湖北省城市初級(jí)中學(xué)試行免費(fèi)教科書(shū)制度的分析與思考

從2008年秋季開(kāi)始，在全國(guó)范圍內(nèi)全部免除城市義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)。對(duì)享受城市居民最低生活保障政策家庭的義務(wù)教育階段學(xué)生，繼續(xù)免費(fèi)提供教科書(shū)。現(xiàn)在，隨著改革開(kāi)放的不斷深入，湖北省的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化，經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng)，大大提高了對(duì)義務(wù)教育的供給能力。目前，通過(guò)對(duì)湖北省城市初級(jí)中學(xué)的調(diào)查，具備這種實(shí)施免費(fèi)教科書(shū)教育的因素，湖北省地處中部又是一個(gè)教育大省，因而具有一定的代表性，這也是我國(guó)免費(fèi)推行教科書(shū)的一個(gè)發(fā)展趨勢(shì)。

一、湖北省城市初級(jí)中學(xué)試行免費(fèi)教科書(shū)所需經(jīng)費(fèi)的狀況分析

1 湖北省城市初級(jí)中學(xué)人數(shù)概況

2007年，湖北省城市普通初級(jí)中學(xué)校數(shù)504所，縣鎮(zhèn)普通初級(jí)中學(xué)校數(shù)478所(本文所提到的城市初級(jí)中學(xué)專(zhuān)指義務(wù)教育階段城市初中，不包括職業(yè)初中學(xué)校等)，在校人數(shù)為1254307人。

如果我們把全國(guó)劃分東、西、中部三個(gè)區(qū)域，從不同區(qū)域分別挑選上海、四川、湖北省三個(gè)省份為例，依據(jù)《中國(guó)教育統(tǒng)計(jì)年鑒》節(jié)選的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，可以看出，隨著生育高峰期下降以及計(jì)劃生育國(guó)策的落實(shí)，湖北省2005年城鎮(zhèn)學(xué)生人數(shù)為1254307人，2004年城市及縣鎮(zhèn)初級(jí)中學(xué)學(xué)生人數(shù)為1245642人，2005年比2004年學(xué)生人數(shù)減少比例為1.01％；2003年城市及縣鎮(zhèn)初級(jí)中學(xué)學(xué)生人數(shù)為1408903人，2004年比2003年減少0.89％；2002年城市及縣鎮(zhèn)初級(jí)中學(xué)學(xué)生人數(shù)為1454393人，2003年比2002年減少0.96％；從2002年至2005年適齡城鎮(zhèn)普通初中學(xué)生人數(shù)有明顯減少的趨勢(shì)，同時(shí)，從節(jié)選的東、西、中三個(gè)有代表性的城市學(xué)生人數(shù)數(shù)據(jù)分析可以看出，全國(guó)城鎮(zhèn)初中學(xué)生的總體人數(shù)也在下降。

2 武漢市初級(jí)中學(xué)的教科書(shū)費(fèi)用調(diào)查

在中國(guó)地質(zhì)大學(xué)附屬中學(xué)調(diào)查所得，目前武漢市初級(jí)中學(xué)七年級(jí)教科書(shū)計(jì)16本，費(fèi)用為94.71元：八年級(jí)教科書(shū)計(jì)16本，費(fèi)用為98.01元；九年紀(jì)教科書(shū)計(jì)10本，費(fèi)用55.71元(均不含練習(xí)本之類(lèi)的費(fèi)用)，合計(jì)為248.43元。根據(jù)2006年《中國(guó)教育統(tǒng)計(jì)年鑒》中湖北省初級(jí)中學(xué)城市學(xué)生人數(shù)為1254307人，推出全年所需開(kāi)支教科書(shū)的費(fèi)用總計(jì)為311607488元(不同的地區(qū)使用的教材略有不同，價(jià)格也有差距，書(shū)費(fèi)的總體費(fèi)用只能概略統(tǒng)計(jì))。

3 經(jīng)費(fèi)來(lái)源

由于一直以來(lái)我國(guó)實(shí)行區(qū)域發(fā)展差異戰(zhàn)略，因此，我國(guó)各區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異較大，加上我國(guó)實(shí)行分級(jí)財(cái)政撥款體制，財(cái)政能力的差異會(huì)不可避免地造成地區(qū)之間義務(wù)教育供給能力的不均等現(xiàn)象。對(duì)2006年各地區(qū)教育經(jīng)費(fèi)情況比較中，地處東部的上海國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)為2913549元，預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)3898664元；西部地區(qū)四川國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)為1986382元，預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)3758722元；中部地區(qū)湖北省為國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)3467456元，預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)3625076元。東、中、西部地區(qū)之間存在明顯的不公現(xiàn)狀。由上表可見(jiàn)中西部地區(qū)的國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)和預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)不僅低于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，也低于全國(guó)的平均水平。

