自身建設:透明.能力.程序

田必耀 哲 生

隨著社會主義民主政治的發展,民眾對人大工作的要求也越來越高。面對新形勢和新任務,地方人大及其常委會能否有效地履行職權,發揮作用,很大程度上取決于自身建設的狀況。

透明:網絡時代的人大公開

監督公開的制度設計,代表議案公開接受評議,公民旁聽人代會,人大網站信息公開化,學生模擬人大常委會會議……所有這一切,讓公眾感受到了人大打破“權力的圍墻”,邁向開放的步伐。

如果說自發的“陽光工程”目前還只有“局部效應”,那么,制度化的公開已顯示出持久的力量。人們看到,監督法中,“陽光監督”成為重要的監督原則。監督法規定,各級人民代表大會常務委員會行使監督職權的情況,向社會公開。根據監督法的具體規定,審計報告向社會公開、執法檢查報告見報、審議意見現身媒體等一些公開化“實驗”,從此有了堅實的制度依托。

盡管一些地方進行了積極的探索,法律也有了相應規定,但不可否認,在實際操作中,人大的公開化程度與百姓的要求,仍存在一定的差距。

“不公開不夠意思,公開一些意思意思”,有人如此形容人大公開工作。人事任免、財政預算審查問題等涉及人、財的監督公開,仍然是“走過場”、“裝門面”的多;聽取專項工作報告和執法檢查議題,大多是“坐在家里定調子,關起門來寫稿子,發函征求做樣子”,仍然沒有真正深入地征求公眾意見。

“大會公開,小會保密”,人大公開的范圍比較狹窄。人代會全體會議公開,常委會會議和主任會議一般不公開,分組審議和召集人會議更不公開。“栽花”的公開,“挑刺”的保密。諸如人財物的監督信息、重大決策、政府工作失誤等問題,只在“小圈子”公開,對普通群眾封鎖保密。此外,公開不夠及時、公開形式的單一、公開只是單項信息傳遞,缺乏互動性等問題,也時常遭人詬病。

因此,如何深化人大公開工作,讓人大變得更為透明,徹底“曝光”在民眾面前,尤其是在網絡時代,如何實現人大工作的信息化、電子化、公開化,已經成為當前人大制度建議一個重要課題。

從實際的情況來看,各地人大的門戶網站,多數情況是單向地發布信息,包括人大會議信息、常委會會議信息、立法監督工作信息等。人大工作如果僅僅停留在這個層面,遠遠落后于網絡民主政治發展的要求。如果僅僅是單向地發布信息,網站是沒有生命力的,重要的是建立起良性的互動機制,增強公民社會民主體驗的真實性。

以立法為例,可以嘗試有組織地將立法工作的關鍵爭論問題,以正方、反方、中立方意見整理,供網民有序地交流、爭論、思考,在為立法機關提供意見參考的同時,也是公眾自我消化、理解法律的機會,這同時也是一個很好的普法過程。

公開不僅僅是信息公布,而且應該針對社會關注的熱點問題,及時地通過網絡等媒體給予及時的回應。人大應在加強輿情動態的收集、加強網絡的引導上有新的措施,主導輿論導向,有效消除公眾非理性民主、情緒式民主帶來的消極后果。

能力:避免行政化傾向,增強議事能力

議員專職化是當今西方發達國家議會建設的一大潮流。以美國國會為例,每次年會通常開會260天以上。議員除在國會開會外,還要在選區接待或走訪選民、為選民辦事等。

2003年,十屆全國人大建立了“人大常委會專職委員制度”。這是加強人大常委會組織建設的一個積極措施。隨后,地方人大常委會也積極建立了此項制度。從實踐的情況來看,這些有專業背景,年紀比較輕的專職委員,在人大常委會發揮了積極的作用,無論是立法工作,還是監督調研等工作,都開展得有聲有色。

“‘人大常委會專職委員制度實際上是產生了一批以議政為職業的人。”中國政法大學教授蔡定劍說。

然而,在實際工作中,“專職委員制度”也存在著角色沖突的問題。根據憲法規定,人大常委會組成人員不得兼任政府部門、司法部門的職務,如此規定的含義是把代議機構和行政機構、司法機構區別開來。而現在的問題是,一批專職委員到人大后,進入公務員序列,成為人大機關的領導。這在很大程度上影響了這些委員議事作用的發揮。

這里就有一個制度設計的疑問:專職委員是選拔來做人大機關干部的,還是選拔來議政的?對此,有不少專家認為,從加強人大常委會制度建設考慮,要讓專職委員成為專業的議政人員,而不要行政化。

人大常委會組成人員集體履行職責,一個重要的內容就是開會“議事”。因此,怎么提高“議事”能力至關重要。

把好入門關是第一步。從目前的情況來看,加大內部提拔力度,是提高委員議事能力的一條有益路徑。這樣,不僅有利于人大常委會工作的穩定性,也有利于調動人大干部的積極性和上進心,增強人大機關的凝聚力、吸引力和戰斗力。

