關于北京市治理擇校收費問題的政策探討

1986年《中華人民共和國義務教育法》出臺后，中小學生免試就近入學政策漸次推行。在不需要“以分擇校”的情況下，20世紀90年代初，隨著改革開放和相當一部分家庭收入水平的提高，“以錢擇校”的暗箱操作便開始萌芽、發展。一些重點學校開始招收擇校生和收取擇校費，加之，90年代后期確立了學校轉制制度和捐資助學制度，擇校收費問題逐漸演變為政策問題，引起了全社會對“教育公平”問題的普遍關注。治理擇校收費問題成為社會的焦點問題之一。

一、政府已經實施的政策方案

為了治理基礎教育擇校收費問題，北京市政府實施了一系列政策方案，這些方案已經發揮了重要作用。

1 “小升初”方案

北京市教委在大力宣傳“小升初”免試就近入學和不準招收擇校生的政策的同時，還逐步在配套措施——“電腦派位”、限制跨區招生、“電子學籍”和招生依據上進行了有力的改革。例如，《北京市教育委員會關于2006年小學、初中入學工作的意見》規定：社會組織的各類考級證明和學科競賽成績不能作為初中入學的依據。小學不宜舉辦體育、藝術、科技特長班，義務教育階段學校原則上不再舉辦學科類實驗班，對招收體育、藝術、科技特長生的初中學校資格進行審核。2007年采取了小學按照分配名額擇優公開向初中推薦學生的措施。2008年取消了體制改革試點校和學科類實驗班招生方式，在“免試就近”入學原則下調整文體科技特長生入學方式，區縣“小升初”工作首次按市教委統一規定的時間進行，學校不得自行組織超計劃招生和超班額教學，小學生不能隨意跨區升學等。

2 “中招”方案

2001年5月中旬，北京出臺了限分數、限人數、限錢數“三限”政策。2005年，北京市中考擇校生根據志愿按照分數高低由計算機統一錄取。2006年，北京市將擇校比例從20％降低到12％，正式將擇校生納入公辦高中統一招生計劃，并首次刊登在《2006年北京市高級中等學校招生簡章》中，向社會公示。同時，北京市教委明確要求，從2006年起全市示范性高中不得擅自恢復、擴大初中招生。2007年，高中招收的擇校生按規定收取擇校費后，不再收取學費。為了有助于初中學校均衡發展，從2006年起，示范高中拿出10％的新生名額，分配給一些初中，由初中學校推薦選拔學生進入示范高中。“十一五”期間，北京將進一步加大示范高中向初中學校分配招生名額的比例，有的區縣這一比例可達15％。

3 收費和財政投入方案

擇校總是與收費并行，《中共北京市委教育工作委員會、北京市教育委員會2001年工作要點》規定：嚴格實行“收支兩條線”管理，嚴肅查處頂風違紀行為。為了避免亂收費行為的蔓延，2006年新學期開學后，北京市推行了13年的中小學體制改革校逐漸退出歷史舞臺。由公辦資源為主的學校回歸為公辦校，并嚴格按照義務教育公辦校的收費標準和辦學規定辦學，由企業或開發商投資興辦的學校則以民辦校的形式發展。在治理亂收費的同時，2004年，北京市財政決定每年投入一億元專項資金，力爭用3～5年時間，首先徹底改變城區和農村辦學困難初中的面貌，以整體提高九年義務教育水平。2005年，市教委加大了市級財政支持、補貼，2006年，市區兩級投入2.3億元。按照《北京市“十一五”時期教育發展規劃》，到2010年，北京市財政性教育經費占本市地區生產總值的比例將達到4％以上。

4 辦學條件達標方案

《北京市教育委員會關于2006年小學、初中入學工作的意見》指出：2006年頒布《北京市中小學校辦學條件達標工程實施方案》，以每年30％的步驟推進中小學辦學條件主要方面達到新標準。市教委要求，全市初中學校必須在3年內基本完成辦學條件按新標準達標任務，實現辦學條件的基本均衡。在硬件方面，到2007年實現六城區縣硬件達標，2008年全市所有初中學校在主要項目上達到標準。在軟件方面，2007年，全市608名初中教師參加了首次對初中教師進行的學科考試，所有初中學校的教師均要完成新一輪理論和業務培訓，并有針對性地進行師德和職業素養培訓；同時委派高水平校長到辦學困難初中任職，爭取三年內所有初中正職校長全部接受北京教育學院“校長高研班”培訓。

