社會保障體系改革模式的探討

邢 濱

摘要:建國之初,我國政府即建立了面向城市企業勞動者的社會保險制度。在農村,則實行家庭與集體相結合、以家庭保障為主的保障制度。城鄉社會保障因之出現了明顯的分化。對這種分化,學術界的提法不一,筆者稱之為“二元社會保障體系”。二元社會保障體系的出現有其客觀必然性,但它的固化則產生了各種不利的后果。本文探討了未來我國社會保障體系走向城鄉整合的可選擇的模式與制度安排。

關鍵詞:社保;改革;探討

依國際慣例,在各國工業化與社會結構轉型過程中,現代社會保障制度適應社會變遷的需要而產生,同時它也是一個開放的體系,隨社會轉型的深化而不斷改變其內容和形式。在這一過程中,社會保險的覆蓋面不斷擴大,項目逐漸完善,標準也日益提高,并最終實現社會保險全民化。

根據國際慣例與我國實際,我們認為改革二元社會保障體系的總的目標應當是,通過城鄉結合,以逐步構建一種新型的城鄉整合的社會保障體系。應當以社會保險制度為重點,打破原來的社會保險自我封閉的格局,不斷擴大覆蓋面,以容納城鄉社會結構轉型過程中符合條件的新的保險對象不斷增加的狀況。并隨著工業化步入高級階段,在工業不僅不需要農業提供的積累,相反能反哺農業、發展農村時,推出覆蓋城鄉全體勞動者的社會保險制度。在逐步推進社會保險制度覆蓋對象擴大化的同時,大力發展社會救助、社會福利與社會服務事業,以保障全體社會成員的最基本生活并能不斷改善與提高。

毫無疑問,未來我國的城鄉社會保障體系應當并且終將實現整合或銜接。我們在此使用的是“整合”而未用“統一”,乃是由于“整合”與“統一”既有聯系又有區別?！罢稀碑斎灰馕吨欢ㄒ饬x、一定形式、一定程度的統一,但這種“統一”是在承認差別的基礎之上的。按國際經驗,農業與工商及服務業的差異即便在高度工業化時代依然存在,與此相應,面向不同從業者的社會保障體系不必要實現完全統一。從經濟合作與發展組織24個成員國的情況來看,以養老保險為例,實行城鄉統一制度的國家有12個,實行專門制度的國家有7個,實行城鄉有統有分制度的國家有5個。當然,即便后兩類國家,城鄉社會保障待遇并無實質的差異。從我國國情出發,即便在未來仍將保持相當份額的農業從業人口,從方便管理的角度看,實行有統有分的制度形式,即基本保障內容城鄉統一制度,其他內容實行差別制度比較有利。這種模式可稱為“有差別的統一模式”。

按照上述模式來設計我國未來城鄉整合的社會保障制度框架,筆者以為,可以目前的社會保障體系架構為藍本,作出較為具體的勾劃。在面向城市企業職工的社會保險制度與面向進城農民及鄉鎮企業職工的社會保險制度已實現統一、前述對農村社會保障體系進行規范化改革的各種宏觀前提已經具備的條件下,目前城市實行的養老保險的第一支柱與醫療保險的大病統籌以及最低生活保障等可設計為城鄉共享項目,其他方面或項目則可根據城鄉實際保持一定差異。以下我們作較具體的分析。

