試析拉丁美洲養老金制度改革

摘要： 二十世紀八十年代后，拉丁美洲各國對以養老金為核心的社會保障體系進行了一系列的改革，文章分析了拉美國家進行養老金改革的歷史原因，并以智利、阿根廷、秘魯三國為例，分別論述了拉美國家養老金改革的不同形式。

關鍵詞： 拉丁美洲 養老金 改革 背景 內容

1981年智利開始對本國養老金體系進行調整，揭開了拉丁美洲社會保障改革的序幕。1981年之前，幾乎所有的拉丁美洲國家都實行類似計劃經濟的統制經濟，國有企業數量龐大，國家的經濟命脈控制在政府手中。與此相適應，各國推行政府主導的社會保障體系，資金由國家支出。1981年，拉美各國先后出現嚴重的經濟危機，紛紛進行改革，以完全的市場經濟來代替統制經濟，將國有企業推向市場。與此相適應，以養老金為核心的社會保障體系也進行了一系列改革。

一、養老金改革的背景

拉丁美洲養老金改革是由以下一些原因造成的：

1.人口老齡化趨勢

拉丁美洲地區正在經歷著老齡化的轉變，這種老齡化的趨勢對于傳統的現收現付養老金體系產生了巨大的沖擊。

拉美不同國家老齡化現狀和趨勢是不同的。

我們可以把拉美國家按人口年齡構成分成四類。第一類，老齡化（incipient ageing）剛剛開始的國家，包括玻利維亞、危地馬拉、海地、尼加拉瓜和巴拉圭。2000年的統計數字顯示，這些國家超過60歲以上的人口占總人口的5%到7%，到2050年達到15%到18%。如果出生率繼續下降，這個數字會更高。第二類國家被稱為溫和老齡化（moderate ageing）國家，超過60歲以上的人口占總人口的6%到8%，到2050年達到20%。這類國家包括伯利茲、委內瑞拉、哥倫比亞、哥斯達黎加、多米尼加、厄瓜多爾、薩爾瓦多、圭亞那、墨西哥和秘魯。這些國家1965至1990年人口出生率發生巨大變化。第三類國家被稱為次老齡化（moderately advanced ageing）國家，超過60歲以上的人口占總人口的8%到10%，到2050年達到25%到30%，這類國家包括巴哈馬、巴西、智利、牙買加、蘇里南、特立尼達和多巴哥。第四類國家被稱為老齡化（advanced ageing）國家，這類國家包括阿根廷、烏拉圭、古巴和一些加勒比小國。

拉美國家迅速的老齡化進程，對傳統的養老金體系造成了巨大的財政壓力。二十世紀八十年代被稱為拉美“失去的十年”，九十年代，拉美經濟危機仍然沒有緩解，失業人口大量增加，更加深了這一壓力，迫使拉美國家必須對傳統的養老金體系進行徹底的改革。

2.以私有化為核心的新自由主義在拉美的推行

八十年代后期在拉美大陸“民主化潮流”中脫穎而出的“新一代領導人”是這次改革的有力推動者，他們推動了養老金私有化的過程。“新一代領導人”與此前數十年的領導人相比，顯著的不同之處是：后者主要在本國學校內接受教育，因而擁有較為濃厚的民族主義色彩。而前者則多在西方發達國家受教育，因而容易贊同并接受以私有化為核心的新自由主義經濟學說。以墨西哥為例，不僅薩利納斯總統曾在美國哈佛大學深造過，獲得了碩士、博土學位，在他的內閣中，59%的部長或副部長也都擁有美國大學的經濟學博士學位。而在20年前，這—比例僅為25%。在艾爾文當政時，他的23位部長中有18人在美國大學獲得了博士或碩士學位，4人在西歐獲得了研究生學位。智利亦非例外。被譽為“智利經濟改革的設計者”的前財政部長A·福克斯萊，就是美國威斯康星大學畢業的經濟學博士。他的接班人Ｅ·阿尼納特也是哈佛的畢業生。

