全面開放條件下銀行監管問題的研究

潘 倩

摘要:隨著入世過渡期的將近,“國民待遇”、“地域限制”類似的詞語以及曾經所有的限制條款將成為歷史,銀行業面臨全面的對外開放。面對新的金融環境,特別是金融危機的強烈沖擊以及銀行業的戰略調整,文章著重就銀行監管部門如何采取相應的措施應對自身所存在的問題展開研究。

關鍵詞:銀行業;對外開放;銀行監管

有2003年以來,中國銀行業堅持深化改革與擴大開放齊頭并進,在提高中資銀行競爭力的同時逐步擴大開放,在大量引進外資銀行的同時有效加快了改革進程;但隨著中國金融市場的日益開放和國際化,金融監管部門面臨的考驗也愈加嚴峻。如2008年美國次貸危機的爆發,盡管從目前看對中國銀行造成的損失并不大,但在某種程度上卻暴露出中國商業銀行在信息披露、風險控制、問責制度等諸多方面存在的問題。中國銀行業只有進一步加大對外投資的監管力度,不斷提高相應風險的控制水平,才能有效應對國際金融市場的劇烈波動。

一、中國銀行監管存在的問題

(一)監管體制落后

從理論上說,一個有效的銀行監管體系應該由3部分構成:市場約束條件下的銀行內部風險控制系統、政府監管系統和社會監督體系。但目前這3個體系均存在問題:監管職能向人民銀行過度集中,全國合計近4.3萬家銀行或準銀行的金融機構全部由人民銀行負責監管,并且基本上由人民銀行總行直接負責,造成人民銀行總行監管工作的嚴重超負荷,而外資銀行的大量涌入,使得人民銀行沉重的監管工作無疑是雪上加霜。政府監管帶有濃厚的地方色彩,全局觀差,隨意性大,當銀行監管觸動地方利益時,就橫加干涉,反而會弱化人行監管作用,而目前在華外資銀行絕大多數未成立同業公會,即使少數地方有同業公會,其主要作用也僅限于加強彼此間的聯絡與交流,缺乏行業自律制度,對外資銀行的外部審計等社會監督體系長期以來也沒有充分發揮其應有作用。

(二)監管的法規建設滯后

中國對銀行業的監管長期以來一直依賴自上而下的行政管理,通常以計劃行政命令并輔之以適當的經濟處罰形式表現出來,法律手段較少。《中華人民共和國外資金融機構管理條例》過于籠統和簡單,其實施細則也有一些不甚合理的地方。盡管中國的銀行業監管法規較多,但法規建設仍較滯后,存在法律空白、短缺、模糊、不適應銀行業發展等問題。如《商業銀行法》中規定商業銀行不能對企業參股投資,但事實上債轉股作為銀行重組不良貸款的一種較有效方式在商業銀行中已在運用;《貸款通則》中規定貸款人經營外幣貸款必須持有國家外匯管理局頒發的《經營外匯業務許可證》,但目前人民銀行已將經營人民幣業務和外幣業務實行兩證合一,除結售匯業務外的其他外幣業務由中國人民銀行審批等。

(三)監管缺乏創新,衍生工具監管不足

20世紀70年代以來的大量金融業務和金融工具的創新,特別是大量金融衍生產品的出現,對促進銀行業競爭,增強銀行體系活力,改善銀行業服務,規避市場風險,改善資產與利潤結構以及推進銀行監管體制和方法的改革等都起到了重要作用。但與此同時,由于競爭的加劇,銀行機構內部控制、銀行監管的滯后,金融創新也給銀行機構及整個金融體系帶來了很大的風險。2005年中國銀行由于其在新加坡的期貨公司從事巨額金融期貨交易,投機失敗造成約1億美元的虧損,同時暴露出中國和新加坡在對衍生金融工具監管方面的缺陷。由于衍生交易技術非常復雜,來自各方面的投資人往往缺少對風險的全面認識,加之部分投資人以投機為目的,所以,衍生交易風險難以全面納入有效管理之中,并已成為國際性難題。

(四)監管人員的專業配置和培訓問題

銀行業開放形勢的發展對監管人員提出了更高的要求。中國目前銀行監管人員素質還不能適應外資銀行進入中國,對其實施嚴格監管這一客觀現實的需要。外資銀行業務范圍廣,金融創新多,技術手段復雜,管理先進,而國內恰恰缺乏懂得金融工程而且熟練掌握資產定價模型的技術和管理都很全面的高級監管人才。中國在監管人員專業化培養方面也比較落后,沒有建立實用有效的監管人員培訓機制。