1 建立覆蓋城鄉全體勞動者的基本養老保險制度。

目前城市企業職工養老保險實行兩支柱制度,第一支柱,按各地上一年職工平均工資的一定比例發放,標準是達到最基本生活水平,其基金來源為企業繳納和國家財政支持;第二支柱,則主要為個人積累部分,通過個人賬戶來實現。在未來,第一支柱可考慮作為全體勞動者的基本養老項目,而不分城鄉之別,以確保城鄉全體勞動者的最基本生活的平等。至于第二支柱,城鄉之間可保持一定的差異。就保障城鄉勞動者最基本的養老待遇的第一支柱的經費來源而言,城市企業職工仍通過現行辦法實現,農民則可考慮以下途徑,即集體幫助和國家財政的支持。當然將來如條件允許,農民個人亦可承擔一定比例。其中國家支持部分,應當作為重點。國家財政支持農民養老保險的資金來源,即絕對貧困基本消除后,原先用于扶貧的那部分款項的大部分。以目前扶貧款項實際超過200億元計算,分攤到約1億左右的老年農民身上,人均約為200元,當然這筆錢不可能完全用于養老事業。但隨著國家經濟形勢的不斷好轉,加之絕對貧困的消失,逐步轉移井加大財政對農民養老的支持應該是無疑的。除部分扶貧款項外,國家財政收取的個人所得稅、財產稅、消費稅的少部分亦可用于農民養老事業。國家支持加上集體幫助部分,使農民養老逐步達到城市職工第一支柱的水平,應是沒有什么問題的。再加上農民在其勞動年齡期間所逐步積累起來的個人養老儲蓄部分(相當于城市企業職工的個人養老賬戶部分),農民養老待遇與城市從業者的實質差距將變得微不足道。當然農民年老領取相當于維持最低生活水平的社會養老金時,所承包的土地應作出相應的調整。

2 建立全民統一的大病統籌醫療保險制度

醫療保障項目目前分日?；踞t療和大病統籌兩個部分。在總結江蘇鎮江與江西九江兩市醫療保險制度改革試點經驗的基礎上,現階段我國城市企業職工醫療保險實行社會統籌和個人賬戶相結合的制度,其中社會統籌用于大病醫療,基金來源為企業繳費;個人賬戶用于日?；踞t療,基金來源為個人繳費與企業劃撥。這樣的劃分是否合理,筆者是存有疑問的。其一,自改革至今,我國人民的收入水平已有大幅度提高,對絕大多數人來說,個人應付日?；踞t療已不成問題;其二,為個人日常基本醫療建立單個賬戶,反而增大了管理成本。倒不如將企業劃撥個人賬戶部分打人個人制度性工資,直接由個人支配使用,節約下來的管理成本可進入社會醫療統籌基金。

可見,如將個人醫療賬戶取消反倒有利。但鑒于城市企業職工過去長期享受免費醫療之惠,現日常醫療完全由個人繳費,心理上不可能馬上接受。因此,可設定一個過渡期。在過渡期內,對城市企業職工繼續實施現制度。而對非企業職工及小企業職工,包括城市自謀職業者、家庭婦女、雇工人數極少(如在5人以下)的企業職工、個體農民等所有國民,則以建立大病統籌保險項目作為醫療保障制度改革的基本目標。至于資金來源,可根據以往大病的發生率、費用情況和發展變化趨勢,預測人均費用。再根據社會及個人合理負擔的原則,測出個人繳費(城市企業職工在過渡期后,也應平等承擔大病統籌醫療保險的個人繳費部分)及國家、集體(企業)分攤比例,目標是保障全體國民不致因大病而影響基本生活乃至陷于貧困。

3 實行全民統一的最低生活保障制度

即使就上述項目實行“國民皆保障”,亦會發生少數國民因這樣或那樣的原因而陷于生活貧困的狀況,這就提出了即使在未來,亦有建立與保留最低生活保障制度的必要。未來的最低生活保障制度,城鄉實行統一制度,資金完全由國家與社會提供,但給付標準可視具體地區情況而定。

除上面提到的養老項目的第二支柱與醫療項目的日常部分在制度形式上不一定實現城鄉銜接外,失業、工傷等項目對農民特別是個體農民來說,就不像對城市企業職工那么迫切,城鄉之間保持一定的差異,是可行的。

參考文獻

[1]朱玲.計劃經濟下的社會保護評析[J].中國社會科學,1998,(5).

[2]杜鷹,白南生.走出鄉村:中國農村勞動流動實證研究[M].北京:經濟科學出版社,1997.

[3]李迎生。社會保障與社會結構轉型:二元社會保障體系研究[M].北京:中國人民大學出版社,2001.

[4]葛延風.中國社會保障制度改革評析[A].張健,陳一筠主編.家庭與社會保障[M].北京:社會科學文獻出版社,2000.

[5]李迎生.論我國農民養老保障制度改革的基本目標與現階段的政策選擇[J].社會學研究,2001,(5).

[6]景天魁.探索社會保障體系的基本結構[J].現代化研究(臺灣),第十四卷,1998,(4);陳剩勇.城鄉一體化最低生活保障制度:浙江的實踐與意義[J].浙江社會科學,2002,(4).