２００９年兩會“意外”事件觀察與思考

2０09年的政治盛宴——全國及地方兩會已經(jīng)落幕，在應(yīng)對國際金融危機的大背景下，除了保增長、保穩(wěn)定、教育、醫(yī)改等意料之中的宏大敘事，此次兩會前后也曝出了不少“意外”事件，它們或因打破“政治慣例”而成兩會“亮點”，或因遭遇現(xiàn)實阻力而留下遺憾。筆者特選取一些典型“意外”事件為鮮活樣本，觀察兩會政治的現(xiàn)實生態(tài)，并思考民主政治的未來改善空間。

承德人大“退改”政府預(yù)算，激活實質(zhì)性預(yù)算監(jiān)督

今年河北省承德市人代會前夕，市人大財經(jīng)委審核市政府提交的2009年預(yù)算報告草案時，兩次打回修改，直到市政府作出大幅調(diào)整，才通過人大財經(jīng)委的預(yù)審，得以提交市人代會。

加強人大預(yù)算監(jiān)督已成社會焦點話題，盡管各級人大審查政府預(yù)算時的質(zhì)疑已日益增多，但大多止步于口頭批評，政府預(yù)算方案仍是“平安無事”地過關(guān)?；谶@樣的現(xiàn)實，承德人大“退改”政府預(yù)算自然成為社會關(guān)注的一個“意外”。

出現(xiàn)在承德的這一破冰之舉，得益于人大代表仗義執(zhí)言的履職勇氣——市人大財經(jīng)委組成人員有許多是人大代表或委員。通過更改政府預(yù)算，承德市社保投入由2000萬元增加到4000萬元，教育投入由1000多萬元增加至2000多萬元，而政府開支僅政府采購費用就減少了7000多萬元。公共財政向公共利益和納稅人利益傾斜，同時有效控制政府浪費、逐利乃至腐敗的空間，正是預(yù)算監(jiān)督理應(yīng)追求的價值目標(biāo)。

承德人大的預(yù)算監(jiān)督“新政”無疑值得肯定，但仍不乏改進空間。比如，盡管承德人大有關(guān)機構(gòu)兩次退回了政府的預(yù)算方案，但大多局限于“投入太少”之類的直覺性、抽象化質(zhì)疑，而沒有提出建設(shè)性、專業(yè)化的調(diào)整方案，最終預(yù)算方案仍是政府“自我修改”的結(jié)果，各項財政資金安排是否盡可能做到了合情合理，民生領(lǐng)域的投入有無進一步增加的必要，政府開支有無進一步壓縮的可能等等，依然存有懸念。

人大預(yù)算監(jiān)督進一步向主動監(jiān)督、專業(yè)監(jiān)督轉(zhuǎn)型，是預(yù)算監(jiān)督從形式走向?qū)嵸|(zhì)的關(guān)鍵節(jié)點。首要的一點，人大及人大代表需要用足手中的預(yù)算監(jiān)督權(quán)。根據(jù)現(xiàn)行人大制度，人大代表聯(lián)名、人大專門委員會等都可以提出預(yù)算修正案，這是主動監(jiān)督政府預(yù)算的有效行權(quán)方式。倘若人大能不斷提出預(yù)算修正案，根據(jù)情勢變化時時對政府預(yù)算作出更改，當(dāng)能發(fā)揮常態(tài)性、跟蹤性的監(jiān)督效應(yīng)，遠遠優(yōu)于政府限于一時的“自我修改”。遺憾的是，這項權(quán)力在實踐中從未有效激活。2003年，廣東人大11位代表曾聯(lián)名提出過預(yù)算修正案，卻因種種原因未列入大會議程。上海市閔行區(qū)人大盡管在今年人代會召開前發(fā)布了提出預(yù)算修正案的具體辦法，亦無代表行使這項權(quán)力。