二、拉丁美洲傳統的公共養老金改革的內容

二十世紀八十年代開始，一直延續至今，拉丁美洲大部分國家進行了結構性的養老金體系改革。

這種結構性改革徹底改變了拉美公共養老金體系，它采取三種形式：其一，完全用私人養老金體系代替公共養老金體系。其二，公共養老金體系和私人養老金體系并存且互相競爭。其三，私人養老金體系是公共養老金體系的補充。這三種形式我們可以稱之為替換型、并立型和互補型。下面我們分別以拉丁美洲不同的國家為例分別論述這三種形式的改革。

1.替換型

替換型改革有以下一些特點：養老金的管理權完全由國家轉移到私營公司手中。養老金的數額與繳納養老保險費數額直接相關；受雇員工在轉換雇主時，仍可繼續保有相同的年金權（pension right），不至于因轉換雇主而損失其原有服務年資所應取得的給付權益；養老金的管理權掌握在多個專門化的私人機構手中，他們通過競爭來吸收參加者。國家通過一個監控機構來管理和監督這些專門化的私人機構，同時國家為未達到標準的工人提供最低養老金。

1981年智利開始進行改革，1997年玻利瓦爾、墨西哥，1998年薩爾瓦多，2003年多米尼加先后進行替換性養老金改革。

拉丁美洲替換型養老金改革最典型的國家是智利。它1981年開始第一個對公共養老金體系進行徹底的結構性改革。下面我們以智利為代表，分析一下這種改革的特征。

（1）強制繳費。不論是計時薪資或固定薪資，勞動者都應依法將個人所得的10%提撥至個人退休賬戶，交由自己選擇且經政府核定的民營退休基金資產管理公司（AFPs）管理，當男（女）性參加者繳費紀錄達20年最低標準以上并達到65（60）歲時，可以開始領取老年年金，對于已經累積至一定金額年金者得申請提早退休，開始提領所儲存的老年年金，同樣，參加者也可以延后退休。退休者對于提領方式，可以選擇分階段在有限的年數內提完個人賬戶內累積的資金或直接以基金總額購買指數化調整的老年年金，對于選擇前者的仍有最低年金保障的庇蔭，其提撥的金額享受本金及收益免稅。

（2）最低年金保障。對于繳費達到20年繳費年資者，如果沒有其它非年金收入來源超出最低年金保障金額，就可以領取政府所提供的平均課稅所得26%的最低年金保障（1998年約值每月126美元）。

（3）自愿儲蓄。除強制繳費外，參保人還可以兩種方式進行自愿儲蓄，一是將額外的自愿儲蓄存入個人養老金賬戶；二是將其存入一個單獨的第二賬戶，可隨時領取。每月自愿儲蓄有上限規定。

（4）養老基金投資。養老基金投資范圍和投資比例不斷進行靈活調整，目前，30%可以向國際市場投資；個人賬戶計息不得低于全部AFP過去12（現為36）個月養老基金平均實際收益率的2個百分點或低于平均實際收益率的50%；每個公司至少要有相當于其管理基金的1%的資產作為現金準備金，在收益率低于最低收益率時，用于彌補差額。各AFP的經營狀況直接決定著其在市場上的占有率和生存狀態。

2.互補型

改革后這類國家存在兩種互補的養老金體系，工人必須同時參加傳統現收現付的體系和個人賬戶的體系。傳統現收現付的體系由國家管理，作為第一支柱保障工人的最低退休金，只要工人達到最低工作年限就可獲得。同時工人必須從工資中提取一定的比例建立個人賬戶，由私營養老基金管理公司管理。

