從一個農民的討債之路看鄉村債務化解困境

摘要：李學武因修路從富翁變成“負翁”的經歷，僅是當前我國鄉村債務中債權債務關系的一個縮影，從李學武的10年討債之路可以看到當前鄉村債務化解的困境。因此，除了財力投入和制度創新以外，還需要加強涉農資金的管理，才能盡快償還舊債，遏制新債。

關鍵詞：討債；化解債務；償還債務

中圖分類號：F812.8文獻標識碼：A文章編號：1672-3309（2009）05-0059-03

今年42歲的新疆烏蘇農民李學武10年前就已聞名鄉里，他是鎮上第一個買摩托車、第一個開上桑塔納的有錢人，而如今，因墊資上百萬元修路、修渠，烏蘇市3個鄉鎮政府拖欠工程款讓他變得一貧如洗。

打官司、申請強制執行，該走的法律途徑、該用的法律手段都沒有改變李學武的命運，被債主所逼，他的財產被拍賣，兄弟反目，當年的富翁變成名副其實的“負翁”。

10年前，李學武投入自己和妻子多年經營積攢的30萬元，還向親戚和朋友借款幾十萬元，修建了某鄉通往市里的一條必經之路，使2000多牧民到市里的行程從5小時減少到半個多小時，工程總造價300萬元，于1999年完工，至2001年鄉政府還有90多萬元工程款未支付。8年過去了，這期間，鄉政府通過頂賬等方式還了近50萬元，至今還欠著他40多萬元的工程款。

“每次都會答應還錢，可就是不見行動。”李學武說，“時間一天天過去了，我已感到情況似乎不妙，想通過法院起訴解決。”于是，2005年李學武起訴鄉政府，在法院的調解下，鄉政府同意在當年年底，分兩次付清余款，但至今李學武沒拿到一分錢。

2008年初，在法院的調解下，鄉政府再次寫下承諾：每年至少歸還3萬元。“政府的還款協議，我手里有好幾個版本，其中任何一份協議能履行，我的日子就不會這么難過，”李學武說，10年中，該要的錢要不回來，而所欠的債務又被債主不斷追索，“十年的討債之路，已使得我們兄弟不像兄弟，仇人不像仇人”。

對李學武的困境，當地政府也無能為力，該鄉財政所長說，當年計劃該鄉修路的資金，80%來源于上級財政撥款，鄉鎮政府解決剩余的20%，但當年上級撥款只到位30%多一點，鄉政府貸款100萬元，仍然不能全部還款。稅費改革以前，鄉鎮每年還有10多萬元的穩定收入，2005年稅費改革后，鄉鎮沒有了收入來源，每年只有上級財政撥付的17萬元轉移支付資金用于維護日常開支和干部工資，想還債也沒有能力。

李學武的困境和鄉鎮的困境只是當前我國巨額鄉村債務下債權債務關系的一個縮影。

從烏蘇市的情況來看，鄉鎮債務主要是2003年以前形成的，截至2005年底，全市16個鄉鎮（場）有債權8586萬元，其中村級欠鄉鎮五項統籌費4182萬元，債務總額13879萬元，鄉均債務867萬多元。村級組織有債權9563萬元，其中無效債權1576萬元，債務總額10403萬元，全市135個村村均債務77萬元。

產生巨額債務的原因:一是鄉村組織財權、事權失衡，被迫舉債。二是政府行為“越位”導致鄉村債務。上個世紀七八十年代，一些鄉鎮政府盲目辦企業，以鄉鎮政府名義貸款集資辦廠，由于項目論證不充分，加之企業機制不健全，管理不善，產品缺乏市場競爭力和國家政策調整等因素，部分鄉鎮企業虧損嚴重，停產倒閉，其貸款集資成為呆壞賬，鄉鎮政府貸款和擔保的債務便積累下來。三是村級組織借款為農戶墊資繳稅費負債，稅費改革以后，這部分“尾欠”因其合法性的質疑而難以追繳，便形成村級組織的債務。

