關于檢查農業法及相關法律法規實施情況的報告

主任、副主任、秘書長、各位委員：

為扎實推進黨的十七屆三中全會和省十一屆人大二次會議精神的貫徹落實，今年上半年，省人大常委會采取統一部署、上下配合的方式，在全省范圍內開展《中華人民共和國農業法》及相關法律法規貫徹實施情況的檢查。現在，我代表執法檢查組報告執法檢查的情況：

一、執法檢查的基本情況及主要特點

開展農業法及相關法律法規貫徹實施情況的檢查，是今年省人大常委會的一項重要工作。自2月10日常委會主任會議專門研究后。農業和農村委員會經過大量的調研和征求市人大的意見。向主任會議提交并通過了執法檢查的實施意見。4月上中旬，省人大常委會召開全省電視電話會議進行動員部署，又舉辦全省縣以上執法檢查千部法制培訓班。在各地自查的基礎上，常委會組織了7個檢查小組，分別由一位副主任帶隊，于6月8日至12日分赴8個市，與當地人大常委會一起進行了檢查。檢查組共聽取了8個市、16個縣(市、區)人大、政府的匯報，實地查看了16個鄉鎮的農業投入、耕地保護、農業三大公共服務體系建設、部分低收入農戶增收的情況；并通過座談、走訪等方式，征求了農業龍頭企業、種養大戶、專業合作社負責人以及農業社會化服務人員的意見。與此同時。省人大常委會委托湖州、紹興、舟山市人大常委會，按照省里的部署和要求，對本地區的農業法執法情況進行了檢查。這次執法檢查主要有以下特點：

(一)領導重視，周密部署。本次執法檢查，省人大常委會領導高度重視，從確定檢查重點到制定實施方案。從大會動員部署到干部法律培訓，從成立領導小組到組織檢查小組，主任會議都專門討論研究并做出安排；同時整個檢查工作確定為四個階段，宣傳學習、自查自糾、實地檢查、督促整改環環相扣，并做到有條不紊的進行。全省各級政府把這次執法檢查作為推動“三農”工作的契機，就搞好自查自糾和接受人大檢查做了大量工作；各市、縣(市、區)人大常委會在執法檢查過程中，始終與省人大保持思想認識、工作部署和目的要求上的一致，重視做好各階段工作。

(二)重點突出，切合實際。基于農業法內容豐富、涵蓋面廣，從我省實際出發，通過調研，確定這次執法檢查以農業投入、耕地保護、建設農業社會化服務體系和低收入農戶增收等四個內容為重點。各地反映，這就抓住了農業的根本和要害，并且具有較強的針對性和可操作性，有利于解決存在的突出問題。有的市還根據當地實際情況，將土地出讓金用途、毀田制磚等情況列為檢查的自選重點之一。有效地解決了一些個性問題。

(三)作風扎實，注重實效。這次檢查按照統一部署、上下配合的要求，省人大實行先調查做到心中有數，再檢查摸清真實問題，后反饋建議政府采取措施，體現了邊查邊改的精神。各級政府認真做好自查自糾工作，認真梳理情況，找準主要問題，深入剖析原因，研究解決辦法。各級人大執法檢查組作風深入，不僅認真聽取政府匯報和農業相關部門介紹，而且跑鄉鎮、走田頭、訪農戶，了解實情。比較注重效果。

這次執法檢查總的來說。全省各級人大和政府思想是重視的，態度是積極的，工作是扎實的，保證了整個執法檢查工作任務的順利完成。通過嚴肅認真的自查和檢查，收到比較好的效果；既發現了典型、總結了經驗，又看到了存在問題和不足。提出了很好措施和建議。達到了預期的目的。

二、貫徹實施農業法及相關法律法規的主要成效

農業法是保障我國農業持續穩定健康發展的一部基本法。近幾年來，全省各地認真貫徹實施農業法及相關法律法規，切實加強對“三農”工作的領導，按照依法護農、依法促農、依法興農的理念和工作思路，大膽地推進農村和農業的各項改革，全省農林牧漁各業穩定增長，現代農業發展步伐加快，農村社會全面進步，特別在增加農業投入、保護耕地、建設農業社會化服務體系和促進低收入農戶增收等方面成效更為顯著。

