圍繞對華貿易政策的美國政治游說

[摘要] 這一研究揭示：自從二十世紀六十年代以來的新政治時代，美國的利益集團圍繞著支持自由貿易和貿易保護的斗爭而進行的政治游說活動。通過代價高昂的大量和多樣化的游說活動，傳統的精英商業優勢和勞工的挑戰都得到了支持。由精英商業聯盟所主導的多元化利益集團政治降低了總統在制定外貿政策方面的主動權，鞏固了國會復興，使得國會繼續被集團利益所驅動。

[關鍵詞] 美國 對華貿易 利益集團 總統 國會

指導美國外交政策的基本原則是什么？加布里埃爾·考爾考（Gabriel Kolko）的精英—商業主導理論將“軍事—工業復合體”看作外交政策制定方面最重要的經濟聯系。然而，近年來，關于外交政策制定方面的利益集團政治的討論已經傾向于多元主義，傳統上弱小或被邊緣化的群體在外交政策制定方面變得越來越引人注目。這種關于外交政策制定的多元主義看法挑戰關于總統、國會以及政黨在外交政策制定中的作用的流行理論。總統通常在外交事務有較多的獨斷權力，但上世紀七十年出現了與利益集團相聯系的國會復興。但利益集團的對立也分化國會，使得國會更易于被總統所操縱。因而，約翰·迪特里希（John Dietrich）認為，自從1970年代初以來，美國外交政策制定體系已經變得更加公開，更具有爭議性和多元化，并且，“更像相對而言的國內政策制定”。我的研究致力于探討針對對華貿易政策的利益集團結盟和相互對立的利益集團就對華貿易問題所進行的游說活動。

來自利益集團的政治游說對于國會、總統、法庭以及官僚機構施加壓力，這從美國憲法第一修正案得到法律支持，即“和平地集會，向政府請愿，以求對于怨情的矯正的權利”。美國政治的這一方面允許私人利益集團對于公共政策的影響和享有特權的利益集團的存在。關于這一點，索爾說：“當選的代表們只不過代表利益的合作主義的思想引導他們直接對政客們施加壓力。結果是游說產業的顯著增長 … …說客們在干著腐蝕人民的代表和公仆，使他們偏離公共利益的事情”。

最惠國待遇于1979年首次被給予中國，受制于依據1974年貿易法案的杰克遜—凡尼克（Jackson—Vanik）修正案的年度評審。1990年，對于中國國內的人權問題的關注引發了自由貿易觀點與保護人權觀點的爭議。1994年，當克林頓將中國的貿易問題與人權脫鉤時，但對于其他問題的論爭在美國國會的年度評審中繼續出現，并且，在2000年，針對與中國進入世界貿易組織有關的，給予中國永久性正常貿易關系，人權問題再次熱起來。最終，貿易保護主義聯盟輸掉了這一政治游戲，但權力平衡并不是簡單地偏向自由貿易聯盟。在這一政治游戲中，美國利益集團通過政治游說而進行的政治博弈表現得淋漓盡致。

以精英-商業為主導的政治游說：針對對中國的永久性正常貿易關系的游說爭斗基本上是在自由貿易聯盟中的有組織的商業界和貿易保護主義聯盟中的有組織的勞工界之間進行。但是，針對對華貿易問題的游說活動也反映變化著的和越來越多樣化的貿易保護主義聯盟的組成和這一聯盟所借助的熱點問題。1990年，工會與持不同政見的中國學生、人權組織和宗教團體結盟借助人權來推動保護工作機會。現在，環境保護和宗教團體，以及代表在臺獨的說客們搭上了保護工作機會這輛車，來推銷他們自己所關注的東西。

2000年4月，當在快要來臨的五月份眾議院就對中國的永久性正常貿易關系法案投票之前，國會休會兩周時，在對于假定的三分之一未做決定的眾議員的爭奪中，游說大戰達到了爆炸點。幾千名勞聯-產聯、教師和鋼鐵工人工會成員、一個大學的學生組織，以及中國持不同政見者魏京生曾集結在美國國會，然后，工會成員們成扇形向國會辦公大樓里展開，去會見國會成員，游說反對對中國的永久性正常貿易關系。安排了七十次會見。估計眾院的每一位成員都被工會成員們見過至少四次。卡車司機在四月份舉行了一次類似的游說集會。這就是勞工游說反對對中國的永久性正常貿易關系的方式。另一方面，商業界支持對中國的永久性正常貿易關系的游說得到更好的資助，組織得更好。