從烏蘇市鄉村負債的來源看，主要有4個部分組成：（1）銀行和信用社貸款本息占45%；（2）向有關單位借款本息占5%；（3）向個人借款本息占2%；（4）與單位或個人之間發生的應付未付款占48%。所借債務主要用于4個方面：（1）興辦企業投資占17%；（2）興辦公共設施（道路、學校、公益性達標升級活動）占72%；（3）鄉村干部工資等日常開支占3%；（4）其他往來支出占8%。

近年來，烏蘇市一方面積極清收債權，另一方面采取一系列措施償還債務。一是對村級高息債務進行清理；二是采取措施清收債權，按清收定額比例給予獎勵；三是把被單位和個人無償占用的土地清理出來發包，以土地發包收入清償部分債務；四是節約支出清償債務，減少村干部職數，節省行政經費用以償債；五是債權債務相抵，甚至有個別鄉鎮黨委政府把工作用車頂抵了工程款。盡管如此，由于鄉村組織自給財力薄弱，債權難以收回，而計息債務還像滾雪球似的越來越大。在中央和地方政府的“高壓”政策下，新增債務雖有所控制，但還債仍然困難重重。

農村稅費改革以前，各鄉鎮依靠“三提五統”、兩工以資代勞款等渠道還有一些自主財源，鄉鎮財政自給能力系數（即本級負責征收的收入/本級公共支出）維持在1左右，所以一方面舉債，另一方面還能逐漸還債，如烏蘇市2002年村提留623萬元，鄉統籌424萬元，合計1047萬元。但從2005年稅費改革后，鄉鎮財政自給能力系數不斷降低，政府運轉主要來自縣級財政的轉移支付，約占核定財力的90%，一般都少于稅改以前鄉鎮的自主財力規模。2005年烏蘇市對各鄉鎮財政轉移資金僅有840萬元，由于縣對鄉鎮轉移支付力度小，入不敷出，各鄉鎮為了完成鄉村道路，農田水利、村級征地建設等公益性事業，只好靠貸款、拆借或拖欠承包商工程款。如果發生自然災害等突發情況，轉移資金保運轉都非常困難，還債就幾乎不可能了。

從目前的形勢看，不僅還債困難重重，而且新農村建設還可能成為鄉村新增債務的誘因。借助新農村建設的強勁東風，不管是經濟發達地區還是西部欠發達地區，都在進行大規模的經濟建設，這必然會導致在一個相當長的時期內，鄉村債務的剛性增長趨勢。從近年來各地稅費改革的實踐看，鄉村新增債務的現象非但沒有禁止反而十分普遍。

一項統計數據顯示，2004年我國地方政府債務至少在1萬億以上，其中省市級政府債務約占一半，縣、鄉兩級政府各約占1/4，而且地方政府債務還在以每年200億的速度遞增。鄉村負債由于前期的長時間失控，現已構成強大的財政風險，因為幾乎大部分鄉村負債總額都已超過當年收入，有的甚至數倍。由于核定口徑不同，加之信息來源渠道不完善，賬外隱性債務難以準確統計。一些學者根據局部調查推斷鄉村債務規模在3000~10000億元不等，不僅經濟實力弱的鄉村有負債，經濟實力較強的鄉村也有大量負債。債權人結構復雜，債務風險已到了十分嚴重的程度。

（宋洪遠、張海陽等，2004）

鄉鎮政府“欠債難還”難在哪里？

一是難在“沒錢還”。

1994年的分稅制改革，通過事權、財權的劃分規范了中央與地方的財政關系，但卻沒有解決省級以下各級政府的事權與財權不對稱的矛盾，導致省級以下各級政府事權與財權的嚴重錯位。分稅制運行十幾年來，財力逐步向中央集中，地方財政收入所占比重則相應下降，省級以下各級政府也出現層層向上集中資金，基本事權卻有所下移的趨勢，使得處于政府層級最低的鄉鎮履行事權所需財力與其可用財力不對稱，縣鄉政府的“三要素”（財權、事權、財力）嚴重失調。

化解鄉村債務，關鍵是增加基層政府的財力，這需要完善和規范省級以下財政轉移支付制度。目前各地區財力性轉移支付的項目較多，但具有均等化作用的只是一般性轉移支付。以新疆為例，1995-2006年，地區財力性轉移支付從24.34億元增加到205億元，將近地州以下可用財力的50%。從絕對數看，地區財力轉移支付額每年都在增加，但增長較為緩慢。農業稅取消后，農村綜合改革以及新農村建設等使得各地區的財政支出壓力加大，基層政府自身化解巨額債務更是困難重重。