(一)農業投入得到基本保障。從執法檢查的情況看，近兩年，全省各級政府按照農業法和中央關于財政支農支出必須“三個高于”的規定，各級政府對農業投入的總體水平逐年提高，圍繞增加投入、統籌兼顧、突出重點、規范管理、提高績效的要求，探索農業長效投入保障機制，努力做到“存量適度調整、增量重點傾斜”，并且加強對支農資金的監管，有效發揮了公共財政的職能作用。財政支農支出增幅普遍高于當年財政經常性收入的增幅。2008年，省級財政對農業生產性投入、農村基礎設施投入和農村社會公共事業投入分別為31.17億元、22.99億元、70.47億元，分別比上年增長77.5％、53.5％、11.3％；2009年相應的預算安排分別為32.28億元、25.80億元、81.45億元，比2008年分別增長3.6％、12.2％、15.6％。

(二)耕地保護引起廣泛重視。我省各地較好地堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度。一是認真落實耕地保護的各項制度，特別是通過建立目標考核機制，省、市、縣、鄉分級按規劃目標落實了耕地保護任務。二是嚴格落實耕地保護措施，積極推進基本農田保護示范區建設，并做到先補后占、占補平衡。2008年，全省建設占用耕地30.69萬畝，補充耕地32.72萬畝，已連續13年實現耕地總量動態平衡。三是耕地質量和培肥地力工作已引起重視，全省開展了標準農田建設工作，實施“沃土工程”，耕地質量和生產能力逐步提升。四是堅持嚴格執法，依法查處違法用地案件，有效保護了耕地。溫州市開展查處毀田制磚專項行動，累計拆除磚瓦窯1216座。經過復墾還原耕地。臺州市大力抓好土地節約利用工作，出臺了13條集約用地政策，提高土地使用效率。至2008年底，全省耕地保有量、基本農田和標準農田面積分別為3125.22萬畝、2717.36萬畝、1513.71萬畝(指國土部門上圖入庫數)，基本達到控制目標要求。

(三)農業社會化服務三大體系初步形成。全省各地認真貫徹中央和省政府的相關政策，積極推進覆蓋全程、綜合配套、便捷高效的農業社會化服務體系建設。一是基本建立農技推廣體系。參照省級設立農技推廣中心和分中心的做法，各地農業、林業、水利、漁業等系統初步建立了以首席農技推廣專家為龍頭、農技指導員為骨干、責任農技員為基礎、社會化農技推廣員為補充的四級組織體系，開始發揮作用。二是初步建立動植物疫病防控體系。市縣(市、區)兩級均成立了重大農業動植物疫情防控指揮部或防控領導小組，并制定了疫情防控的應急預案；積極推進市、縣、鄉三級畜牧獸醫監督管理機構改革，初步建立了市、縣、鄉、村四級防疫網絡。三是起步構建農產品質量監管體系。目前設區市本級基本上設立了農產品質量檢驗檢測中心，多數縣(市、區)也設立了相應的檢測機構，有的鄉鎮設立兼職監測員；注重源頭監管，積極推行農產品標準化、專業化和規模化生產。目前，已創建省級農業標準化示范區42個，新增無公害農產品823個、綠色食品150個，認定無公害農產品產地478個，累計“三品”基地面積達到910萬畝。

(四)低收入農戶狀況有了改觀。各地根據省委、省政府的統一部署。在低收入農戶公議公推、入戶調查、逐級審定、建檔立冊的基礎上，把低收入農戶集中村作為開展扶貧開發工作的重點，組織實施了低收入農戶增收“八大行動”工程，并列入對各縣(市、區)政府年度工作目標責任制考核的重要內容；制訂了相關配套政策，廣泛建立“一戶一策一千部”幫扶機制和掛鉤幫挾制度；通過技能培訓、發展產業、外出打工、下山轉移、來料加工、社會救助和興辦農家樂等靈活多樣的方式，加快低收入農戶的增收步伐。到2008年底，全省共有36萬戶、89萬人低收入農戶人均收入超過2500元，低收入戶數比上年減少32.4％，脫貧人數達到32.8％。全省各地近三分之一的低收入農戶弱勢群體的狀況發生了明顯改觀。

