執法檢查:探索中前行

洪開開 王 鋼

開展法律法規實施情況的檢查,是監督法規定的人大常委會開展經常性監督的主要形式之一。30年來,浙江省人大常委會把執法檢查放到常委會工作重要位置,有力地促進了法律法規在本行政區域內的有效實施,推進了依法行政和公正司法。

保證憲法和法律法規在本行政區域內的正確實施,是地方人大常委會的一項重要職責。20世紀80年代中期,我省人大常委會開始探索法律法規實施情況的視察檢查工作。1987年,以實施憲法為主要內容的執法檢查活動首次在我省范圍內開展。1993年9月,全國人大常委會出臺《關于加強對法律實施情況檢查監督的若干規定》后,執法檢查工作在我省全面鋪開,并發展成為加強人大監督的一種重要方式。

隨著浙江經濟社會的發展和法治浙江建設的不斷推進,省人大常委會的執法檢查也與時俱進。截至目前,浙江省人大常委會共組織各類執法檢查115次,配合或受全國人大常委會委托開展執法檢查28次。

有益探索:統一部署,上下配合

1994年5月至7月,浙江省人大常委會首次采取全省統一部署、上下配合的方式,組織開展了農業法和農業技術推廣法的執法檢查。由于全省各級人大常委會密切配合,同步開展,增強了監督力度,提高了監督實效。15年來,省人大常委會先后對土地管理法、食品衛生法、安全生產法、產品質量法和勞動法等14部法律及相關法規開展了檢查。

全省統一部署、上下配合開展執法檢查,這是我省在執法檢查過程中的有益嘗試。經過多年實踐,一套卓有成效的規范建立起來:年前廣泛征求意見,找準選題;在主任會議領導下,制定方案,明確重點;成立執法檢查組,召開全省電視電話會議進行動員部署;各級政府逐級自查,有關專門委員會組織重點調研,掌握面上情況;在各地自查基礎上,常委會領導帶領檢查組,赴各地開展集中檢查;召開常委會會議,聽取省政府法律實施情況和常委會執法檢查兩個報告,進行分組、聯組審議,提出審議意見,并抓好審議意見的整改落實。

全省統一部署、上下配合的執法檢查,不僅督促省級法律法規實施主管部門改進執法工作,也有力地推動了法律法規在全省范圍內的貫徹實施。

在具體開展執法檢查工作過程中,省人大常委會還探索并實踐了“幾個結合”,打出非常漂亮的“組合拳”。如在1999年開展水土保持執法檢查時,把審議執法檢查報告與評議省水利廳廳長結合起來,通過執法檢查掌握情況,為評議提供第一手材料;同時,評議又促進了執法檢查的整改工作。

與此同時,省人大常委會還把執法檢查與地方立法結合起來,在開展教師法、消費者權益保護法、安全生產法等實施情況檢查的基礎上,制定修改相應的地方性法規,鞏固了執法檢查的成果。此外,還把執法檢查與重大事項決定權結合起來,在開展環保、土地管理、食品衛生等執法檢查后,省人大常委會都作出了相關決定、決議,加強了督促檢查,建立健全了長效工作機制。

務求實效:抓住問題,扭住不放

秀麗的錢塘江是浙江人民的母親河,曾經,錢塘江水清澈見底,魚蝦成群。然而,改革開放以來,尤其是20世紀90年代以來,在錢塘江兩岸如雨后春筍般建立起了多家醫藥、化工、電鍍、印染、造紙等重污染排放企業,嚴重破壞了錢塘江的水質,影響了人民群眾飲用水安全。

在省人大常委會執法檢查組的督促下,省政府對錢塘江兩岸的環保進行了大力整治,如今這一問題得到了根本扭轉。附近的居民說,如今的錢塘江水,臭氣沒有了,水里的魚也可以捕撈了。

這僅是我省環保執法檢查的一個縮影。早在2003年,省人大常委會就作出了《關于建設生態省的決定》,2004年即開展對生態建設和環境保護的執法檢查,接著又連續3年進行跟蹤督查。連續4年的專項執法檢查,推動了省政府開展“811”環境污染整治行動,解決了一批嚴重影響環境的重大污染問題,促進了生態補償機制等一系列政策措施的出臺,有力地推動了生態省建設和環境保護工作。

