浙江省人大財政經濟委員會關于上半年我省政府主導性重大建設項目實施情況的調研報告

為做好常委會審議政府主導性重大建設項目實施情況報告的前期準備工作，從5月下旬始，財政經濟委員會就政府主導性重大建設項目實施情況開展專題調研。常委會馮明副主任參加了各項調研活動。財經委分別聽取了省發改委、財政廳關于政府主導性重大建設項目進展及財政性資金落實情況的匯報，聽取了省監察廳關于前一段對中央新增投資項目監督檢查情況的介紹。分赴溫州、金華、臺州及所屬部分市縣調研，實地察看政府投資重大建設項目。組織部分省人大代表赴湖州視察重點工程建設。現將調研情況報告如下：

一、基本情況

我省2009-2010年政府主導性重大建設項目計劃，是貫徹落實中央擴大內需、促進經濟增長決策部署的重要舉措，是實施“全面小康六大行動計劃”的重要內容，對于我省經濟“保穩促調”、加快轉型升級和轉變發展方式等具有十分重要的意義。計劃共安排81個項目(單個項目44個，打捆項目37個)，總投資8811億元。其中，2009年投資1838億元，2010年投資2367億元。安排省本級財政資金276億元。項目涵蓋保障性安居、農林水利、基礎設施、社會事業、生態保護和自主創新六大領域。

同時，去年四季度以來，中央已經下達了三個批次新增投資，共計3000億元，我省爭取到中央預算內投資36.2億元，項目數923個，總投資760.9億元。其中第一批1000億元中央新增投資，我省爭取到16.4億元，目前項目開工率達99.5％；第二批1300億元，我省爭取到18.6億元，項目開工率達60％；第三批700億元，我省爭取到6.1億元，項目目前尚在下達之中。

從調研情況看，我省政府主導性重大建設項目計劃實施情況良好，重大建設項目進展順利。今年1至6月份，我省計劃中的項目完成投資713億元，占年度計劃的39％。省財改已安排省級財政性資金141.8億元，占兩年計劃落實省級財政性資金總量的51.3％。各地政府主導性重大建設項目也在扎實推進，如湖州市1-5月重點建設投資82億元，完成年度計劃的40.8％。臨海市目前已完成政府主導性項目投資86億元，占年度計劃的50.6％。蘭溪市上半年重點建設投資6.4億元，完成年度計劃51.3％。

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為保障政府主導性投資計劃實施，推進重大項目建設，省委、省政府高度重視，加強領導，統籌協調。主要領導多次赴京匯報銜接，爭取國家有關部門的支持。省級各有關部門密切配合，明確目標。落實責任。全省上下形成了合力推進項目啟動和加快推進項目建設的良好氛圍。臨海市在項目推進過程中千方百計破解要素瓶頸，確立“項目建設資金為先，資金保障平衡為要”的理念，積極拓寬融資渠道。去年底就及時向備金融機構推出19個項目，目前已明確授信15億元，到位5億多元。鼓勵民間投資，固體焚燒、垃圾焚燒和污水處理等項目允許民間資本采取BT，BOT等方式參與建設。湖州市利用資產置換、經營權轉讓、資源組合等市場化運作模式，廣泛吸引各類社會資金參與重點建設。市交投集團已發行債券15億元，今年決定再增發15億元，為重點交通項目建設提供資金保障。仙居縣加強重大項目的統籌協調和綜合管理，積極構建重大項目聯合辦公制度，采取“5+x”運行機制，“5”即發改、財政、國土、建設規劃、環保等5個單位，作為聯合辦公固定成員，“x”即承擔重大項目工作的業主單位與項目涉及的各相關職能部門。聯合辦公采取“一事一會一議”辦法，及時協調解決重大項目推進過程中遇到的困難和問題，加快推進項目建設。