當(dāng)然，這種權(quán)力流失既與缺乏更有力的制度保障有關(guān)，也與人大代表的專業(yè)素養(yǎng)不足有關(guān)。要改變這樣的局面，涉及到許多深層次改革。比如，對人大代表進行必要的預(yù)算知識培訓(xùn)；為人大代表提供更為充分、專業(yè)的論證報告；政府邀請人大代表提前介入財政預(yù)算編制，等等。

在今年全國人代會上，4萬億公共資金的監(jiān)督問題受到了代表們的高度關(guān)注，這是推動人大預(yù)算監(jiān)督由形式走向?qū)嵸|(zhì)的一個歷史契機。我們期待，能出現(xiàn)更多的承德式更改預(yù)算的“意外”，而由此演練的人大預(yù)算監(jiān)督的種種進步，亦能成為公共政治生活中的民主常態(tài)。

河南人大否決廳長人選，人事任免權(quán)如何以公正促公正

今年3月下旬召開的河南省十一屆人大常委會會議上，對提請任命5名廳級官員的議案進行表決，其中任命查敏為省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳廳長的議案因贊成票未達法定票數(shù)而未獲通過。這一事件雖然發(fā)生在省人代會之后，但其“意外”轟動并不亞于兩會效應(yīng)。

由于種種原因，各級人大理應(yīng)嚴(yán)肅行使的任免權(quán)常常簡化為一道形式上的法律手續(xù)，官員人選基本上都是毫無懸念地高票通過。這就不難理解，出現(xiàn)在河南此次“意外”事件，引發(fā)媒體和坊間的一片歡呼，并被賦予了“彰顯人大權(quán)威”等象征意義。

不過從公開的信息看，人們僅僅知曉了官員人選被否決這一簡單事實，卻無從了解相關(guān)議案審議過程等重要信息。難怪坊間會猜測，查敏女士究竟是因“能力平庸”、“德行不足”等因素未過關(guān)，還是官場爭斗、人際關(guān)系的犧牲品，甚至是否可能因昔日的盡忠守責(zé)而得罪了利益集團，成為打擊報復(fù)的對象？這些猜測并非多余，在以往地方人大否決官員人選的少數(shù)“意外”案例中，既有擋住“問題官員”、“平庸官員”的成功樣本，也有個別才德兼?zhèn)涞墓賳T人選因一些不正常因素而落選。

要實現(xiàn)任免權(quán)阻擊“劣官”的功能，并避免誤傷“好官”的危險，公開任免權(quán)的行使過程、任免理由等等，至為關(guān)鍵。這種公開化最核心的意義，在于使人大任免權(quán)的行使本身接受全社會的監(jiān)督，以防止少數(shù)人大代表、委員出于一己私利而濫用任免權(quán)。

人大任免權(quán)要激活成更具實質(zhì)性的權(quán)力，還需要一系列的制度改進。首先，一些地方需要改變官員人選神秘化的傾向，應(yīng)在人大投票表決前的合理期限內(nèi)提前公布擬任命的官員人選名單、任命理由等等，以利人大代表、委員充分了解，防止盲目投票。這種提前公開不僅是向人大公開，也應(yīng)向全社會公布，動員包括媒體、社團、公民等在內(nèi)的全社會力量考察官員人選。在一些發(fā)達國家，議會權(quán)力與公民監(jiān)督相結(jié)合導(dǎo)致高官人選落選的事例不勝枚舉。以美國為例，1989年，托爾被老布什提名為國防部長，卻被曝其與國外商人過從甚密，且酗酒和沉迷女色，提名被國會否決；1993年，克林頓先后提名的兩位司法部長人選，都因被揭聘請非法移民做家傭而放棄提名。

人大任免權(quán)并不僅僅體現(xiàn)于表決結(jié)果，更應(yīng)體現(xiàn)于行權(quán)全過程。比如，在審議提請任免官員相關(guān)議案時，人大可以要求被提名者到會接受現(xiàn)場詢問和考察，并對官員人選展開充分評議。但這些法定權(quán)力大多被虛置，或者淪為走過場，而理應(yīng)由審議、表決等豐富內(nèi)涵構(gòu)成的任免權(quán)本身也就“瘦身”成一枚簡單化的“任命圖章”?？梢?，如何切實保障、兌現(xiàn)與任免權(quán)有關(guān)的一切民主程序，值得各級人大鄭重思量。

