城鄉(xiāng)教育二元分離問題的解決策略探討

城鄉(xiāng)教育二元分離是一個世界性的難題，日本進行了近100年的探索，推行中小學(xué)教師“輪崗制”。即通過教師定期的城鄉(xiāng)流動，使城市與鄉(xiāng)村教師資源得到均衡化配置，有效地阻止了因城鄉(xiāng)師資的巨大差異而引起的城鄉(xiāng)教育的不平衡，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)教育的公平性。又通過“輪崗制”推動教師不斷適應(yīng)新的環(huán)境和人際關(guān)系，克服教師的職業(yè)倦怠，重建新的事業(yè)基礎(chǔ)，發(fā)揮教學(xué)工作的積極性和創(chuàng)造力。日本的這一成功經(jīng)驗，對我國解決城鄉(xiāng)教育的二元分離問題，有較大的啟示。

一、日本“教師輪崗制”

1．教師流動的基本形式

日本教師流動的基本形式主要有兩種：第一，在同級同類學(xué)校之間流動，例如，從小學(xué)流向小學(xué)；從初中流向初中；從高中流向高中等；第二，在公立基礎(chǔ)教育各類學(xué)校之間流動。如從高中流向特殊教育學(xué)校，從初中流向小學(xué)等。到上世紀(jì)末，日本中小學(xué)教師的流動已經(jīng)達(dá)到相當(dāng)?shù)囊?guī)模。據(jù)我國駐日本使館教育處彭新實提供日本文部省1996年統(tǒng)計資料顯示，當(dāng)年小學(xué)與初中有96033名教師實行了流動換崗，流動率為17.1％，其中在同一市町村間流動的有52105人，占小學(xué)、初中流動教師的54.3％；高中有21554名教師實行流動換崗，流動率為1.1％。其中從偏僻地學(xué)校向其他地區(qū)學(xué)校流動的有5860人，流動率為17.5％，從其他地區(qū)學(xué)校流動到偏僻地學(xué)校的有5289人。日本文部省根據(jù)近年來教師的平均流動率推算，全國公立基礎(chǔ)教育學(xué)校教師平均每6年流動一次，多數(shù)縣的中小學(xué)校長一般3至5年要換一所學(xué)校，每一名校長從上任到退休，一般要流動兩次以上。這些統(tǒng)計數(shù)據(jù)每年都相差不大，沒有大起大落現(xiàn)象，說明日本的教師輪崗制已十分成熟、穩(wěn)定。

2．流動對象的確定

教師流動作為基本國策，各地在執(zhí)行方面都有較大的一致性。例如，關(guān)于流動對象的確定，東京都教師流動政策規(guī)定：①凡在一線連續(xù)任教10年以上及新任教師連續(xù)任教6年以上者；②為解決定員超編而有必要流動者；③教師隊伍在結(jié)構(gòu)上(專業(yè)、年齡、資格、男女比例等)不盡合理，有必要調(diào)整而流動者。對不應(yīng)流動者東京都也作了相應(yīng)規(guī)定。如任教不滿3年的教師不能流動；57至60歲的教師不能流動；妊娠或休產(chǎn)假期間的教師不能流動；長期缺勤的教師等不能流動。

3．教師流動工作的實施辦法

日本的教師人事工作管理權(quán)是在都道府縣教育委員會，各級教育委員會的基本人事職能是，市鎮(zhèn)村教育委員會接受市鎮(zhèn)村級學(xué)校呈報的教師調(diào)轉(zhuǎn)材料，再轉(zhuǎn)呈給都道府縣教育委員會，由都道府縣教育委員會行使任命權(quán)。都道府縣級學(xué)校教師的調(diào)轉(zhuǎn)由各學(xué)校校長將意見呈報給都道府縣教育委員會由其行使任命權(quán)；當(dāng)學(xué)校缺乏教師時，都道府縣教育委員會可通過聘任、晉升、降級、調(diào)轉(zhuǎn)等方式對教師進行重新任命。校長則由教育長直接任命換崗，校長本人也可以提出換崗申請。具體實施辦法是：每年11月上旬，由縣一級教育委員會發(fā)布教師定期流動的實施細(xì)則，內(nèi)容包括流動的地區(qū)、流動的原則、流動的要求等。所有具備條件的教師都要填寫一份調(diào)查表，其中包括教師流動的意向等等，最后，校長與符合流動條件且愿意流動的教師進行商談，在充分尊重本人意愿的基礎(chǔ)上決定流動人選，并呈報上一級主管部門審核，最終由縣(都道府)教育委員會教育長批準(zhǔn)，到來年4月新學(xué)期前全部完成教師的流動。