1994年，作為抵制克林頓的將人權與對華貿易掛鉤的行政命令的一項措施，自由貿易聯盟使用了很多有協調的游說。美中商業理事會、美國貿易應急委員會以及其他商業、農業和政治團體的代表們每周開一次會，并頻繁地通過電話交換信息。同時，自由貿易聯盟也在制造一場大規模的游說戰役。大約在勞工集結，并在國會大樓里四處敲門的同時，自由貿易聯盟中的有組織的商業界，包括商業圓桌會議、全國牛場主牛肉協會、美國農社以及波音公司，讓幾千名公司行政官員和工人坐飛機去國會山，去游說立法議員，支持對中國的永久性正常貿易關系。同時，作為主要集團公司領導人的全國性聯盟，商業圓桌會議在發起一個系列電視廣告，去削弱宗教自由問題的影響。

由自由貿易聯盟中的商業界所發動的支持對中國的永久性正常貿易關系的游說活動的一個引人注目的方面是：游說是由雇傭的職業說客來做的。依據fecinfo.com上的“1999年～2000年游說登記”，在這兩年期間，有36項有關對華貿易的游說登記。在這些登記中，25項明確支持中國加入世貿組織或對中國的永久性正常貿易關系或二者都支持。這些游說登記由商業圓桌會議、美中貿易商業聯合會、醫藥研究和制造商（協會）、特別氮肥委員會、美國玩具制造商（協會）、美國在線、美泰（玩具公司）、微軟集團、波音公司、安泰（保險公司）、CIGNA（保險公司）、紐約國際（保險公司）、Citigroup 聯合公司（金融服務）、博士集團公司、Caltex 集團公司，以及阿諾德咨詢集團聯合公司贊助。有四項登記一般地提到對華貿易。這四項登記由服務產業聯合公司聯合會、電子工業協會、羅地亞（化工公司）和波音公司贊助。有十一項登記催促美國政府推動與中國的一些具體貿易項目。這些登記由西屋電氣集團公司、熊貓能源國際聯合公司、斯普林斯產業（家具公司）、聯合包裹服務、美國航空集團、福萊希樂（公關公司）、Level 3 通訊聯合公司、康寧聯合公司（經營高科技產品）、丘博集團公司（保險業），以及美國任天堂（經營視頻游戲產品）贊助。只有兩項游說登記反對對中國的永久性正常貿易關系。

在自由貿易倡導者中，最值得注意的是商業圓桌會議、大工商業公司波音公司和美國在線，以及保險業公司、玩具制造商、電訊、化工和電力產業。在這期間，商業圓桌會議贊助了七項支持對中國永久性正常貿易關系的游說登記。波音公司和美國在線各贊助三項。

代表臺獨的說客也參與登記專業游說，力圖將臺灣問題塞進對華貿易法案。 臺灣研究所和福摩薩公關協會，以及一些個人授權六項游說登記，支持懸而未決的《1999和2000年臺灣安全增強法令》。遺產基金會也在網上為這一法令游說。眾議院于2000年元月1日通過了這一法令。 但該法令被參議院擱置，并遭到克林頓總統的反對。

網上游說：在針對對中國的永久性正常貿易關系的爭斗中，網上游說被雙方廣泛使用。就這一題目，無數的文章、廣告和聲明在網上發表。一些網頁，比如，新英格蘭貿易公司聯合會網頁，為他們的成員向國會議員寫信提供了一份書信草稿。似乎勞工界在網上游說中比商業界更活躍。勞聯-產聯建立了各種各樣的反對對中國的永久性正常貿易關系的網頁。除過商業圓桌會議和美中貿易商業聯合會，大部分商業組織在網上游說中不活躍。他們在他們的主頁上宣布支持與中國的永久性正常貿易關系。

Voter.com 總結出以下雙方的宣稱。貿易保護主義聯盟宣稱：永久性正常貿易關系會引起制造業的工作機會轉向中國，中國企圖威嚇印度和臺灣地區，中國無視已往的貿易協議，1979年的貿易協議對于美國已經足夠了。它也引用中國缺少工人建立組織的權利，中國使用囚犯勞動，中國有強迫墮胎，武器擴散，等等。

自由貿易聯盟宣稱：增長的貿易會導致中國的民主和資本主義改革，促進地區安全，武器不擴散，和環境保護，刺激美國的發展，為美國創造工作機會，避免工作崗位流失，防止日本和歐洲競爭對手從高速發展的中國市場上獲取巨額利潤，而貿易制裁則會引起美國的消費價格上升。它也聲稱，對于中國貿易地位的年度評審并沒有改善中國的人權記錄，也沒有保障美國公司在中國的正當權利。雙方都引述了太多的與工作機會丟失和擔心丟掉中國市場的核心問題無關的問題。一些論點顯然是夸大的斷言，比如，卡車司機工會的政府事務主任邁克爾 E. 馬西斯斷言中國工人每小時掙0.13美元，而卻不提及人民幣在中國市場的實際購買力。另一方面，自由貿易聯盟專注于擴大貿易的利益和可能的利益，而卻大都忽略擴大貿易的負面效應。