同時，為確保政府主導性重大建設項目的績效、質量與安全，進一步健全監督機制。各地成立由紀委主要領導任組長，紀檢監察、發改、財政、審計等部門參加的監督檢查領導小組及其辦公室。各部門發揮各自職能優勢，加強協作配合，形成工作聯合、檢查聯動、查處聯辦的工作機制。省審計廳把對政府主導性重大建設項目的審計監督列為今后幾年的重點工作，今年已部署全省審計機關同步對政府主導性項目開展分階段跟蹤審計，并對建設、水利、交通、教育、衛生等項目責任單位先后進行了審計調查。省審計廳和交通廳還聯合下發了《關于進一步加強和完善高速公路等省重點交通建設項目全過程跟蹤審計監管的意見》，健全落實對政府主導性重大建設項目實行事前、事中、事后有機結合的全方位、全過程跟蹤審計制度。根據紀委部門牽頭對中央新增投資建設項目的檢查反映，項目投向符合國家產業政策，建設程序基本規范，沒有發現弄虛作假、套取國家資金的項目和滯留、擠占、截留、挪用資金等違法違規現象。

二、存在的主要困難和問題

從各地反映情況看，當前在政府主導性重大建設項目實施中，主要存在以下幾方面的困難和問題：

一是審枇周期較長。重大建設項目前期辦理審批、審核和備案，要涉及規劃選址、土地預審、環境評價、水土保持、安全評價等多個部門，有的互為前置，項目報批環節多，程序復雜，占用基本農田則周期更長，難度更大，成為影響項目前期進展的重要因素。有的地方還反映，在行政性收費逐步取消以后，政府指定的中介機構收費名目繁多，數額較大。一個項目批下來，涉及安全評估、環境評估、地價評估、房屋評估、消防評審、人防費、節能費、貸款利息外開支等30多項收費，有的涉企項目費用數額甚至可達項目總投資的30％左右。

二是土地要素制約。我省人多地少，農保率高，土地可利用空間小。各地普遍反映，當前耕地占補平衡難度加大，可利用的耕地后備資源越來越貧乏，土地開發復墾工作受資源、資金等限制更加明顯，項目落地難的問題日益突出，諸如甬臺溫高速改擴建等線性工程碰到此類問題尤為明顯。

三是資金保障不足。一方面各級財政收支矛盾十分突出。另一方面土地出讓收入大幅減少，面對龐大的資金拼盤壓力，一些地方政府感到力不從心，資金配套難以承受。如臺州市不完全統計，全市重點工程除三門核電、甬臺溫鐵路等國家和省投資項目外，資金缺口約達40億元左右。溫州市反映，今年1～5月，市本級土地出讓凈收入和城建資產處置收入共7.66億元，僅完成年度籌資計劃74.4億元的10.3％，而相應的項目撥款進度已這22.71％，財政籌資壓力較大。雖然國家降低了鐵路等項目資本金比例，也代地方政府發行債券，使地方重大項目建設資金壓力有所減輕，但從長遠看，尤其在一些經濟欠發達地區和一些純公益性項目上，這一問題遠未得到緩解。

四是政策處理困難。各地在建設項目實施中，程度不同地碰到一些如征地價格、青苗補償標準、拆遷安置、失地農民社會保障等棘手的政策處理問題，由于標準不統一等因素，政策處理難度很大，施工隊伍進場受阻，無法按計劃開工，建成后不能使用等情況時有發生。如仙居縣的生活垃圾填埋場工程、縣城交貨運有限公司站場建設等6個項目，因政策處理困難，嚴重影響工程進展。

此外，部分重大項目在建設管理中也存在一些問題，從紀委部門牽頭對中央下達我省的新增投資項目前兩輪檢查的情況看。共發現有83個項目存在不同程度的問題，如未嚴格履行建設程序；未認真落實項目法人制；未公開招投標或招投標程序不規范；配套資金未完全落實到位，財務管理和資金使用不夠規范等。對于第一輪檢查發現有問題的30個項目，目前已整改到位。第二輪檢查發現存在問題的53個項目。目前正在整改之中。