從各地區(qū)學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源情況可以看出，國(guó)家教育財(cái)政對(duì)湖北省的國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)分別為2002年為1292427.4元，2003年為1357803.6元，2003年比上年年同比增長(zhǎng)1.09％；2004年國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)為1531661.1元，比上年同比增長(zhǎng)1.18％。2005年國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)1669161.8元，也比上年增長(zhǎng)了1.08％。從以上數(shù)據(jù)分析比較得出，國(guó)家教育財(cái)政對(duì)湖北省教育經(jīng)費(fèi)的投入在逐年增加。

4 湖北省支付免費(fèi)教科書(shū)所需的費(fèi)用

從湖北省推行免費(fèi)教科書(shū)所需的費(fèi)用可以看出，推出全年所需開(kāi)支教科書(shū)的費(fèi)用總計(jì)為311607488元。2006年，湖北省全省教育經(jīng)費(fèi)總投入達(dá)290億元，比2005年的266億元增加24億元，增幅達(dá)9％。其中國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)(包括預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi))159.12億元，占全年教育經(jīng)費(fèi)總收入的54.9％，比2005年133.4億元增長(zhǎng)19.2％，2006年度全省義務(wù)教育總投入繼續(xù)保持增長(zhǎng)，達(dá)到123.87億元。因此，湖北省具備這種實(shí)施免費(fèi)教科書(shū)教育的因素，具有一定的代表性，這也是我國(guó)免費(fèi)推行教科書(shū)的一個(gè)發(fā)展趨勢(shì)。

二、試行免費(fèi)教科書(shū)的可行性分析

1 新《義務(wù)教育法》制度的法律保障

新《義務(wù)教育法》中明確規(guī)定，國(guó)家將義務(wù)教育全面納入財(cái)政保障范圍，將義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制以法律的形式固定下來(lái)，還注明了各級(jí)人民政府應(yīng)該承擔(dān)的法律責(zé)任。為了確保義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)不被挪用，新法明確規(guī)定“地方各級(jí)人民政府在財(cái)政預(yù)算中將義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)單列”，無(wú)論哪個(gè)層次或者哪個(gè)部門(mén)違反了義務(wù)教育法關(guān)于經(jīng)費(fèi)投入的規(guī)定，都要依法追究責(zé)任。

2 建立教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，促進(jìn)各地區(qū)間教育的均衡發(fā)展

從根本上說(shuō)，義務(wù)教育的均衡發(fā)展取決于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與財(cái)政實(shí)力。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)東、中、西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力的差距不斷擴(kuò)大，地區(qū)間教育發(fā)展不公平問(wèn)題日益明顯。從理論上講，中央政府具有保證所有社會(huì)成員享有均等受教育機(jī)會(huì)的職能，特別是基礎(chǔ)教育條件的財(cái)政能力。不能因教育權(quán)利地方化而弱化其應(yīng)有的整體協(xié)調(diào)功能與平衡作用，因此，為了促進(jìn)地區(qū)間教育的均衡發(fā)展，應(yīng)盡快建立一個(gè)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付框架，以強(qiáng)化中央政府教育財(cái)政的整體協(xié)調(diào)能力。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是指政府間的財(cái)政資源轉(zhuǎn)移，為此，我們建議一方面要完善分稅制，完善一般性無(wú)條件轉(zhuǎn)移支付制度，縱向使中央財(cái)政從中東部地區(qū)再適當(dāng)集中部分財(cái)力，向西部進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，彌補(bǔ)貧困地區(qū)財(cái)政的教育收支缺口；橫向建立省際之間、縣際之間的教育轉(zhuǎn)移支付框架，促進(jìn)各地方政府教育提供能力的均等化。

3 經(jīng)費(fèi)保障是發(fā)展義務(wù)教育的基礎(chǔ)，是解決當(dāng)前義務(wù)教育發(fā)展中諸多問(wèn)題的關(guān)鍵所在

義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的建立，是國(guó)家承擔(dān)義務(wù)教育責(zé)任的一個(gè)根本體現(xiàn)，是實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)和前提，明確各級(jí)政府義務(wù)教育投資的責(zé)任，提高政府投資主體重心。義務(wù)教育是一種具有正外溢性的地方性公共物品，為了避免義務(wù)教育這種公共物品的供給不足，義務(wù)教育政府投資主體的重心就不宜過(guò)低。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，大凡義務(wù)教育比較成功的國(guó)家，義務(wù)教育政府投資主體的重心一般較高，各級(jí)政府之間投資責(zé)任都比較明確。要進(jìn)一步提升義務(wù)教育政府投資主體的重心，使中央以及省級(jí)政府成為義務(wù)教育的投資主體，有效保證義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的供給。要將義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制列入政府的工作目標(biāo)，要將依法履行義務(wù)教育責(zé)任列入政績(jī)考核，要對(duì)不履行法律義務(wù)的人堅(jiān)決予以追究和懲處。

