推動問題解決

求實效是人大監督的永恒主題。人大監督不是簡單顯示國家權力機關的權力存在,更不是唱“對臺戲”,而是要推動解決“一府兩院”工作中存在的問題,推動法律的有效實施,維護和保障人民的合法權益。這樣,人大監督才有實效,也才能實現監督與支持的有機統一。同樣,只要是著眼于解決實際問題,對權力運行予以制約和監督,就不能理解為對“一府兩院”的掣肘。今后,要把推動問題解決放在人大監督更加突出的位置。

解決問題,前提是要選準問題。一般而言,人大要抓大事、議大事,但人大監督在關注經濟社會發展大局的同時,還要“實”,突出監督的重點,解決人民最關心、最直接、最現實的利益問題,否則短期內難以看到人大監督的實效。選題要“準”,不能主觀臆斷、閉門造車,要充分利用監督法規定的六條途徑,在廣泛聽取各方面意見和建議的基礎上,進行深入的研究、篩選和分析,抓住普遍性、傾向性的問題,抓住問題背后深層次的體制機制問題。選題還要“精”,經濟社會發展的問題很多,人大監督的精力有限,為此選題既要有一定覆蓋面,又要少而精,便于集中力量解決突出問題,把人大監督的資源用到“刀刃”上。最后,人大監督選題還有個把握時機的問題。俗話說“行動要看時機,開船要趁漲潮”。對于正在開展的中心工作或正在發生的重大事件,人大監督及時跟進,就能對“一府兩院”工作起到很好的支持和推動作用,從而體現人大監督的“時效”。

解決問題要把握問題的本質,提出合理的解決方案。為此,人大監督要逐步提高科學化水平。首先,不能讓執法部門“牽著鼻子走”。人大監督主要的信息渠道是“一府兩院”,但由于利益和主觀因素的介入,這些信息無法真正做到客觀、科學。這就要求要仔細甄別、取舍、篩選,而不能人云亦云。特別是要采用各種現代調研手段,廣泛收集“第一手”資料,并在此基礎上加強研究和分析,真正掌握客觀情況。其次,不僅要有定性分析,更要有定量分析。不能單純地憑借主觀感受,來衡量“一府兩院”執法情況,要善于用事實和數據來說話。安徽省在開展計劃生育執法檢查時,曾向社會發放了兩萬多份調查問卷,并對回收的問卷進行研究分析,深入了解執法情況和群眾呼聲。此外,在提出具體的審議意見時,還要注重針對性和可操作性,要有多方案的比較研究,為什么要提出這個方案,而不是那個方案,都要用理由、事實、數據論證,讓人心服口服。

督促落實是監督取得實效的最后環節,也是一直以來人大監督積極探索、不斷改進的領域。在這方面,已積累了一些經驗。例如前些年我省連續對生態建設和環境保護開展執法檢查和跟蹤檢查,對看準的問題扭住不放,一抓到底,推動了一系列環境污染重大問題的解決,也得到了政府的理解和配合。最近,江西省九江市人大常委會“票決較真”,對審議意見落實情況進行滿意度測評,有的還沒有通過,重新進行整改,增強了跟蹤督查的力度。還有一些地方探索將輿論監督與人大監督結合起來,通過輿論監督增強影響力,形成了人大監督的強大聲勢。這些都可以積極借鑒并不斷完善。