三、幾點建議

(一)加強統籌協調，著力推進項目實施。省政府及有關部門要切實加強綜合協調工作，尤其對省部合作項目以及跨區域、跨流域的項目，地方政府難以協調，需要省政府和相關部門積極支持，幫助做好協調工作。金華市反映，杭長客專項目牽涉到與鐵道部門合作，要求省政府及有關部門繼續支持地方加強與鐵道部門溝通協調，以最大限度實現線位優化和省部會商確定的金華鐵路老貨場搬遷項目的順利實施。好溪水利樞紐工程，是跨流域跨區域水資源配置工程，涉及兩地三市，建議省政府及有關部門做好協調工作，促進項目順利實施。對于錢塘江中上游航運開發項目，建議省里統籌考慮，進一步明確開發建設管理體制，以促進流域開發相關項目實施。此外，一些地方還反映，目前城市群不同縣市享受的交通補助政策不同，導致城際公路建設“一頭冷一頭熱”的問題。影響公路效益的發揮。建議省里對城市群交通建設實行差異化政策，對涉及城市群發達地區與欠發達地區接軌的城際公路，統籌補助標準，加快城市群基礎設施共建步伐。

(二)進一步深化投資體制改革，著力提高審批效率。在嚴格執行國家法律法規前提下，積極探索開展投資項目聯動審批，實施并聯審批機制，解決一些互為前置的問題，簡化程序，有效提升項目審批效率。進一步下放審批權限，增強公開透明度。建立全省統一的投資項目管理信息系統。通過信息聯網，實現信息共享，加強對項目審批重點環節的監督。優化項目實施環境。

(三)創新思路，著力破解要素制約。加大土地綜合開發整理力度，充分利用我省灘涂和低丘緩坡資源條件，做到充分挖掘增量，有效盤活存量，增加土地儲備。積極引導和擴大社會投資，進一步開放投資市場，引入市場機制，暢通投資渠道。大力創新并推廣BT、BOT等新型投融資模式。吸引多方資金參與項目建設，實現社會資本和政府性項目的有效對接。在建設過程中增強節約意識，落實節約措施，切實提高土地、資金等要素的使用效率和效益。有的地方建議，省發改、國土、林業等部門對黃土丘陵開發在開發區規劃審批、專項土地規劃、林地專項規劃審批方面予以支持。同時，除對省重點項目給予每畝1500元補助外，對市縣黃土丘陵開發耕地項目也予以同標準補助。

(四)強化監督管理，確保工程質量與安全。嚴格執行國家基本建設程序，落實項目法人制、招投標制、工程監理制、合同管理制。健全質量保證體系，強化安全生產責任，加強監督檢查，保障工程質量與安全，堅決杜絕重特大安全事故發生。加強工程建設領域反腐敗體系建設。努力把政府性重大項目建設成精品工程、廉潔工程和民心工程。

(五)高度關注。正確把握好幾個關系。一是依法建設、規范程序與加快建設、提高效率的關系。目前，各級對加快重大項目建設的要求很高，不少項目在搶時間、趕進度。但決不能在程序不到位的情況下，片面追求建設進度。必須堅持依法建設、嚴格程序，防止和避免邊審批邊建設，甚至先建設后審批的情況發生。二是政府性投資擴張與政府性債務風險控制的關系。當前在加大政府性投資力度同時，無疑也在不斷加大政府性債務規模，必然加劇政府的償債風險。對此應當高度重視，樹立建設資金的平衡觀念，加強政府性債務監督管理，疆化政府債務風險預警，有效防范和化解財政風險。三是政府投資的主導性與對社會投資帶動性的關系。從有關投資結構數據分析，目前政府投資對社會投資的帶動作用尚不明顯。1～5月，我省限額以上國有控股投資增長34.8％，而非國有投資增長4.2％，其中民間投資增長8.2％。基礎設施投資增長31.8％，而制造業投資增長1.2％。在政府投資快速擴張同時，占社會投資總量三分之二的企業投資增長乏力。對此，應當認真研究如何充分發揮政府投資的引導和帶動作用，如何實現社會資本和政府性項目的有效對接，真正使有限的政府投資產生“四兩拔千斤”的效果。