1994年7月，阿根廷開始此種類型的改革，1996年4月烏拉圭，2001年5月哥斯達黎加，2001年厄瓜多爾先后進行改革。

拉丁美洲并立型養老金改革最典型的國家是阿根廷。我們以這個國家為代表，分析一下這種改革的特征。

在阿根廷新的養老體制下，最重要、最基礎、覆蓋面最廣的是全國養老保障系統（SUP），該系統涵蓋了各階層人士。這個系統包括兩個支柱，具體內容如下：

第一層是傳統的公共養老金體系。具有強制性，實行現收現付制，資金來源于雇主的繳費和國家稅收，為參加人提供基本養老福利。該制度由國家社會保障局（ANSES）管理，由雇主繳費、專門的稅收及預算分配進行融資，法律規定雇主繳費水平為工資的16%，但由于有些部門和地區在具體執行中打了一些折扣，使得平均繳費水平在1995年大約為14.7%。這一級負責以下三種類型的給付：（1）相當于全部平均工資27.5%的普遍的基本養老金，其最低資格要求為：30年工齡，正常退休年齡男65歲，女60歲。（2）相當于每年向原來制度繳費的最后10年就業期平均工資1.5%的養老金。（3）養老金既支付給現在的養老金領取者，也發給過渡時期的養老金領取者。

第二層包含兩個養老金計劃供參加人選擇。具有強制性，包含兩個養老金計劃供參加人選擇。一個是現收現付制的養老金計劃，資金來源于參加人的個人繳費，為其提供補充養老金；另一個是積累性質的個人賬戶養老金計劃，資金來源于個人繳費，通過養老金管理公司的投資運營保值增值，所提供的養老待遇由個人賬戶積累的資金規模決定。是由雇員11%的繳費率提供融資，但他們可以在投資私人養老金或由國家社會保障局管理的制度繳費之間進行選擇。（1）個人選擇準許雇員向建立于由養老基金管理的資本化個人賬戶之上的明確的繳費計劃繳費。來自這一制度的養老金是以人壽保險金或者是基于每個賬戶累計平衡的有計劃的透支，且屬于殘疾人或人壽保險。（2）公共選擇準許雇員向國家社會保障局管理的明確給付計劃繳費，它提供一個每年向這一新制度服務的最后10年就業的月平均指數化收入0.85%的公共養老金，也包括殘疾人和幸存者收益，這與那些由私人機構提供的相似。

3.并立型

改革后這類國家存在兩種并立的養老金體系，工人在傳統現收現付的體系和個人賬戶的體系中任選一種加入，這兩種體系在國內呈競爭態勢。拉丁美洲采取并立性養老金改革的國家有秘魯和哥倫比亞，以秘魯最為典型。

秘魯于1993年模仿實行了個人賬戶制養老保險改革。不只是改革前的“老人”，所有新參加工作的人始終可在新老制度間選擇。選擇現收現付制的職工可隨時轉入個人賬戶制，而一旦選擇個人賬戶制，則不可再回到現收現付制。

為保證老職工的退休收益，2004年3月國會社會保障委員會通過了一項爭議較大的決議，允許選擇個人賬戶制的職工重新加入現收現付制。由于現收現付制的繳費率為13%，高于個人賬戶制2個百分點，職工在選擇回到現收現付制時需補齊差額，并交回制度改革時領取的認可債券。

政府規定個人賬戶的養老保險繳費率1999年12月31日之前為工資的11%，以后為8%。殘疾、遺屬保險需額外繳費，費率由市場決定，平均為3%，由保險公司運作，過去一般由養老基金管理公司代為選擇。

養老基金也由專門的養老基金管理公司投資運作，政府對投資基金品種和資產比例實行嚴格管制。目前有四家管理公司，只允許提供一種平衡基金，投資組合為：政府債券21%，股票7.5%，公司債券11%，金融債券28%，國外證券8.5%，其余為銀行定期存款。2003年12月通過的一項新法令規定，在2004年底之前養老基金管理公司需提供三種風險各異的基金。除上述平衡基金外，再增加一種債券基金和一種股票基金。

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