三、貫徹實施農業法及相關法律法規存在的主要問題和困難

通過這次檢查，也發現各地在貫徹實施農業法及相關法律法規中的—些問題，主要是：

——在農業投入方面。一是財政農業生產性投入不足。這幾年，由于財政經常性收入和農業生產性投入的界定不明確，從“三農”發展的需求來說投入總量偏少，特別是農業生產性投入更見不足，有的甚至不到全部“三農”投入的5％。同時，農業生產性實際投入的結構極不合理，不少地方因計算口徑不統一，把城鄉群眾共享的防洪堤、海塘工程、水資源保障百億工程、飲水工程等。都視為農業生產性投入。其實真正挾持農業生產的投入并不多。如多年來財政對小型農田水利建設投入幾乎沒有什么增長，現有農田灌溉設施靠著老本過日子。二是農業社會化融資存在困難。由于農業生產周期長、比較效益低、投入風險大，民間資本、信貸資金和工商資本不愿或很少投向農業，甚至連涉農金融機構對農業投入也不多。三是違反規定，該用資金沒有到位。有的地方土地出讓收益沒有按規定用于農業特別是農業基礎設施和農田地力質量建設，而是挪作它用；有的地方農業科技投入占當年科技經費比重低于省里規定的三分之一標準。四是支農資金投入分散。有的專項資金受體制約束和投資主體、資金來源渠道的限制，存在資金整合困難，使用效率不高等問題，在統籌使用、管理等方面還有待于改進。

——在耕地保護方面。一是違法用地現象屢禁不止。近幾年，由于經濟社會發展用地剛性需求強勁，而少數政府對土地管理重視不夠，耕地保護措施不力，以致亂占濫用，未批先建、多征少建、以租代征、擅自擴大工業用地規模和投資容積率低的違法行為時有發生。2008年，全省發現備類土地違法違規行為14802件，涉及面積64041畝，其中耕地33516畝，違法宗數占全國的14.8％。二是耕地占補平衡困難。由于可供開發的土地后備資源匱乏，土層、水利、交通等立地條件不夠好，土地整理復墾難度大，相關基礎設施不配套，因此，新造耕地數量、進度和資金難以滿足需要，要做到占補平衡日益困難。堅守“三條紅線”形勢嚴峻。三是多數補充新造的耕地質量不夠高。有的造地項目存在層層轉包、盤剝，降低了農民造地的積極性；占補平衡事實上存在占優補劣的現象，因此，新增耕地只好“上山下海”。只求數量平衡，忽視耕地質量。四是現有標準農田質量普遍較低。據2008年全省已建成的標準農田及糧食生產能力調查顯示，一等田占33.7％、二等田占60.4％、三等田占5.9％，即中低產田面積占66.3％。五是耕地數量有待進一步核實。某市前階段對耕地情況進行了核查，國土部門統計耕地保有量為364.88萬畝，統計部門耕地統計數為236.61萬畝，農業部門統計農戶土地承包權證面積總數為206.33萬畝；對基本農田、標準農田的統計數字同樣相差甚大。值得注意的是。這個問題在全省帶有一定的普遍性。