以公開為基石，讓官員任免人選接受民意機關(guān)和全社會的檢閱，人大的任免權(quán)才能真正激活，也才能真正達致任免公正、為民選官的價值追求，并最終使人大否決官員人選由“意外”變成“不意外”。

“潘石屹議案”夭折，代表委員表達權(quán)豈能套上枷鎖

如果說，承德人大“退改”政府預(yù)算、河南人大否決官員人選等“意外”令人欣喜，那么，“潘石屹議案”夭折事件則是一個令人遺憾的“意外”。

今年北京兩會前夕，地產(chǎn)業(yè)大佬、市人大代表潘石屹公開了一份擬提交的議案，建議北京取消“兩限房”。結(jié)果不少輿論指責(zé)其代表房地產(chǎn)商利益，大批網(wǎng)民更是“板磚”橫飛。與此同時，政府方面也不斷強調(diào)將繼續(xù)限價房政策。面對官方的“主流定調(diào)”和坊間的“主流民意”，老潘最終“收回”了這份議案。

提交或撤回議案是人大代表的法定權(quán)利，本來無可厚非，但這必須建立在自由、真實的表達基礎(chǔ)上，而不是迫于某種有形或無形的壓力。盡管老潘聲稱，之所以“收回”議案，是因為“政府更了解全局”，而且“自己想法與市民意見存在差異，而人大代表應(yīng)當(dāng)真實反映市民心聲?！钡烤故钦娴摹跋胪恕保€是另有苦衷，不免令人懷疑。

通過提交議案建言獻策是人大代表的基本權(quán)利，況且相對于政府的“全局意識”，老潘的房地產(chǎn)“局部經(jīng)驗”并非毫無意義，但因為沒有進入正常的政治討論渠道，老潘議案可能潛在的積極價值也失去了充分論證的可能。同樣，老潘所謂“人大代表應(yīng)當(dāng)真實反映市民心聲”的認識似乎也有過于空泛之嫌，畢竟，他是地產(chǎn)業(yè)這一特殊“市民”群體的利益代言人，而不是一個過于宏大而虛幻的“市民代言人”。

在利益多元化的年代，試圖要求人大代表、政協(xié)委員的議案、提案、建議等烙上某種被規(guī)定的“民意”或“政治正確”，是十分可笑的。民主政治的真諦在于不同利益訴求的碰撞、交鋒并最終達成妥協(xié)和共識，而不是強行制造所謂統(tǒng)一的“民意”?！芭耸僮h案”代表房地產(chǎn)商利益并沒有天然的“原罪”，重要的是需要有足夠的“反潘石屹議案”與之抗衡，使所有利益群體在人大、政協(xié)等公共政治平臺上都有合格的代言人，并在足夠?qū)捜莸难哉摥h(huán)境下真實表達，而不是“嚇退”某種意見表達，卻讓問題和沖突依然懸而不決。令人遺憾的是，這種理想的民主代言機制和自由議政環(huán)境，當(dāng)下并沒有完全構(gòu)建起來。

“潘石屹議案”的夭折令人惋惜，這不僅僅是一位人大代表表達勇氣的流失，也使“兩會”民主失去了一次檢驗機會。其實去年全國“兩會”時，全國政協(xié)委員張茵因提出維護資方利益的三份提案，也遭到了大規(guī)?！芭谵Z”，最終選擇“噤聲”。同樣的事情一再重演，足見社會對民主政治的理解尚存偏差，對“非主流”意見的表達尚欠寬容，而成熟的民主政治離我們亦有不小的距離。