二、我國目前城鄉(xiāng)中小學(xué)教師的配置情況

目前，我國城鄉(xiāng)教育二元分離矛盾突出。中小學(xué)教師基本上是非正常的單向流動：農(nóng)村學(xué)校向鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校流動；鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校向縣城學(xué)校流動；縣城學(xué)校向中心城區(qū)學(xué)校流動；普通學(xué)校向重點學(xué)校流動；偏貧地區(qū)向發(fā)達(dá)地區(qū)流動。一般來說，流出的教師大部分是中青年骨干教師或高職稱、高學(xué)歷者。由于是單向流動，補充進農(nóng)村學(xué)校(或偏遠(yuǎn)地區(qū)學(xué)校)的教師大多是被教育行政部門帶有強制性意味分配而來的缺乏教學(xué)經(jīng)驗的師范院校畢業(yè)生。大量優(yōu)秀的教育資源的流出勢必造成學(xué)校教育質(zhì)量的兩極分化。優(yōu)秀教師集中在城市或重點中學(xué)，農(nóng)村或偏遠(yuǎn)地區(qū)由于缺乏優(yōu)秀師資，教學(xué)質(zhì)量一直處在較低水平上。無論是升學(xué)考試，還是就業(yè)考試，農(nóng)村和偏遠(yuǎn)地區(qū)的考生都處于不利地位。人才集中在城市里，農(nóng)村和偏遠(yuǎn)地區(qū)人才缺乏，滿足不了經(jīng)濟發(fā)展的需要，這種情況必須通過改革扭轉(zhuǎn)。首先，城鄉(xiāng)教師的合理流動可以實現(xiàn)人力資源的重新配置，實現(xiàn)優(yōu)秀教師資源的共享，對于改善偏僻地區(qū)薄弱學(xué)校的教育質(zhì)量，推進一定區(qū)域內(nèi)教育的均衡發(fā)展和教育公平具有重要作用。第二，教師流動加強了教師與教師之間的交流，有利于打破封閉狀態(tài)，使每一位教師不斷適應(yīng)變化的環(huán)境，適應(yīng)不同的學(xué)生和新的同事，適應(yīng)新學(xué)校不同的文化氛圍，有利于教師的專業(yè)發(fā)展；第三，教師的流動還有助于教師真實了解所在學(xué)校教育發(fā)展的實際情況，從而更深切地把握教育規(guī)律；第四，教師流動可以保持學(xué)校辦學(xué)活力，使教師保持教育工作的新鮮感，克服職業(yè)倦怠，并在新的學(xué)校謀求新的發(fā)展，從而激發(fā)新的工作熱情，發(fā)揮創(chuàng)造能力。教育行政部門應(yīng)首先制定出教師定期流動的規(guī)章制度，加大宣傳力度，使本區(qū)域內(nèi)所有的中小學(xué)教師都清楚教師流動的意義，使教師認(rèn)識縮小教育的城鄉(xiāng)差別、校際差別，給人民提供高質(zhì)量的、均等的教育機會，是教師義不容辭的責(zé)任，通過制度作導(dǎo)向，使教師把教師流動作為一種職業(yè)道德去遵守，從而形成高度的社會責(zé)任感。

三、教師流動輪崗的策略與措施

教育行政部門首先對所在區(qū)域內(nèi)的中小學(xué)教師進行統(tǒng)籌安排，實行輪崗。輪崗時間可以定為6年。這6年小學(xué)教師剛好可以完成一個大學(xué)段的教學(xué)工作。初、高中教師和職業(yè)技術(shù)學(xué)校教師剛好完成一個大循環(huán)或2個小循環(huán)的教學(xué)工作，這樣既遵循了學(xué)生學(xué)習(xí)階段的整體性規(guī)律，又便于教師進行教學(xué)改革試驗，總結(jié)教學(xué)經(jīng)驗。也有利于對教師的教育質(zhì)量進行評估。輪崗結(jié)束，可自由選擇去留。成功的輪崗制度的實施，必然將打破傳統(tǒng)的重點和非重點學(xué)校的劃分，使各校的師資力量趨于平衡，消除重點學(xué)校和非重點學(xué)校的差異，縮小城市學(xué)校和農(nóng)村學(xué)校教育的巨大差異，為提供高質(zhì)量、均衡化基礎(chǔ)教育打下基礎(chǔ)。

