淺談礦業土地復墾

林志美

摘要 隨著我國經濟與社會的快速發展,我國的土地破壞和生態環境的惡化已達到驚人的程度,特別是對礦產資源進行開發,由此引發的礦業土地資源遭到嚴重破壞,礦區土地復墾已經成為重要的任務。如何對中國礦區進行有效地開展土地復墾已是一個重要課題,本文在此對礦業土地復墾基本情況作了簡要的介紹。

關鍵詞 礦產資源 土地資源 土地復墾 礦業土地復墾

中圖分類號:D922.4文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)11-268-02

礦產資源是社會生產發展的重要物質基礎,是現代社會人們生產和生活都離不開的。它是指貯存于地殼內部或表面的,經過地質成礦作用形成的,具有開發利用價值的各種礦物。所謂礦物是指地質作用產生的具有相對固定的化學組成和物理性質的天然單質或者化合物。礦產資源屬于非可再生資源,其儲量是有限的。目前世界已知的礦產有1600多種,其中80多種應用較廣泛。然而,它既包括了當前技術經濟條件下可以開發利用的以及具有潛在價值的在未來條件下可以開發利用的物質。①而土地則是人類賴以生存的物質基礎,也是地球上所有生物生存的基礎。我國土地資源呈現4個的特點②:一是土地資源豐富,但是人均量小;二是土地類型多樣;三是山地多,平地少,難以利用和質量劣質的土地比重較大;四是耕地后備資源不足。而且當前,水土流失嚴重;土地沙漠化形勢嚴峻;土地次生鹽漬化和潛育化不容忽視;土地肥力下降明顯;土地污染加劇、破壞嚴重等是我國土地資源的重大問題。因此,我國《憲法》規定,一切使用土地的組織和個人,必須合理利用土地。但是,隨著科學技術的高速發展,人類對礦產資源的開發越來越猖狂,造成各種各樣的不良后果。生態破壞、環境污染以及開采礦產資源后對土地造成的破壞極其嚴重。因此,在礦業地區施行土地復墾迫在眉睫。

一、礦業土地復墾概述

土地復墾,是指對在生產建設過程中因挖損、塌陷、壓占等造成破壞的土地采取整治措施,使其恢復到可供利用狀態的活動。它是充分利用土地資源、防止環境破壞、減少土地浪費、緩解土地供求矛盾的重要措施③。我國《土地管理法》也有相關規定,即因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞,用地單位和個人應當按照國家有關規定負責復墾;沒有條件復墾和復墾不符合要求的,應當繳納土地復墾費,專項用于土地復墾。《土地復墾規定》明確規定:對因在開采礦產資源、燒制磚瓦、燃煤發電等生產活動中造成破壞和廢棄的土地,應當按照“誰破壞,誰復墾”的原則,采取整治措施,使其恢復到可供利用的狀態;有付鏗任務的企業和個人應當完成復墾任務。國務院《土地復墾規定》對土地復墾的對象、原則、土地復墾的填充物、復墾費用的列支、復墾土地的歸屬和使用及違法責任作出了比較具體的規定。土地復墾的對象是在生產建設過程中因挖損、塌陷、壓占等造成破壞的土地。土地復墾的責任原則是“誰破壞,誰復墾”。在生產建設過程中破壞的土地,可以有企業和個人自行復墾,也可以由其他有條件的單位和個人承包復墾。土地復墾應當充分利用鄰近企業的廢棄物。對利用廢棄物進行土地復墾和在指定的土地復墾區傾倒廢棄物的,擁有廢棄物的一方和擁有土地復墾區的一方均不得向對方收取費用。土地復墾的費用,應根據復墾對象情況和復墾土地的用途加以確定。基本建設過程中破壞的土地,土地復墾費用從基本建設投資中列支;生產過程中破壞的土地,土地復墾費用從企業更新改造資金中列支;經復墾后直接用于基本建設的,土地復墾費用從該項基本建設投資中列支;由國家征用并能夠以復墾后的收益形成償付能力的,土地復墾費用還可以用集資或者向銀行貸款的方式籌集。復墾土地的歸屬,應根據土地原來的所有權和復墾土地的投資情況加以確定。企業(不含鄉村的集體企業和私營企業)在生產過程中破壞的集體所有土地,不能恢復原用途或者復墾后需要用于國家建設的,由國家征用;不能恢復用途但原集體經濟組織愿意保留的,可以不實行國家征用;可以恢復原用途,但國家建設不需要的復墾土地,不實行國家征用。生產過程中破壞的國家征用的土地,企業用自有資金或者貸款進行復墾的,復墾后的土地歸該復墾企業使用;企業采用承包或者集資方式進行復墾的,復墾后的土地使用權和收益分配,依照承包合同或者集資協議的期限和條件確定;因國家生產建設需要提前收回的,企業應當對承包合同或者集資協議的另一方當事人支付適當的補償費;生產過程中破壞的國家不征用的土地,復墾后仍歸集體經濟組織使用。