事實上，筆者對老潘的議案亦不敢茍同，但筆者更反對老潘的表達權(quán)利和代言勇氣受阻于“官方意志”或“討伐板磚”。因此，如何通過相應(yīng)的政治改革和社會生態(tài)改善，解除代表委員表達權(quán)的枷鎖，減少“潘石屹議案”夭折之類的“意外”，推動民主政治逐漸走向成熟，才是真正需要我們深思熟慮的。

輪換座位，平等參政議政尚需努力

今年全國兩會前夕傳出消息，兩會將打破沿襲多年的代表委員座位固定不變的慣例，將代表委員等分五份，每次召開全體會議時進行座位輪換，以確保所有代表委員都有機會距離主席臺最近。

這一打破多年慣例的“意外”改變，被一些輿論解讀為“創(chuàng)造平等參政議政的氛圍”。這種說法或許更多代表了一種社會愿望，重要的是，這一“意外”調(diào)整放大了一個重要議題——究竟如何才能真正推動平等參政議政？

首要的一點，改革現(xiàn)有的代表結(jié)構(gòu)和委員界別，進而推進參政主體的平等化。多年以來，對于“官員代表”、“老板代表”在各級人大中比例過高的現(xiàn)象，社會批評不斷。通過各種改革措施，已有越來越多的普通代表、平民代表進入人大，尤其是前兩年農(nóng)民工代表進入各級人大，更是贏得一片喝彩。不過總體而言，“官員代表”、“老板代表”過多的格局并未徹底改觀。在政協(xié)方面，原有的界別設(shè)置已難以代表一些新崛起的社會階層，而且多年以來，農(nóng)民、工人、服務(wù)業(yè)從業(yè)人員等社會主要階層一直未能納入政協(xié)界別。近年來，已有政協(xié)委員建議增設(shè)企業(yè)界、法律界、產(chǎn)業(yè)工人界、自由職業(yè)者界等界別，也有政協(xié)委員呼吁增設(shè)農(nóng)民界別，讓占中國人口70％至80％的農(nóng)民群體在政協(xié)中享有更直接的政治話語權(quán)，這些呼聲值得主政者認真考量。

要保障代表委員平等參政議政，還需作出更合理的制度安排。比如，在兩會會期有限的情形下，為了防止少數(shù)代表委員壟斷發(fā)言時間，可以按照機會均等的原則，對發(fā)言時間、順序等等設(shè)定必要限制。更重要的是，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造公平、寬松的政治環(huán)境，保障代表委員平等享有知情權(quán)、表達權(quán)等法定權(quán)利。令人憂慮的是，有代表委員迫于種種壓力而噤聲，也有個別議案、建議、提案因“影響問題”被封殺。一些地方的兩會還不乏這樣的場景，只要高官代表參會，哪怕是不具備代表身份的高官親臨現(xiàn)場，會議就變成了官員長篇累牘介紹“輝煌政績”的“獨角戲”，甚至是居高臨下的“指導(dǎo)訓(xùn)示”。這些現(xiàn)實足以證明，要推進平等參政議政，改造民主機制和政治文化不可或缺。

除了外部動力，平等參政議政還有賴于代表委員權(quán)利和履職意識的自我覺醒。雖然近年來各地兩會已出現(xiàn)了越來越多的“直言代表”、“炮筒委員”，但“聽會委員”、“啞巴代表”并未絕跡。倘若代表委員缺乏應(yīng)有的勇氣和能力，即使座位再靠前，恐怕也對平等參政議政無濟于事。相反，如果代表委員具備足夠的社會責(zé)任感，即使座位再居后，也無礙其平等表達、大膽直言。

要真正達致平等參政議政的理想圖景，需要更多的改革措施，也需要更多的政治勇氣。我們期待，在推動平等參政議政方面，能由調(diào)整座位這一“小意外”，激發(fā)出更多、更具實質(zhì)意義的“大意外”。