一些宗教和環保團體在網上游說中與勞工界站在一起。在它的網上游說中，今日基督教質疑說：“自由貿易，自由信仰？”在網上，地球之友爭論道：“對華交易忽視對環境的關注，將美國的注意力引離綠色貿易改革。”

錢大氣粗的工商階層：商業界在游說方面相對于勞工界的優勢可以通過比較雙方的總體游說資金籌措來說明。依據opensecrets.org，在1998年，在游說費用最高的十三個部門中，有兩個強有力的對中國永久性正常貿易關系支持者：通訊/電子、農業。通訊/電子花費了186，491，819美元，居第二位。 農業部門花費了119，332，772美元，居第六位。 強烈反對者，勞工界，花費了23，781，009美元，居第十一位。 在游說花費100強中，商會花費了17，000，000美元，居第四位，商業圓桌會議花費了11，640，000美元，居第七位，波音公司花費了8，440，000美元，居第十二位，ATT花費了7，740，000美元，居第十五位，美國農場會社聯合會花費了4，560，000美元，居第四十七位。 而勞聯-產聯卻只花費了4，170，000美元，居第五十七位。

1998年，美中貿易商業聯合會專門為支持對中國的永久性正常貿易關系雇傭了一個游說公司，Hogan Hartson， 花費了120，000美元。商業界的游說資金籌措和有效性表明，相對于勞工界來說，商業界所表現出的實力和特權，特別是跨國集團公司。

游說爭斗的聚焦點是工作機會。勞聯-產聯引用對華貿易赤字和人權、工會權利來強化他們保護工作機會和反對從中國進口的立場。另一方面，自由貿易聯盟中的有組織的商業界爭辯說，自由貿易會為美國工人創造工作機會，中國的公平貿易規則會在世貿易組織的規則下得到保障，并且，經濟自由會與中國的政治自由和法治攜手并行。

在構造政治氣氛中，自由貿易聯盟中的有組織的商業界的力量是壓倒性的。1993年，由美中貿易商業聯合會代表三十多家商業、農業和消費者協會寫給克林頓的信和三百多個商業公司和協會的代表寫給克林頓的信是影響克林頓對華貿易決策的關鍵因素。然后，國會議員的批評轟擊強迫克林頓將對華貿易與人權脫鉤。麥考密克表明總統們自從1950年代以來，特別是自從1960年代以來，越來越多地使用行政協議，來繞過國會監視，抵制國會在外交政策制定方面的反彈。但在支持貿易的利益集團和國會的壓力下，克林頓被迫放棄將對華貿易與人權掛鉤的行政命令，這使得用行政措施代替國會立法的辦法靠不住了。

商業界游說的威力因精英們的支持而得到強化。2000年4月，當自由貿易與貿易保護主義之間戰正酣時，148位第一流的經濟學家，包括10位經濟顧問委員會的前主席，與自由貿易聯盟站在一起，并向美國人民寫了一封公開信，支持中國進入世貿組織和美國給予中國永久性正常貿易關系，強調這一舉措對于美國商業、農場主和工人的預期的機會。在2000年5月9日的一次白宮特別會議上，前總統杰拉爾德 R. 福特和吉姆·卡特、所有的在位和還在世的前國務卿、財務卿、聯邦儲備局主席，以及44位州長支持與中國的永久性正常貿易關系。

勞工界不甘示弱：然而，商業界游說的威力并不意味著貿易保護主義聯盟的游說完全無效。雖然，對華貿易法案主要是在支持自由貿易的商業界和支持貿易保護主義的勞工界之間進行權衡的交易，由眾議院所通過的法案也被設定來表達對其他問題的考慮。這一法案提出設立一個委員會來監控中國的人權、勞動規范和宗教自由；要求政府每年就對于貿易協定遵守的情況提出報告；并且，表達了國會關于臺灣應當被接納進世界貿易組織的意見。這一法案也批準給予自由中國電臺和美國之音九千九百萬美元，用于擴大對中國及其周邊國家的廣播。

貿易保護主義聯盟在游說中所表達的關切也反映在未獲通過的對于HR4444法案的修正案中。 密執根民主黨人，戴維 E. 博尼爾(Bonior)要求，如果中國侵入、封鎖或進攻臺灣，對中國的永久性正常貿易關系就應該被取消，但被眾議院否決。參議院在挫敗十三項修正案后，于2000年9月19日通過HR4444法案。這些被挫敗的修正案涉及調查中國的“勞改”、宗教權利、人權、進口替代、獲取和移植囚犯器官、武器擴散、墮胎和絕育、工人組織獨立工會的權利、泄露外資信息、人類健康和環境，以及貿易赤字等。雖然，這些修正案被挫敗了，但為以后的游說大戰提供了一個平臺。

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