——在農業社會化服務體系建設方面。全省農業社會化服務三大體系構建任務雖已基本完成，但各地發展不夠平衡。一是鄉鎮基層農技推廣機構狀況不容樂觀。有的機構不健全，混編混崗，缺人缺錢；有的隊伍結構性問題突出，人員“青黃不接”，知識老化，專業不對口，缺乏生機和活力；有的在編不在崗、在崗不在位，主要精力不在從事農技推廣工作；有的工作條件較差，裝備落后，缺少試驗場所，制約了服務水平的發揮；有的醫療和養老等社會保險還沒有解決，影響了農技人員的工作積極性。二是動植物疫病防控政策沒有完全到位。各地在機構、人員和經費保障方面差異較大。有些欠發達地區畜牧獸醫體制改革后，強制免疫財政保障資金落實困難；有的市縣畜牧獸醫隊伍不穩定，農業重大病蟲害和植物疫情日常檢測專業力量薄弱。三是農產品質量監督機構尚待加強。全省農產品質量檢測機構從數量到能力都嚴重不足，縣級以下區域沒有形成網絡。并且機構和人員缺位，技術條件差，難以有效發揮監管作用。

——在低收入農戶增收致富方面。一是扶貧增收任務依然艱巨。據調查，全省家庭人均純收入低于2500元的農戶有111萬戶、271萬人，相對集中在5200個低收入農戶集中村，并且絕大部分處在生存環境較差、基礎設施落后、產業基礎薄弱的邊遠地區。因此2012年要實現70％低收入農戶家庭人均收入超過4000元(除低保戶、五保戶外)目標，任務十分艱巨。二是增收難度加大。隨著幫扶工作先易后難，面臨的增收難度不斷加大，同時，除因病致貧、因缺乏勞動力致貧等因素繼續存在外，又因去年以來受市場風波和金融危機等因素的沖擊，增收的能力和條件更見不足。三是幫扶效果有待提高。有的地方和單位幫扶工作沒有落實到位，幫挾承諾尚未兌現，不僅無實質性的支持，甚至連人都未去過。還有下山脫貧資金緊缺，加上安置用地制約，影響下山脫貧工作的進展。

四、深入貫徹農業法相關法律法規的意見和建議

今年初，胡錦濤總書記在中共中央政治局第十一次集體學習會上強調，各級黨委和政府要按照黨的十七屆三中全會確立的新形勢下推進農村改革發展的總體思路，把建設社會主義新農村作為戰略任務，把走中國特色農業現代化道路作為基本方向，把加快形成城鄉經濟社會發展一體化新格局作為根本要求，堅持工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活方針，推動農村經濟社會又好又快發展。這為我們進一步做好“三農”工作指明了方向。為此，結合這次執法檢查的實際，提出如下意見和建議。

(一)要深入貫徹實踐科學發展觀，進一步提高對農業基礎地位的認識。農業是貫徹實踐科學發展觀的—個重要陣地；要發展現代農業，就必須有科學的規劃、科學的指導和科技的支撐、科技的發展。因此，我們應當從學習實踐科學發展觀的高度，落實“創業富民，創新強省”總戰略的要求來認識農業、對待農業、加強農業。首先。要從農業基礎地位的認知出發，統籌好城鄉發展。我省已進入人均GDP6000至10000美元發展階段，具備了“工業反哺農業、城市支持農村”的條件。因此。全省各地尤其是發達地區應當充分認識農業在經濟社會發展中所處的重要地位，明確建設小康社會工作重點在農村、改革發展成果惠及全體人民難點在農民，認真貫徹以工促農、以城帶鄉的方針，利用城市和工業的各種資源優勢，統籌城鄉發展。二是要從農業基礎地位的認知出發，大力發展高效生態的現代農業。農業是安天下、穩民心的戰略產業。各級政府要按照農業生態學和生態系統學的原理，把農、林、牧、漁、副(現代農產品加工銷售)作為一個整體，創新農作制度，轉變發展方式，加快轉型升級；通過種植業和養殖業的多種形式的結合，對土地、物種、時空進行科學配置，構建優質高產、節本增效、安全生態的現代農業生產系統和產業化經營。三是要從農業基礎地位的認知出發，切實加強法制建設。有了農業基礎地位，才有農業法。通過這次農業法執法檢查，目的就是要增強依法扶農、治農、強農的自覺性。為此，省人大常委會要通過分析，積極采納各地提出的合理意見和建議，加強農業法律法規的完善和制訂工作，特別是當前急需的動物防疫、植物保護和農產品質量安全管理等地方性法規，要加快立法進程，各級政府要依法行政，深入貫徹農業法及相關法律法規，保障農業的基礎地位。