約見官員，代表權(quán)利如何不虛置

全國人代會召開前一天，人力資源和社會保障部副部長張小建等官員專門邀請胡曉燕等三位農(nóng)民工代表，就農(nóng)民工就業(yè)問題聽取其意見和建議。與之形成鮮明對比的是，在今年廣州人代會分組討論會上，由于相關(guān)政府官員缺席，廣州市人大代表方土當(dāng)場“發(fā)飆”：“領(lǐng)導(dǎo)再不參加，我明天就不來了！”

這兩起“意外”事件，實際上都觸及了代表如何與政府有效溝通的問題，這固然需要政府部門作出真誠姿態(tài)，但倘若溝通渠道不暢通甚至“領(lǐng)導(dǎo)不參加”，人大代表究竟是被動等待還是主動約見，值得思考。

代表約見“一府兩院”負責(zé)人是一項法定權(quán)利，也是代表行使監(jiān)督權(quán)的一種有效手段。方代表與其“發(fā)飆”抱怨，不如主動約見缺會的相關(guān)官員，當(dāng)場提出自己的意見。更重要的是，代表約見權(quán)并不局限于人代會期間，在閉會期間也可以借助代表視察等方式隨時行使，但無論是人代會期間還是閉會期間，代表約見權(quán)常常被束之高閣，恐怕這也是溝通渠道不暢的一大根源。

事實上，指望一次人代會就解決民意表達之類的所有問題，只是一種天真的想法。近年來各級人代會召開期間，“議案大王”、“建議大王”成為媒體追捧的焦點。而在閉會期間，盡管大量民意亟需通過代表隨時向政府傳達，卻鮮見相關(guān)的代表議案、建議身影。其實，按照相關(guān)法律規(guī)定，代表在閉會期間可隨時提交議案、建議。2006年，廣東的全國人大代表黃細花、陳雪英就順應(yīng)民意，提交過要求停止銀行卡跨行查詢收費的一紙緊急建議，并成功阻止了此項不合理收費?？上В@種積極行權(quán)的姿態(tài)，還是孤獨的“珍品”。

現(xiàn)行的憲政和人大制度，其實為代表設(shè)計了豐富的權(quán)利體系，除了眼下被頻頻使用的提出議案建議權(quán)、審議權(quán)、表決權(quán)、選舉權(quán)等等外，還有監(jiān)督力度更具剛性的詢問權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、提出罷免案權(quán)以及提議組織特定問題調(diào)查委員會的權(quán)利等等。20０0年在廣東各級人代會上曝發(fā)的“詢問潮”和“質(zhì)詢潮”，就是這類重要權(quán)利的鮮活運用。不過總體而言，這類行權(quán)實踐還是稀缺的樣本。以全國人大為例，僅在1980年的全國人代會上，就寶鋼工程提出過迄今為止唯一一次質(zhì)詢案。而罷免權(quán)在各級人大盡管運用甚多，也基本上只是針對一些腐敗官員“補辦”的一道法律手續(xù)，卻鮮見對瀆職、無能官員的追究。

要改變一些法定的代表權(quán)利長期虛置的現(xiàn)狀，除了改善現(xiàn)有的制度和政治環(huán)境，也需要提升一些人大代表的行權(quán)意識，從“要我監(jiān)督”向“我要監(jiān)督”轉(zhuǎn)型，進而激活一些“休眠”的代表權(quán)利，變被動行權(quán)為主動行權(quán)。人大代表并不僅僅是一個身份符號，為民代言也并不僅僅是一種話語表態(tài)，而是必須以用足手中的權(quán)利加以證明。我們期待，代表約見政府官員、代表提出詢問、質(zhì)詢等主動行權(quán)能常態(tài)化，而不是稀有的“意外”，這對改善兩會政治生態(tài)、提升民主政治質(zhì)量，至為關(guān)鍵。

兩會種種“意外”，當(dāng)成民主政治正常化之動力

在今年的全國兩會上，熱點迭出，“意外”不斷，縈繞于會場內(nèi)外的爭辯聲浪，似乎有違“平和”、“團結(jié)”的規(guī)定語境，但正是這些“意外”，或?qū)⒊蔀槊裰髡芜M一步走向正常化的有力推手。