國務院《土地復墾規定》的具體規定也適用于礦業土地復墾。因此,由此可見,礦業土地復墾即有關單位或者個人對因在開采礦產資源活動中造成破壞和廢棄的土地,應當按照“誰破壞,誰復墾”的原則,采取整治措施,使其恢復到可供利用的狀態。礦業土地復墾的對象明顯就是由于開采礦產資源而進行挖損、塌陷、壓占等而被破壞的土地,并且其基本原則就是“誰破壞,誰復墾”。

二、礦業土地復墾的現狀與治理對策

(一)礦業土地復墾取得的成績

自1989年國務院頒布實施《土地復墾規定》后,土地復墾工作已逐步引起各級政府、有關部門和廣大群眾的重視。國土資源部除了在采礦權登記會審工作中納入土地復墾的評價因素外,每年還利用部分新增建設用地有償使用費開展土地復墾工作。同時,在2003年印發的《全國土地開發整理規劃》中規劃了冀東煤炭鋼鐵基地、晉陜蒙煤炭化工基地等11個土地復墾重點地區,為今后的工作指明了發展方向。各地也結合實際情況,制定了相關政策。如河北、山西、江蘇、安徽、寧夏、遼寧、海南等地,就在一定范圍內針對某一種類型的生產建設破壞土地的復墾,規定了收繳土地復墾費或收繳土地復墾保證金;浙江、山東、內蒙等地則以地質環境保護條例的形式對礦區土地復墾工作提出了要求。經過社會各界的共同努力,全國土地復墾率已明顯上升。

(二)礦業土地復墾存在問題及其治理對策

由于礦產資源開發等生產建設活動,挖廢、塌陷、壓占等破壞了大量土地資源,況且我國現又正處于工業化快速發展階段,挖廢、塌陷、壓占的土地資源更加急劇,使原本就十分緊張的耕地保護形勢更為嚴峻。而且土地復墾舊賬未還、新賬又欠,土地復墾速度還遠遠趕不上破壞速度。據粗略估算,目前我國各種人為因素造成破壞廢棄的土地約1333萬公頃(2億畝)左右,約占耕地總面積的10%以上,其中僅采礦破壞的土地面積就達600萬公頃(9000萬畝),土地復墾率在12%左右。雖然對由于礦業引起的土地問題進行復墾在進行中,但目前仍然存在一些問題,例如:政府和社會對于土地復墾工作的認識不到位。長期以來,各級政府將GDP的增長看成是衡量政績的主要指標。一些地方官員雖已意識到一些生產建設項目特別是采礦對土地資源造成了嚴重的破壞,給當地老百姓帶來了災難,影響了社會穩定,但在處理政績觀和科學發展觀、當前利益和長遠利益的時候,往往更關心本屆政府的財稅收入和眼前的發展。對于地方如何可持續發展,子孫如何生存則作為不大。不少地方政府寄希望于中央政府,希望中央資金能解決地方老百姓的生活和生存問題,對履行政府監管職能,要求企業執行“誰破壞、誰復墾”的法律規定存在畏難心理。還有就是土地復墾的法制體系建設仍需加強,1989年《土地復墾規定》的實施,標志著我國土地復墾初步走上法制化、規范化道路,在計劃經濟時期發揮了重大作用。隨著市場經濟的發展、法律制度的變遷、企業所有制形式的改變和土地管理方式等的變化,一些條款已不適應土地復墾實際需要。新修訂的《土地管理法》、《礦產資源法》、《環境保護法》和現行的《煤炭法》、《鐵路法》等法律中雖然都有土地復墾方面的規定,但規定比較籠統,操作性不強。主要表現在采礦用地管理比較混亂、采礦用地的收回政策不明晰、復墾土地的退出機制需要深化和復墾利益分配機制不清等方面。土地復墾工作需要在制度、機制等方面進一步創新。

