警醒擴張之弊

“兩會”再次強調了積極財政政策的實施和信貸政策的逐步寬松，可以預見，我國目前及至未來都會存在刺激經濟復蘇和控制公共債務風險的兩難選擇。

如何提前預防地方政府和中央將會出現的政府債務？

首先，控制地方政府債務膨脹。

一方面，適度擴大民間資金的參與力度。考慮到我國地方政府目前的財政能力，以及在經濟下滑過程中地方財政收入水平進一步縮水等方面的現實情況，可以肯定地說，地方政府承擔的這些投資職責若不在管理方式上創新，大多數項目會演化成為新一輪地方債務規模膨脹的動因，其風險不容忽視。

所以，應通過不斷創新機制，降低投資準入門檻，加大地方政府投資項目中的面向市場、面向社會的股權融資，減少地方政府公共債務的累計規模，達到“少借債，多辦事”的目的。既可以考慮在項目初期盡可能引入社會資本，以“公私合營”的方式來緩解地方政府債務融資的壓力，又可以考慮將一些有獲利潛力的項目在竣工后適時轉讓給民間資本，置換出部分現金流，減緩地方政府債務的累積規模，控制債務風險。

另一方面，硬化地方政府債務約束，防范道德風險。

在“分灶吃飯”的情況下，地方政府或多或少地與中央政府存在著利益博弈的特征，從而在制度軟約束的條件下，很容易產生道德風險。例如，1998年至2003年的積極財政政策期間，中央政府采取轉貸的方式為地方政府融資。但在這種轉貸的方式下，第一債務人或者說是法律上的債務人依然是中央政府，因此地方有使用這些資金的積極性，但卻缺乏按期償還的熱情，結果是中央財政不得不將大多數國債轉貸資金代替地方償還。這種方式，既容易造成地方不惜尋租來擴張債務舉借的沖動，又容易加大中央政府的債務壓力。

就4萬億國債投資計劃中需要地方政府配套的融資部分，采取了中央代地方政府發債的方式。其進步性在于，代地方發債，盡管是中央政府代發，但地方政府在法律上成為第一債務人，約束力相對強化了一些，有利于增強地方政府的債務責任感，相對來說有助于防范道德風險。但這種方式，就其硬性約束的狀況來說，地方政府作為債務人依然沒有直接面向市場和面向社會，在某種程度上還沒有有效根除道德風險方面的隱患。

考慮到我國地方政府獨立發行債券的條件還不成熟，這種折中的措施也許是目前唯一可行的方式，但必須將這種方式的融資嚴格局限于國家批準的投資計劃規模之內，以有效防止地方政府的債務沖動。

（作者系財政部財政科研所金融研究室主任）