(二)要加大農業投入尤其是生產性投入，加快農業發展方式轉變。新農村建設，必須以生產發展為基礎；而發展現代農業，促進農業轉型升級，要靠政策，也要靠投入。一要重視“三農”投入，特別是公共財政對農業生產性投入。對財政經常性收入、農業生產性、農村基礎設施建設和農村社會事業發展等投入，要清晰界定、科學分類，明確口徑和重點投向，特別是要重視提高直接用于農業生產性的投入比重。同時，農業生產性投入的增長，不能僅僅滿足高于年初預算報告提出的財政收入增長比例。而應當高于當年實際財政收入的增長幅度，并且對農業生產性投入在整個財政支出中的比例要有硬性規定，以保證有足夠的支農資金用于農田水利為重點的農業基礎設施建設，扶持糧食和主要農產品生產、專業合作社、農業龍頭企業等規模經營；要重視種子種苗工程建設，發展效益農業和特色農業，增強農業的可持續發展能力。二要加強農業財政投入的績效監督。要著力解決涉農部門管理體制不順、支農資金使用分散、效益不高的狀況；要總結借鑒各地好的做法，如通過設立農業統籌委員會，理順體制，整合財力，保證農業投入用于刀刃上。同時，要把農業資金的設立、申報、使用和績效，納入監督的范圍，完善評價指標體系，切實提高支農資金的使用效益。對此，各級人大及其常委會也要加強監督，推動績效考評工作的規范化和制度化。三要完善農村金融體系，拓寬融資渠道。要加強農村金融體系建設，改善投融資環境，制定優惠政策，放寬準入條件，形成多元化的農業投入和融資機制。要進一步加強政策性農業保險工作，擴大覆蓋面，提高農業抗風險能力。四要對欠發達地區項目配套資金適當扶持。中央擴大內需新增的農業投資項目，要求地方配套資金比例較高，衢州、麗水等欠發達地區反映配套困難，希望省財政能給予一定配套支持；同時，考慮我省欠發達地區實際，建議省財政加大對產業化項目的扶持力度，在產業發展專項資金方面給予傾斜。

(三)要正確處理建設用地與保護耕地的關系，切實保障糧食安全和主要農產品供給。土地是最重要的農業生產要素，是農民的命根子。保護土地，就是保護農業，就是為了實現可持續發展。各級政府要堅持“以保護促發展、以發展促保護”的方針，認真做到：一要真正落實最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約集約用地制度。從全省來講，就是要堅守耕地3084萬畝、基本農田2711萬畝、標準農田1500萬畝“三條紅線”。我省人多地少，是資源小省，土地供求矛盾歷來比較突出。特別是當前為應對金融危機，中央和地方確定了一系列重大建設項目，對建設用地的需求會大量增加，耕地保護的難度和壓力會進—步加大。這就要求正確處理好建設用地與保護耕地的關系，既要保發展，又要嚴格耕地保護制度，絕不能以犧牲耕地為代價換取一時的經濟增長。二是要對數量與質量實行雙保證。保護耕地，僅有數量概念還不行，還必須保證土地的質量和利用率。尤其要提高標準農田的質量。要摸清家底，既要搞實基本農田和標準農田的面積，不足的要補足，又要不斷提高土地質量和一類農田的比例，加大“沃土工程”投入力度，加快農田培肥進程。對以劣頂好補進來的基本農田，要通過改造，達到耕作標準，恢復配套設施，及時落實土地承包關系，防止閑置和拋荒。要嚴格造地項目管理，杜絕層層轉包克扣費用，切實保障新造耕地的質量。對部分異地“代保”、“代建”的基本農田和標準農田，要進一步核實，做好落實工作，防止打折扣。同時，不斷總結和推行農村宅基地、村莊整理與復墾工作，在集約用地、提高土地利用率上下功夫。三是要科學把握土地規劃、利用、保護三者關系。各級政府要高度重視新一輪土地利用總體規劃的修編，把城鄉建設規劃與土地利用總體規劃及基本農田保護規劃銜接好。各級人大要加強規劃實施情況和耕地保護的執法監督，督促依法查處亂占濫用耕地的違法行為。要認真貫徹全國人大剛通過的農村土地承包經營糾紛調解仲裁法，維護農村和諧穩定；征用土地要依法合理補償，既要保證建設需要。又不能損害農民的合法利益；要監督企業做到污染物達標排放，防止新的工業污染對農田的侵害；要千方百計促進糧食等主要農產品生產穩定發展，保障市場有效供給，鞏固和發展農業農村的好形勢。