由于歷史的原因,我國的礦區土地復墾工作遠遠滯后于其他發達國家,特別是我國解放后建立的礦區(煤炭基地),到現在已經有相當一部分到了資源枯竭時期。因此,目前我國礦區土地復墾工作進展十分緩慢,土地復墾率僅有12%左右。正是由于問題的大量存在,礦業土地復墾治理對策應當考慮以下幾點:首先,在公眾范圍內大量普及礦業土地復墾的重要性及極力推廣公眾參與礦業土地復墾意識,讓公眾積極參與礦業土地復墾活動,并根據“誰破壞,誰復墾”原則形成一種復墾責任,并以法律的形式予以規定下來;其次,需要切實可行的措施保障土地復墾資金投入,礦產資源開發造成對土地的破壞80%未得到及時恢復利用,很多是歷史遺留廢棄地。建部以來,中央加大了對歷史遺留廢棄地的復墾投資力度,2001年至2006年,國家投資土地開發整理項目資金規模達300億元,開發整理復墾土地162萬公頃,但土地復墾投資僅36億元,復墾土地規模僅10萬公頃。投資規模與土地復墾任務不匹配。因此應當加大土地復墾資金投入,不能僅靠單位或者個人的力量,而是可以建立相應的土地復墾資金貸款制度;政府應當加大力度鼓勵和指引土地復墾。對于歷史遺留廢棄地,按照“誰投資,誰受益”的原則,加大投資力度,采取多形式、多渠道投資方式,鼓勵社會資金參與土地復墾,投資者依法優先取得土地使用權。

三、國外礦業土地復墾經驗

美國、澳大利亞等國的土地復墾率達到了50%以上,取得了為世人所矚目的成就,其中關鍵就在于他們建立了一套較為完善的土地復墾制度。

在美國,礦區復墾的管理工作主要由內政部牽頭,由內政部露天采礦與復墾辦公室負責實施,礦業局、土地局和環境保護署等部門協助對與本部門有關的土地復墾工作進行管理,各州資源部負責轄區內礦區的復墾工作。美國礦區復墾管理的主要做法,一是建立健全法規,美國的露天采礦與復墾法早在1977年就已經頒布并實施,并經過了兩次較大規模的修改和完善。二是劃定礦區復墾的界限,將礦區復墾分為法律頒布前和法律頒布后,使恢復治理工作責任明確。三是建立開采許可證制度。不持部或州頒發的許可證,任何單位或個人不得進行采礦。四是實行礦山復墾保證金制度。即生產建設企業的經營者為履行土地復墾義務,按政府規定的數量和時間繳納保證金,如果企業按規定履行了土地復墾義務并達到政府規定的恢復標準,政府將退還該保證金,否則政府將動用這筆資金進行土地復墾工作。

在澳大利亞,礦區土地復墾管理工作主要由環境局負責,他們的多種復墾技術世界領先。他們認為采礦是一種暫時性的土地利用方式,土地復墾就是要將干擾過的土地恢復到穩定和有生產能力,且適合社區或社區能夠接受的狀態。澳大利亞的土地復墾一般要經歷以下階段:初期規劃、審批通過、清理植被、土壤轉移、存放和替代、生物鏈重組、養護恢復、檢查驗收。它也執行復墾保證金制度,并且基于鼓勵和推廣的目的,它會要求復墾工作做得最好的幾家礦業公司只繳納25%的復墾保證金,而其他的公司則必須100%地繳納。

其他國家也有較為完善的復墾制度,如巴西的“退化土地復墾計劃”、西班牙的“采礦破壞區復墾計劃”、加拿大安大略省的“閉坑計劃”等。這些制度在有關的法律、法規中都有明確的說明,有的甚至制定了專門的法律來保障其得以貫徹執行。

四、結語

由于對礦產資源的大量挖掘,致使礦業土地資源已經遭到嚴重的破壞,對礦區土地進行復墾已經迫在眉睫。因此,采取各種有效措施對礦業土地進行復墾已成為必須,應當呼吁全社會成員,為此做出自己的貢獻。

注釋:

①②黃錫生.環境與資源保護法學.重慶大學出版社.2005年版.第161頁,第150-151頁.

③金瑞林.環境與資源保護法學.北京大學出版社.2006年版.第327頁.