其次,人大機關要為每個委員提供服務,特別是要提供充分的資料和信息,而不僅僅是為常委會主要領導提供服務。某種程度上講,信息決定了發言權。

再則,探索和建立常委會議事新機制和新平臺。在常委會會議的程序性議題結束后,可以讓常委會組成人員報名自由發言,討論一些人民群眾關心的熱點問題,以更好地發揮常委會組成人員的作用,提高議事能力。

程序:建立單項表決機制,讓會議“辯”起來

就表決程序而言,有整體表決和單項表決之分。我國人大表決,一直采用整體表決程序。隨著社會的轉型,各種利益在人代會、人大常委會會議上博弈,各種意見交鋒激烈,少數地方在堅持整體表決的同時,開始試行單項表決。例如,2006年3月,湖北省人大常委會將“單項表決”寫入年度工作要點。當年12月,湖北省人大常委會審議《關于確認湖北省人民政府規章設定的七項行政許可事項繼續實施的決定(草案)》后,對有爭議的七項行政許可事項進行分項表決,其中“家電維修范圍技術核準證核發”一項行政許可事項被否決,會議隨后通過整個決定的內容。

當前,人大在以整體表決為主體的前提下,應把單項表決作為整體表決的重要補充程序,逐漸加以推行。對于涵蓋面廣、條文之間內容跨度大的法案,人大代表、人大常委會組成人員對法案的個別條款或者章節存在重大爭議時,應當對該部分先行表決,然后再就法案整體進行表決。在具體制度設計上,為保證表決的準確性,對審議時有不同意見的內容或條款,要在專門組織調查研究和論證的基礎上,舉行單項聽證。然后,在人大常委會上對“爭議條款”進行單項表決,最后,再對整個議案進行表決。

哪里有表決,哪里就有否決。近些年來,由于表決方式和表決技術的“助推”,“未通過”案漸漸多了起來。正如2002年1月時任全國人大常委會副委員長成思危在北京大學光華管理學院新年論壇上所說:“哪里有電子表決器,哪里的反對票就多。舉手表決,幾乎都是全票通過。”“未通過”案與程序民主、表決技術的改進產生了互動效應。表決者追求程序民主,而程序民主又助推“未通過”案不斷被復制。因此,從制度上明確“未通過”的處理機制,是擺在人大工作者面前的另一個緊迫性課題。

以世界的眼光觀察,盡管各國議會的設置和權限互有不同,但辯論是絕大多數議會共同采取的基礎性制度。西方國家不但對法案的審議采用辯論形式,立法之外的質詢、監督、問責等,也都廣泛采用辯論方式。在承認辯論價值的基礎之上,各國制定了各自的辯論規程。如美國為保證每個議員都有辯論的機會,采用了著名的“5分鐘規則”;德國聯邦議院將中心議題都放在周四召開的全體會議上進行,并對辯論過程現場直播,這就是著名的“星期四辯論”。

當然,在我國人大工作中設立辯論機制,必須要解決好幾個關鍵性的問題。第一,誰來辯?辯論的陳述人必須要有專業性和代表性。第二,辯什么?議題的設置對辯論的結果有決定性的影響。第三,誰見證?辯論情況與進展應當面向所有的公眾。

國外議會服務機構及職能

國外地方議會的有效運作,在很大程度上得益于一套完備服務機構系統。

一是完善的辦事機構。以美國為例,美國國會工作人員就有4萬多人,有四大服務機構:一是國會研究部。工作人員800多人,其中有專家600多人。主要任務是為國會提供政策性、綜合性法律研究。二是國會審計署。有工作人員5200人,主要任務是審計政府各項撥款和經費開支的合法性和正當性。三是國會預算局。工作人員有220人,主要任務是參與預算方案的編制,審查政府的預算和撥款,為國會提供分析資料。四是技術評估局。由技術專家組成,解決國會審議有關科技提案方案問題。

二是議員個人助手。國外地方議會的一支重要服務隊伍是議員個人的助理,即在議會的整體助理班子比較完善的同時,還為議員個人配備助手。例如,在美國的亞利桑那州,州議會為每一位議員都配備了一位助手,助手的主要職能是負責保存議員的檔案,幫助議員準備議事日程,幫助議員聯系選民,協助議員與議會內部其他機構與人員的聯系等。

三是信息咨詢系統。為了協助議員有效開展工作,世界各國的地方議會都花了比較大的精力來建立一套專門為地方議員服務的圖書館系統。圖書館的主要功能是為議員提供相關活動的專業知識、國家的法律法規和本地政治經濟社會的有關情況。為了保證地方議會的圖書館能夠及時收集到相關的書籍,有的國家還規定了凡是在當地出版的圖書都必須要無償為當地議會提供兩本。隨著信息技術的發展和信息量的增大,不少國家的地方議會目前正在探索將圖書館、研究部和計算機技術支持系統合并,成立信息咨詢系統。