兩會開幕不久，劉翔“缺席門”事件就點燃了對代表委員缺會現(xiàn)象的社會性反思，“不幸”成為標(biāo)靶的劉翔火速回國參會，完成了一生中最艱難的一次“跨欄”。其后又是“解釋門”事件，財政部副部長廖曉軍“個稅起征點暫時不會調(diào)整”的論斷、北京市人民檢察院副檢察長甄貞“檢察機關(guān)反腐缺乏有價值線索”的說法，招致一些代表委員不滿和網(wǎng)民狂批，先后出面解釋。而官員代表、委員如何不混淆官方身份與議政角色，則成為公共討論中最富價值的思考。

此次兩會還出現(xiàn)了一些令人意外的議政言論和議案提案。從一些醫(yī)藥衛(wèi)生界政協(xié)委員稱“中國人看病既不難也不貴”，到一些代表委員吁請暫停執(zhí)行《勞動合同法》，再到“將‘人民幣’改稱‘中華元’”、“封殺‘山寨’現(xiàn)象”、“恢復(fù)使用繁體字”等“雷人”議案提案，無不陷入質(zhì)疑聲浪，而代表委員的利益傾向、代言立場、參政素質(zhì)等等，則成為最核心的追問。

在參政議政群體內(nèi)部，也出現(xiàn)了勇敢的反省。鐘南山代表“10分鐘發(fā)言，8分鐘歌功頌德”的直言，葛劍雄委員“政協(xié)提案質(zhì)量連年下降，應(yīng)設(shè)專職委員”的呼吁，“意外”捅破了現(xiàn)實政治生態(tài)的某種困局。而為了改變高考的地域不公，河南代表團一些代表已由去年溫和的“建議案”轉(zhuǎn)向今年尖銳的“批評案”，一旦未有改觀，明年將提出更令人“意外”的“質(zhì)詢案”或“罷免案”，行權(quán)、監(jiān)督的意識自覺呼之欲出。

更加令人“意外”的是，“會場議政”與“民間議政”的互動效應(yīng)在今年空前放大，殿堂里論政正酣，“網(wǎng)上兩會”、“民間兩會”亦是如火如荼。從恢復(fù)“五一”黃金周之爭的利益沖突，到“躲貓貓”事件背后的公民力量，從4萬億投資的流向監(jiān)管，再到官員財產(chǎn)申報制的反腐訴求，代表委員的個體吁求與坊間民意相伴相行、腦力激蕩，共構(gòu)成了推動制度改革的激情和偉力。對于代行政治權(quán)力的代表委員們，公共媒體和平民百姓不再是過度敬畏或漠不關(guān)心，而是以極大的熱情關(guān)注、呼應(yīng)、臧否其言行?？v觀歷次兩會，民意從未如今年這般深度參與兩會政治，代表委員群體從未如今年這般接受民意的評判和監(jiān)督，而這種來自民間的“兩會意識”、公民意識，乃是推動民主政治的最大動力。

此次兩會種種“意外”事件和細節(jié)，其實已超越了具體議題本身，正在潛移默化地改變著兩會的政治生態(tài)。而透過種種熱鬧和爭議，如何完善代表委員遴選、退出機制，如何構(gòu)建更加合理的利益代言結(jié)構(gòu)，如何提高代表委員的參政議政素養(yǎng)，如何激活質(zhì)詢等剛性行權(quán)方式，如何擴展民間與兩會的溝通與互動，如何改進監(jiān)督參政議政質(zhì)量的社會機制等觸及體制性、制度性的真問題，都籍此浮出水面。正因此，我們有理由期待，此次兩會的種種“意外”，能夠轉(zhuǎn)化為政治改革的精神遺產(chǎn)，轉(zhuǎn)化為推動民主政治進一步正?；木薮髣恿?。