二、改善中國銀行監管的措施

(一)改進監管手段,突出監管重點

中國金融監管部門必須借鑒一些發達國家的風險監管做法,比如在考核資本充足性、資產流動性、資產質量、準備金政策、內部控制、國際借貸的標準和原則、監控市場風險、利率風險、金融衍生產品交易風險的模型技術等方面。同時,為及早、有效地對金融風險進行識別和預警,還必須進一步完善金融信息報告與披露制度,增強銀行經營及財務狀況的透明度。在此基礎上,銀行監管當局要建立一套科學的風險識別和預警方法體系,包括指標體系和評估體系等,及早向金融機構發出風險預警信號,及早采取防范和控制措施。一是要盡快實現稽核監督規范化、制度化和現代化,運用計算機對外資金融機構的業務活動進行現場稽核,建立一套先進的現場稽核處理系統,實現稽核信息的快速、準確傳遞,用現代化手段對現場稽核數據進行整理分析。二是應抓緊建立集資料收集、整理、分析、反饋為一體,反應靈敏、處理及時的非現場監控和風險預警系統。制定以外資金融機構的安全性、流動性和效益性為中心的風險監督體系。三是要建立健全金融違法違規舉報制度和銀行監管的信息披露制度。對少數嚴重違法違規的外資銀行可通過電視、報紙等新聞媒介曝光,充分發揮監管的懲戒、警示和教育作用。

(二)完善監管法規體系,提高監管人員素質

針對中國銀行監管法律體系不健全,已出臺的法律又過于原則化等問題,有必要進一步完善中國的銀行監管制度。建議制訂《銀行監管法》,從總體上規范銀行監管,主要規定監管機構、監管原則、監管內容或對象、監管手段、法律責任;同時,建議制訂《銀行業協會條例》,加強對銀行業的行業管理;特別應該提出的是,應盡快出臺《外資銀行法》以及《外資金融機構監管條例》,以保證外資銀行經營的合法、合規,減少銀行體系的震蕩,對快速流動的國際資本實施管制,以避免對中國國內金融機構和金融市場的沖擊。銀行監管人員能否正確掌握運用銀行監管職權,直接影響到其職能作用的發揮。發達國家一般要求從事銀行監管的業務人員具有審計工作經驗或商業銀行工作經驗,必須經過系統的專業培訓方能從事銀行監管工作。其監管人員大多數是高薪從會計師事務所或著名的商業銀行聘請過來的專門人才。中國銀行監管人員缺乏金融業務經驗,對各項監管指標的內在聯系無法確認,只能逐一對照,無法作綜合分析。檢查不出實質性問題,只能聽憑被監管者解釋。因此,充實中國的央行監管隊伍是當務之急。一是要從現有的商業銀行和金融機構中,從會計師事務所或其他中介機構中,從有關的高等院校中選拔一批經驗豐富,既懂外語又懂計算機,熟悉各種監管技術手段的人才到央行監管隊伍中來;二是加強現有監管人員素質的提高和技能的培訓,定期地進行有關知識、技能和經驗的輪訓和提高,爭取在較短時間內達到監管目的要求。

(三)放松管制,構建更為有效的監管體系

銀行在競爭的壓力下,會積極的尋求新的業務切入點和需求主體,進行業務的整合,如混業業務;同時也會對機構資源進行整合,如分拆、并購。過于嚴格的管制已成為銀行業向前發展的桎梏,放松管制將是大勢所趨,監管當局應著重研究有關放松管制時機的選擇、方式的選取以及順序的先后。銀行體系包括其業務、機構的復雜性,以及經營環境的復雜性,使監管當局單純的依靠外部監管顯得力不從心。事實上,外因要靠內因才起作用,銀行本身的內控制度是銀行監管得以有效實施的基礎;而開放競爭的市場環境給銀行施加的市場約束,是監管當局能夠加以利用的重要資源。

傳統的銀行監管往往忽視或低估監管的成本。銀行監管的成本不僅包括監管機構運行的成本以及金融機構為滿足各種合理或不合理的監管要求所產生的成本,還包括可能對整個經濟體系的運行帶來效率的損失。在開放競爭的金融環境下,過多的管制很有可能會抑制競爭和靜態效率的提高,同時還更有可能抑制創新和動態效率的提高。因此監管當局應在安全與效率之間進行權衡,并注重其政策與銀行經營目標的相容性。

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(作者單位:軍事經濟學院研究生二隊)