加大對農(nóng)村和偏遠(yuǎn)地區(qū)教師生活條件的改善力度。與城市學(xué)校相比較，農(nóng)村和偏遠(yuǎn)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的生活條件無疑存在較大距離。偏遠(yuǎn)地區(qū)中小學(xué)教師的工作環(huán)境差、勞動強度大、文化生活貧乏，這些必然影響教師工作熱情、教育質(zhì)量和師資隊伍的穩(wěn)定。要使農(nóng)村學(xué)校具有吸引優(yōu)秀教師安心從教的力量，必須提高邊遠(yuǎn)地區(qū)教師的工資待遇，改善邊遠(yuǎn)地區(qū)教師的住房條件，邊遠(yuǎn)地區(qū)教師待遇的總體水平應(yīng)高于同期工作的其他畢業(yè)生。政府部門應(yīng)加大邊遠(yuǎn)地區(qū)教育的投入，著力解決農(nóng)村或偏遠(yuǎn)地區(qū)教師的工資待遇和住房問題，探索城鄉(xiāng)綜合改革的策略和措施，為國家徹底解決城鄉(xiāng)差異問題探索出一條新路。

選派優(yōu)秀的畢業(yè)生到鄉(xiāng)區(qū)任教。政府要通過提高鄉(xiāng)村和偏遠(yuǎn)地區(qū)教師的工資和福利待遇，使農(nóng)村和偏遠(yuǎn)地區(qū)學(xué)校成為吸引優(yōu)秀大學(xué)生去那里工作和生活的場所。一方面，政府可以制定師范院校畢業(yè)生就業(yè)的具體法令，要求每一位師范院校畢業(yè)生必須先到農(nóng)村和經(jīng)濟文化落后地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學(xué)任教6年，這是選拔干部、晉級、提升工資和向城市學(xué)校轉(zhuǎn)崗的基礎(chǔ)。期滿后，留去自由，政府優(yōu)先考慮這些教師的換崗申請，對那些自愿留在農(nóng)村學(xué)校任教達(dá)10年以上的優(yōu)秀教師，可以發(fā)給“農(nóng)村教育功勛證”并給予一定的物質(zhì)獎勵。

要真正推行教師定期流動制，必須靠國家和地方政府的政策，尤其要依靠國家立法從根本上加以保證，使之制度化、法制化。我們提出以下建議：第一，政府有關(guān)部門要盡快制定教師定期流動的政策和法規(guī)，作為教師流動的法律保障；第二，根據(jù)我國國情研究擬訂切實可行的教師定期流動實施方案，通過實驗盡快完善和推廣；第三次，加大對教師輪崗制的宣傳力度，使全社會了解教師流動換崗的意義并從輿論和行動上予以支持；第四次，加快對農(nóng)村學(xué)校基礎(chǔ)設(shè)施(特別是教師住房)的建設(shè)和改造，為優(yōu)秀教師奔赴農(nóng)村學(xué)校全心從事教育工作創(chuàng)造較好的工作和生活條件。第五，改變命令式的教育行政作風(fēng)，建立民主平等的行政氛圍，尊重流動教師的選擇意愿，關(guān)懷他們的實際情況，實現(xiàn)人本化管理。

發(fā)展經(jīng)濟，教育為本，建設(shè)和諧社會，更需要營造公平正義的教育環(huán)境。當(dāng)前我國城鄉(xiāng)教育二元分離的鴻溝，必須通過改革教育結(jié)構(gòu)中的不合理因素才能逐漸彌合，在這方面，日本給我們提供了一個成功的范例，我們應(yīng)根據(jù)國情，不斷學(xué)習(xí)，勇于創(chuàng)新，探索出一條有效解決我國城鄉(xiāng)教育差異的科學(xué)之路。

(責(zé)任編輯 孫曉雯)