5 改進薄弱學校并取消重點班方案

從1996年開始，歷時3年，北京市、區縣兩級政府專項投入3.4億元，對全市105所基礎薄弱學校進行了全面改造。隨后，北京市進一步采取撤消、合并、改建、異地新建等多種方式推進均衡發展。例如，2002年撤并中小學校216所，改進基礎相對薄弱的學校60所。2005年北京市開展的初中建設工程，是對初中教育這一基礎教育的薄弱環節和基礎相對薄弱學校改進的又一舉措。北京市2006年秋季起嚴查中小學存在的“變相”重點班，包括外語班和“小升初”提前考試班。從2007年起，已有的重點班特色班將在2～3年之內逐步取消。

6 共享優質資源方案

2002年適當擴大原市、區重點學校招生范圍。2005年，東城區，享受優質教育的小學生比例，已經從5年前的41.3％增長為81.9％，享受優質教育的中學生從63.5％增長為87％。同時，在“一次整合”行動之后，開始了對教育資源實行“學區化管理”，讓優質資源在一定區域內充分共享、發揮最大效益的“二次整合”。

7 與大學合作方案

2006年4月北京市教委與北京師范大學、首都師范大學簽約，兩所高校參與北京市初中建設工程，選派58名博導、教授、博士生，深入32所初中建設工程實驗學校，對學校發展提供學術支持。

二、教師對實施方案的構想

為了了解學校人員對于治理擇校收費問題的看法，從2008年2月到4月份課題組組織經過培訓的人員訪談了北京市18個區縣義務教育階段的200名教師(為便于敘述，這里把學校領導和普通教師通稱為教師)，其中原重點學校或者示范學校人員占37.8％，普通學校人員占62.2％；小學人員占24.1％，初中人員占75.9％；校級領導占16.3％，中層領導占19.7％，普通教師占63.9％。訪談問題是“北京市可以采取哪些措施禁止或者減輕擇校現象”?訪談以半結構性問題進行，沒有事先提供答案供被訪談者選擇，被訪談者可以自由發表自己的看法。如下表所示，調查結果可以分為四類：促進均衡發展、嚴格落實政策、轉變家長觀念和規范擇校行為。每一類中的分項之間可能相互包含或交叉，但是由于是教師常用的詞匯，為了真實地記錄訪談結果，所以依據被訪談者用詞形式保留了下來。

強調促進學校均衡發展的教師占79.5％，從支持率由高到低包括學校師資水平均衡、取消學校等級評定(包括減少對示范學校的宣傳)、加大薄弱學校投入、硬件資源均衡、促進教師流動、教師工資均衡等，其中強調與師資均衡相關的包括師資均衡、促進教師流動和教師工資均衡，共占38％，顯然，教師流動和工資均衡是師資均衡的重要措施；加大薄弱校投入則是師資均衡和硬件資源均衡的重要措施；強調取消學校等級評定、減少對示范學校宣傳的教師占19.7％，僅次于師資均衡措施。強調嚴格落實政策的教師占32.2％，包括嚴格執行劃片招生、電子學籍等已經實施的政策，對違犯規定的學校加大處罰力度，政府加強監督、家長積極舉報等。轉變家長觀念，即通過宣傳教育，使家長不要盲目地選擇優質學校，而是要照顧孩子的特點和興趣；另外，認為應該規范擇校行為的教師占31.3％，這部分教師之所以認為應該規范擇校行為，是因為他們認為在目前學校教育資源存在很大差距的情況下，擇校收費現象是難以杜絕的，既然有部分家長沒有按照就近入學的政策使孩子就學，收費就屬于正常現象，而擇校的依據應該是考試成績，隨著學校均衡發展水平的提高，家長自然就會減輕擇校意愿，擇校收費問題也會隨之減輕或者消失。

