在圖們江區域打造沿邊對外開放先行區的思考

為深入貫徹黨的十七大“深化沿海開放、加快內地開放、提升沿邊開放，實現對內外開放相互促進”的精神，我國有必要選擇有基礎、有條件的圖們江區域，打造成我國沿邊對外開放開發先行區域。主要是在促進沿邊地區與內陸腹地優勢互補和聯動發展、開拓陸海聯運國際運輸新通道、探索沿邊地區跨境經濟合作模式等方面先行先試，為全國沿邊開放開發提供經驗和示范。

一、促進沿邊地區與內陸腹地優勢互補和聯動發展

就全國而言，沿邊開放一直滯后于沿海開放。沿海開放的成功主要取決于國家的傾斜政策、區位的獨特優勢、內地的強力支撐等方面。沿邊開放滯后的主要原因是受體制機制和地緣條件影響，邊境窗口城市體量小，與腹地缺乏聯動，仍處于簡單的邊貿合作層次上，這種情況在我國沿邊地區普遍存在。要想使我國沿邊地區在合作開發開放上取得突破，不僅要創新發展模式，即改變過去那種孤立的據點式開發模式，轉為內源式的開發模式，切實加強沿邊與內陸腹地經濟中心的聯動發展，更需要中央政府給予特殊政策支持。

總結我國沿邊開放開發的經驗教訓，切實提升沿邊開放水平，要充分發揮內陸中心城市和主要經濟聚集區對邊境地區的輻射作用，強化內源性的開放開發帶動機制，走邊境城市與內陸中心城市聯動的開放道路，即通過與腹地地區的有效分工合作和協調推進，加快開放開發，從而切實有效地促進經濟社會發展、維護邊境地區特別是邊境民族地區的社會穩定。圖們江區域的國際合作開發在全國沿邊開放中啟動較早，有一定的開放合作基礎，國家為加快圖們江地區的開放開發，先后給與了多項政策支持，圖們江區域有職責、有義務為我國的沿邊開放開發率先示范，提供經驗，做出新貢獻。

圖們江區域應在體制統籌、產業互補、基礎設施共建、政策共享方面，進行創新試驗，促進沿邊和腹地聯動發展。聯動發展的關鍵在于形成優勢互補，沿邊開放條件優越、科教人才優勢明顯。要實現沿邊與內地的優勢互補，需要提高內地的開放度，以開放促開發、以開放促發展，選擇一定范圍享受沿邊的部分開放政策；發揮內地對沿邊產業和科教的有效支撐作用，增加沿邊地區經濟總量。具體來講，沿邊與內地的聯動發展就是要探索促進長春、吉林、延邊州（簡稱長吉圖）一體化發展的新模式，通過設立長吉圖開放帶動先導區，探索建立圖們江地區與長吉經濟區的聯動發展機制，加強長吉經濟區對圖們江地區的輻射、帶動效應，從而帶動圖們江地區加快開放開發；圖們江地區的開放開發又可為長吉經濟區加快發展提供國際通道、物流渠道等方面的支持。把國家給予琿春的部分支持政策向長吉經濟區部分延伸，在長春國家高新技術產業開發區、吉林國家高新技術產業開發區內劃出一定范圍，設立國際保稅物流、保稅加工等園區。與此同時，加快長吉經濟區與圖們江地區之間的交通等基礎設施建設，加快推進先導區的經濟一體化進程，進而促進圖們江地區的開放開發，實現提升沿邊開放水平的目標。

二、開拓陸海聯運國際運輸新通道

沿邊開放的關鍵就是國際運輸通道問題，其中拓展陸海聯運國際通道是重中之重。目前，我國沿邊開放普遍存在著運輸通道不暢、陸海聯運通道受到體制和政策的制約，基本處于低端的、一事一辦的狀態。圖們江區域在國際陸海聯運上，有一定的基礎，部分航線已經試航成功，有條件、有能力為全國沿邊地區暢通陸海聯運國際通道積累經驗、提供示范。圖們江區域陸海國際聯運通道包括4個方面:一是借港出海，建設與朝鮮北部和俄羅斯遠東毗鄰地區交通基礎設施合作項目；二是聯線出境出海，建設聯結內外蒙，通往日本海的中蒙國際運輸通道；三是聯港出海，建設面向渤海的長春、吉林內陸港；四是內貿外運，通過借港出海，把東北的糧食、煤炭等重要物資運到我國南方，把南方的日用消費品等運到東北北部，緩解鐵路運力不足的矛盾。這些項目的實施，需要國家給予特殊的政策和資金扶持，采取更加靈活有效的措施加以推進。

具體來說，在與朝鮮和俄羅斯交通基礎設施和港口合作建設方面，需納入中俄、中朝兩國高層會晤內容，相關部委牽頭形成一攬子計劃，在實施中靈活務實推進，給予政策和資金支持。在中蒙大通道建設方面，也要納入兩國高層協商內容，早日啟動前期工作，形成建設規劃。在內陸港建設方面，需要國家準許將海港的保稅港區功能延伸至內陸。在內貿外運方面，需請有關部門研究進出口關稅豁免和運輸監管體系問題，形成試點推進方案。

三、探索沿邊地區跨境經濟合作模式

沿邊開放核心是要建立跨境經濟合作區，遠期目標為建立邊境自由貿易區。目前我國沿邊開放合作都在積極探索跨境經濟合作，尚未形成一個可推廣的模式。圖們江區域合作已經經歷了16年，探索跨境經濟合作已經有了一定的基礎，也探討了相關的法律依據，周邊國家毗鄰地區也都有相應的愿望和舉措，圖們江區域各國政治經濟環境向好的方向發展。探索建立圖們江區域跨境經濟合作區，可為我國沿邊地區提升合作水平提供示范，并為黨的十七大提出的實施自由貿易區戰略積累經驗。

經過認真研究，筆者認為，建立跨境經濟合作區，應遵循由易到難、從雙邊合作起步，分階段推進的原則。具休說，首先做大做強琿春邊境經濟合作區，賦予琿春邊境自由貿易試驗權，實行封閉式管理，把琿春開放窗口建設成為集邊境區域性出口加工制造、境外資源開發、生產服務、國際物流采購、跨國旅游等多種功能為一體的特殊經濟功能區；在此基礎上，推進中俄琿春—哈桑、中朝琿春—羅先雙邊跨境經濟合作區建設;待時機成熟，建設雙邊自由貿易區，研究制定進出口貿易、人員出入境、金融、投資等優惠政策，鼓勵和支持共同投資建廠和吸引第三方資金進入合作區;在雙邊自由貿易區規范運行的基礎上，經過多邊談判，適時構建圖們江多邊邊境自由貿易區。目前，中俄兩國外交部、商務部就建設中俄琿春—哈桑跨境經濟合作區事宜，已納入2009中俄總理會晤和貿易分委會會晤內容，并將簽署兩國政府間框架協定。有關部門應在貨物進出口、邊境自由貿易和人員往來等方面給予更加靈活的政策支持。并且，還需要國家在中哈霍爾果斯邊境經濟合作中心、中越跨境經濟合作區及澳門珠海經濟合作區優惠政策基礎上，進一步制定琿春—哈桑跨境經濟合作區優惠政策。

(作者單位：南京大學地理海洋學院)

(責任編輯:方涵)