4 湖北省地方政府對(duì)義務(wù)教育的大力投入

湖北省地方政府采取了一些舉措，政府征收教育稅費(fèi)，2006年征收用于教育的稅費(fèi)達(dá)到10.02億元，比2005年的7.66億元增加了2.36億元，增長(zhǎng)了30.8％；同時(shí)鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體和企業(yè)辦學(xué)、公民個(gè)人辦學(xué)、捐資辦學(xué)等多種形式的辦學(xué)形式、籌款方式；學(xué)校接受捐款捐贈(zèng)，學(xué)校充分利用自身的資源進(jìn)行土地置換、出售投資或者假期利用空置教室租賃獲得教育經(jīng)費(fèi)；開(kāi)辦校辦產(chǎn)業(yè)和勤工儉學(xué)所得收入也可以用于補(bǔ)足教育經(jīng)費(fèi)，保證免費(fèi)教科書(shū)的推廣實(shí)行。

5 上海實(shí)行免費(fèi)教科書(shū)對(duì)湖北省教改的啟示

2008年起，上海將取消義務(wù)教育公辦學(xué)校“一費(fèi)制”收費(fèi)，學(xué)生不僅不需繳納學(xué)雜費(fèi)，而且小學(xué)生、初中生每學(xué)期的課本作業(yè)本費(fèi)也會(huì)免單，這說(shuō)明上海公辦學(xué)校義務(wù)教育已基本免費(fèi)。湖北省政府稱(chēng)今后幾年財(cái)政預(yù)算和決算時(shí)，預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出占財(cái)政支出的比例比上年提高1～2個(gè)百分點(diǎn)，按照新的要求，基本落實(shí)教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算，湖北預(yù)計(jì)今年要新增教育事業(yè)費(fèi)3個(gè)多億。而東部發(fā)達(dá)省份率先實(shí)行了免費(fèi)教科書(shū)的措施，也為湖北城市初級(jí)中學(xué)試行免費(fèi)教科書(shū)提供了參考。

三、試行免費(fèi)教科書(shū)的變革策略

1 實(shí)行教科書(shū)的免費(fèi)發(fā)放和循環(huán)使用

教科書(shū)循環(huán)使用，在我國(guó)還是個(gè)新生事物，但是在國(guó)外卻早已有之。不少經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，教科書(shū)循環(huán)使用早已是一種慣例。在湖北省也可以采用這種方式，免費(fèi)教科書(shū)采取集中采購(gòu)辦法，選取某學(xué)校推行的年級(jí)教科書(shū)循環(huán)使用為例，除了語(yǔ)、數(shù)、英三科主科之外的科目，學(xué)校為每個(gè)年級(jí)只訂購(gòu)100套高質(zhì)量的教科書(shū)，可以同時(shí)滿(mǎn)足兩個(gè)班級(jí)上課使用，學(xué)生上課時(shí)，由科任教師將教科書(shū)下發(fā)，課后收回。面對(duì)節(jié)能降耗、治理環(huán)境污染形勢(shì)依然嚴(yán)峻以及教育經(jīng)費(fèi)依然緊張的現(xiàn)實(shí)，實(shí)行初級(jí)中學(xué)教科書(shū)循環(huán)使用，降低教科書(shū)使用成本，是一種理智的選擇，對(duì)我國(guó)的社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展都起了重要的作用。這種制度除具有國(guó)際普遍性外，也在于我國(guó)的現(xiàn)實(shí)需要。

2 分區(qū)規(guī)劃、分類(lèi)指導(dǎo)，實(shí)施三步走政策

首先，按照東、中、西部區(qū)域劃分好實(shí)驗(yàn)區(qū)，最先在湖北省的一些貧困縣市，選取城市初級(jí)中學(xué)進(jìn)行試點(diǎn)推行免費(fèi)教科書(shū)制度；第二步在武漢市的初級(jí)中學(xué)實(shí)施使用免費(fèi)教科書(shū)，然后在其他區(qū)域的省會(huì)城市和直轄市推行；第三步，湖北省城市初級(jí)中學(xué)全部推行免費(fèi)使用教科書(shū)后，再調(diào)整普及推廣至全國(guó)，按順序力爭(zhēng)保持全國(guó)大體一致的政策。

(責(zé)任編輯 關(guān)燕云)