另外，還有少量教師認為保持生源平衡、由政府嚴格限定學校學生人數、促進私立學校發展和加強素質教育等會有利于減輕擇校現象。

從上述調查結果可見，教師的設想主要是依據已經實施的方案展開的，也即對已經實施的政策方案基本上是認可的，但是認為政策方案執行力度有待加強。

三、對幾種政策方案的思考

綜合上述分析，在已經實施其他方案的基礎上，本研究擬提出幾種政策方案，并對之進行探討。

1 實行教師輪崗制：中小學校長和教師在區縣內學校之間輪換

長遠策略總是需要一步步的措施去實現，因此這里提出分步實現的設想：第一步，工資改革。目前不同學校工資水平的差距將成為影響中小學校長和教師輪換的核心問題。教師之間國撥工資比較均衡，但取決于各校自身收入的結構工資卻差距明顯。而使結構工資均衡的辦法主要有，教師所在學校不同與工資水平無關，只與個人的工齡、教齡、職稱、職務、承擔工作量的多少和工作表現有關，即在同一區縣，教師待遇統一標準。第二步，人事關系改革。教師的人事關系由目前各校直接管理，逐步過渡為由區縣管理。第一步和第二步可同時進行。有了這兩項改革，“輪崗”制將有望實現。第三步，在城市公立學校之間，“輪崗”從區縣及以上級別骨干教師開始執行，可以給予這部分教師一定補貼。一方面骨干教師集中于優質學校是造成諸多方面不均衡的重要因素；另一方面，作為骨干教師應該承擔帶動其他學校教師發展的責任，逐步過渡到可以全面輪崗。

2 均衡生源：逐年提高示范高中到各初中學校和原重點初中到各小學招生指標的比例

首先，在“中招”上，2008年有些區縣可以提高到13％。15％，部分區縣可以提高到11％～12％，提高幅度和步驟可由區縣自行規定，但是趨勢是提高比例，“十一五”期間，部分區縣可以提高到20％，最低提高到15％。到2015年，最高比例可以達到60％～70％，最低達到40％。其次，在“小升初”上，首先保證每個學生都能就近入學，對于原重點初中報名人數超過招生名額的情況，學校采用電腦隨機選擇辦法錄取；由區縣按照學區分片，按照就近入學和電腦派位原則指定學校，學校沒有自行接收學生的權力。如果家長想要改換學校，必須提出“特殊并且充分的理由”請教育局決定。

另外，此次調查表明，有將近三分之一的教師認為應該規范擇校行為。以考試成績擇校很明顯是違犯教育法的，難以實行。那么，在原重點學校“中招”和“小升初”的招生指標上，推薦學生的依據應是品學兼優。

3 改進基礎相對薄弱學校

在改進基礎薄弱學校時需要注意幾點：第一，對于生源少、基礎相對薄弱、近期內難以改進的學校予以撤并；第二，對于實在不便撤并的基礎相對薄弱學校，公開招聘或委派校長，并對學校發展給予政策上的支持。同時可以考慮安排大學研究學校管理的專家出任副校長。第三，盡快加強薄弱學校的硬件建設，使之規范化。

4 改革教育評價制度

改革教育評價制度主要可以采取兩點措施：第一，開始強調使學校擁有自己的辦學特色，自由、開放，真正落實素質教育，而不僅僅以成績來評價學生。這不是一朝一夕就能實現的目標，需要長期不斷的努力。第二，更為直接和根本的措施是淡化、取消學校等級評定制度，加大對普通學校辦學特色和教育教學成績的宣傳力度。

5 支持私立學校發展

支持私立學校發展有利于轉變家長的擇校范圍。首先，如果近期內私立學校發展令人滿意，將有更多的家長去選擇私立學校，這將在一定程度上減弱公立學校的擇校收費壓力。其次，治理擇校收費問題的關鍵是實現學校均衡發展，當這一目標基本達成，學校與學校之間的競爭壓力將大大減弱，在公立學校之間擇校現象基本消失的同時，隨著人們生活水平的提高，統一的模式不可能適合所有的孩子，一種個性化的追求將成為必然。私立學校將是滿足這一追求的重要源泉。這就需要政府給予私立學校一些基本的輔助，鼓勵創辦特色學校和優質私立學校。首先，可以適當減免稅收；其次，由于計劃生育政策影響，基礎教育階段學齡兒童與前些年相比，已有減少。所以允許私立學校租用或者購買撤銷的學校校址和校舍、設備等，給予適當優惠政策；最后，在私立學校教師職稱的評聘和教師繼續教育方面給予一定的支持和政策保障，例如，鼓勵私立學校教師參加區縣舉行的各類教師培訓和研討活動，為教師在公、私立學校間的合理流動提供政策上的支持等。

當然，為了促進擇校收費問題的緩解，綜合考慮各方面因素，可以樹立和表彰正面典型。對于在上述方面工作做得較好的區縣，加以評優并公布。同時，建立對學校收入及使用情況的經常性審計及審計公告制度，組織區縣級以上教育收費檢查組，形成經常性、制度性的監督檢查機制，使監管有章可循。

(責任編輯 關燕云)