二是難在“沒人還”。

當前基層干部業績考評機制使得鄉鎮干部“新官”不理“舊賬”。長期以來，對基層干部的業績考核指標中，注重考核“收入”而不關注“債務”，新官上任一“推”二“攀”，對舊賬推委不予化解，同類鄉鎮之間互相攀比，債務只要不比同類鄉鎮多，就心安理得。而在考核政績上只管稅費能否收上來，不管采取什么方式，鄉村干部只好借債上繳。在這樣的考核機制下，一些鄉鎮領導不顧客觀實際，熱衷于修建辦公樓、文化活動中心等形象、政績工程的沖動依然強烈，還有各種達標升級活動屢經清理，仍然變換名目出現，基層政府應接不暇，財力不足，舉債便成為迫不得已之舉了。

欠債還錢，天經地義。不論是一介平民還是一方政府。但就政府來講，無論什么情況下欠債不還，其付出的不僅是經濟代價，還隱含著很高的社會成本，因此，其危害性不可小覷。

面對巨額債務，如何盡快償還呢？

鄉村債務已經成為當前新農村建設和鄉鎮機構改革繞不過的坎兒，是農村工作的當務之急。沉積已久的巨額債務已經影響到鄉村組織的政治權威，債務利益捆綁很容易成為引發農村群體事件的動力機制，引起了黨中央國務院的高度重視。從2005年開始，國務院部署清理鄉村債務，2006年下發了《關于做好清理化解鄉村債務的工作意見》，明確提出了“鎖定舊債，突出重點；嚴防新債，明確責任；推進改革，完善體制；增收節支，政策激勵”的化解思路，并制定了積極穩妥化解鄉村債務的時間表，要在2010年基本完全化解全國農村義務教育債務，繼續選擇與農民利益直接相關的農村公益事業建設形成的鄉村債務進行化解試點。

2008年化債工作取得階段性成果，全國首批14個試點省份償債326億元，2009年試點省份將再償還167億元的農村“普九”債務。一些地方采取了更加積極有效的行動，其中7省還要自主化解100多億元的其他農村義務教育債務。債務的化解帶動了農村的投資和消費，僅2008年試點省份通過償債帶動投資及消費約1500多億元。新疆財政多方積極籌措資金，2008年化解農村義務教育欠債12億元。通過調整財政收入分配格局，增加對縣鄉財政的一般性轉移支付，逐步提高縣級財政在省以下財力分配中的比重，探索建立縣鄉財政基本財力保障制度，這些措施和制度都有助于化解舊債，預防新債。

除了財力投入和制度創新以外，2009年中央一號文件強調要積極推進“鄉財縣管”改革，加強縣鄉財政對涉農資金的監管，力爭用3年左右時間，逐步建立資金穩定、管理規范、保障有力的村級組織運轉的經費保障機制。中央和省級財政還將增加投入，總結試點經驗，完善相關政策，擴大農村公益事業一事一議財政獎補試點范圍。新疆已于2008年在所有鄉鎮實現了“鄉財縣管鄉用”，通過加強“收支兩條線”管理，有效地遏制了鄉鎮債務的惡性膨脹，使鄉鎮領導無法隨意舉債，取得了明顯成效。

化解鄉村債務是一項艱巨的歷史任務，也是一個復雜的社會系統工程，短期內完全化解非常困難，需要長期的規劃和具體的步驟，更重要的是要有一個時間表，不要讓李學武們等得太久，否則政府的失信不僅打亂李學武們的生活，更可怕的是讓李學武們的失望，這將使正在進行的農村綜合改革面臨更多的困難。

（責任編輯：方涵）

參考文獻：

［１］ 鄉鎮政府欠款拖垮了墊資修路人[N].新疆消費晨報，2009-2-10.

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［4］ 宋洪遠、謝子平、張海陽.鄉村債務的規模、結構、風險及效應分析[J].農業經濟問題，2004，（6）：4-10.