對看準的問題,扭住不放,一抓到底,并連續幾年進行跟蹤督查,抓出成效,這是我省人大開展執法檢查的重要特點。

向社會公開和接受代表、群眾監督,是監督法規定的一項基本原則,也是確保執法檢查取得實效的重要前提。多年來,省人大常委會在開展執法檢查過程中,還十分重視發揮輿論監督的作用,主動邀請新聞媒體全程參與執法檢查,取得了很好的社會效果。

在連續4年的生態建設和環境保護執法檢查和跟蹤督查中,省人大常委會與各新聞單位密切配合,強化執法檢查的新聞報道,推出了不少新的舉措。2005年,省人大常委會召開新聞通氣會,公布了明察暗訪中發現的4家有嚴重偷排污水的企業,在新聞媒體上曝光,給這些企業造成強大的輿論壓力。檢查中,中央、省級10多家新聞單位派出多位記者隨檢查組采訪,采寫了大量新聞稿件,為執法檢查營造了濃厚的輿論氛圍。

特別值得一提的是,2005年省人大常委會會議首次通過網絡視頻對省政府《關于生態省建設和環保執法檢查整改工作情況的報告》和省人大常委會《關于建設生態省決定和環境保護法執行情況跟蹤檢查的報告》進行了在線直播。其中透露的相關數據和人大常委會報告的嚴厲口吻令網民們印象深刻。

不斷完善:規范前行,依法監督

隨著民主法治建設的推進,人民群眾的權利意識、主體意識、參與意識不斷增強,對人大監督工作的民主化、規范化、制度化提出了新的、更高的要求。如何貫徹實施好監督法,進一步提高執法檢查的針對性和實效性,是地方人大監督工作面臨的一個課題。

按照“少而精”,突出重點、講求實效的原則,常委會每年只能選擇一部或幾部法律進行檢查。因此,在如何科學確定議題上,浙江省人大常委會作了一些探索。

按照監督法規定的收集監督議題的6條途徑,省人大常委會廣泛聽取各方面的意見,拓展民意渠道,擴大公民的參與。議題的篩選,既考慮所提選題對全局工作的重要程度,又考慮經過民主程序所形成意見的集中度,逐步建立科學的篩選程序。在多年的實踐中,省人大常委會綜合各方面因素提出監督計劃方案,由主任會議確定,從而使每年的執法檢查項目更加貼近中心、貼近實際、貼近群眾。

突出重點,加強執法檢查的前期調研,這是執法檢查能否取得實效的關鍵。一部法律涉及的問題很多,不可能面面俱到都去檢查,必須抓住實施中存在的突出問題,有針對性地進行檢查。有關專門委員會十分重視前期調研,在全面掌握執法情況的前提下,摸清底數,確定重點,制定總體方案,提出工作要求,為開展集中檢查奠定了良好基礎。

執法檢查制度化、規范化關系到執法檢查的長效。在實踐中,執法檢查通常在主任會議領導下,成立執法檢查組,由常委會分管領導擔任組長,具體組織實施各階段的工作,執法檢查的長效機制正逐步建立和完善。

同時,提高常委會審議意見的質量和加強審議意見的督促整改也非常關鍵。堅持分組審議和聯組審議制度,完善了審議意見形成機制。按照“全面、客觀、真實”,“重點突出、目標明確”的原則,審議意見既指出執法檢查中的問題和不足,又提出解決問題的辦法,可行性和可操作性不斷增強。

從人大工作的性質和監督法規定來看,監督公開應當是全過程、無保留。以往的執法檢查過程、會議審議、審議意見等,都通過人大公報、雜志、網站等平臺向社會公開,公民旁聽和視頻直播也不斷應用于執法檢查工作中,執法檢查不斷走向透明,已成為擴大公民有序參與,推進人大工作公開化、民主化的重要平臺。