(四)要加快推進農業社會化服務體系建設，確保三大體系有效運作。一是各級領導尤其市、縣和基層領導應充分認識農業三大服務體系建設是完善農村公共服務的重要內容，是各級政府的一項重要職能，切實增強使命感和緊迫感，積極推進這項改革。二是省有關行政主管部門要在面上進行部署、指導的同時，加強檢查督促，推動各市縣加快把相應的機構建立起來，特別是鄉鎮農業綜合服務中心、市一級的農產品質量監管機構的組建，進一步完善動植物疫病防控體系建設，并且備類服務機構都應更新和改善設施裝備。三是對三大體系隊伍建設要有戰略性思維，積極探索農技人員“有進有出”的機制，改變這支隊伍“青黃不接”的狀況；要注意把現有大學生“村官”培養成既懂農村管理又懂農業科技的復合型人才，為新型的農技隊伍乃至鄉鎮干部隊伍提供后備力量。四是要采取有效方法，切實解決鄉鎮農技人員“在編不在崗、在崗不在位”的問題，使他們有足夠的時間和精力服務于“三農”的一線工作。五是要重視解決農技人員的生活待遇和經費保障，督促各級政府加快推進保障經費全額列入財政預算的步伐。

(五)要大力促進農民增收，進一步落實低收入農戶幫扶工作。一要積極謀劃促進農民增收的新思路，最大限度拓展農村內部增收空間。要通過組織、政策、產業三推動，把農民增收工作與基礎設施改善、與生態環境保護、與集體經濟壯大緊密結合起來，不斷改善低收入農戶集中村的基本條件，進一步提高自我發展能力，促進農民增收。二要采取綜合措施，積極擴大農村低收入農戶勞動力就業。各地區和有關部門在幫扶農民發展農業生產的同時，要積極支持農村發展二、三產業，引導企業履行社會責任，最大限度安置農民就業，努力增加農民的務工收入。三要轉變幫扶方式，完善“一戶一策一千部”的幫扶機制。要堅持開發式幫扶和救助式幫扶并重，堅持結對幫扶和農民自力更生雙管齊下。要立足實際、因人制宜，分類幫扶、因戶施策，分級負責、合力推進；凡是屬于身體殘疾、喪失勞動能力的，主要靠政府的救濟和社會救助，做好“輸血”工作；屬于缺乏生產技能和經營門路的，側重培育“造血”功能。對家庭人均收入剛剛超過2500元的“夾心層”農戶，要著重幫助穩固提高，防止返貧或被邊緣化。四是要突出重點，促進低收入農戶比較集中的區域整體脫貧致富。堅持以政府為主導，創新資源整合機制、異地安置機制和農民融資機制，協調各級財政資金、各部門和社會各方力量，加強資源與產業、項目與資金的合作，幫助低收入農戶發展生產，增加收入。特別是政府在建設項目和財政扶持安排上要適度傾斜，提高下山脫貧農戶補助標準；機關單位要帶頭負起扶貧掛鉤對象的脫貧責任，努力兌現在資金、項目、物資等方面已經做出的承諾，取信于民，加快低收入農戶增收致富的步伐。

以上報告，請予審議。