高校在行使處分權(quán)中與維護學(xué)生權(quán)利所存在的問題與對策

摘要： 我國高校在行使學(xué)生處分權(quán)中存在著諸多問題，致使高校學(xué)生管理權(quán)過度膨脹，學(xué)生的合法權(quán)利得不到保障。造成這些問題的主要原因是：相關(guān)法律規(guī)范的滯后和缺失、高校的校規(guī)與法律法規(guī)相抵觸、實施處分的行政行為在法律程序上有待完善、學(xué)生的權(quán)利救濟措施不到位等。高校在處分行為中需要對學(xué)生的自身權(quán)利及處分過程中的程序性權(quán)利進行維護，其具有重大的現(xiàn)實意義和教育意義。高校需要通過保證處分程序正當、暢通學(xué)生救濟渠道、完善高校內(nèi)部的聽證制度和申訴制度、加強管理隊伍建設(shè)、貫徹依法治教的理念等措施加強處分中的學(xué)生權(quán)利維護工作。

關(guān)鍵詞： 高校 學(xué)生處分權(quán) 問題 原因 維護

學(xué)生處分是指學(xué)校根據(jù)有關(guān)規(guī)定對違反校紀校規(guī)的學(xué)生所采取的一種處罰性措施。根據(jù)我國《教育法》、《高等教育法》等法律法規(guī)的規(guī)定，高等學(xué)校依法享有對學(xué)生的管理權(quán)，可以依據(jù)國家法律法規(guī)對違紀學(xué)生做出處分。當學(xué)生違反了以上有關(guān)規(guī)定，學(xué)校可視情節(jié)的輕重給予相應(yīng)的處分。新的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第五十三條規(guī)定學(xué)生紀律處分的種類分為：警告、嚴重警告、記過、留校察看、開除學(xué)籍五種。就學(xué)校而言，處分不是目的，而是管理的一種手段，是維護學(xué)校正常的教學(xué)秩序，保證學(xué)生向健康、正確的方向發(fā)展，實現(xiàn)育人目標的必要措施之一。目前，依法治校正逐漸成為治校方略，但是我國教育行政法學(xué)的發(fā)展相對滯后，學(xué)生對處分決定尋求救濟的法律規(guī)范嚴重缺失，致使高校學(xué)生管理權(quán)過度膨脹，學(xué)生的合法權(quán)利得不到保障。學(xué)生自身對自己的合法權(quán)利不甚了解，維權(quán)意識不足，導(dǎo)致自身合法權(quán)利在高校不當處分行為中受到侵害。為了全面推進依法治教、依法治校，必須使高校學(xué)生處分制度納入法治化和規(guī)范化的軌道，將維護學(xué)生權(quán)利作為學(xué)校工作重點之一。

一、高校行使學(xué)生處分權(quán)中存在的問題

高校學(xué)生處分權(quán)是高校根據(jù)法定事由和法定程序針對在校學(xué)生違紀行為施予的否定性的制裁和懲戒，是一種必要的行政管理手段，同時國家賦予高校的管理自主權(quán)越來越大，高校具有較大的自由裁量性。基于學(xué)校與學(xué)生之間是一種管理與服從的不對等的特殊法律關(guān)系，處分權(quán)作為學(xué)校對學(xué)生進行管理和教育的權(quán)力，是一種公權(quán)力，來源于政府與學(xué)校之間的行政權(quán)力的再分配，必須根據(jù)公認的合法性和合理性原則來行使，性質(zhì)上與民事權(quán)利的私權(quán)性有根本不同。一個公共權(quán)力機關(guān)不能做想做的任何事情，它只能合理地、最大善意地行事，只能為了公共利益的合法目的行事。這一公共屬性，關(guān)系到高校怎樣來行使這一權(quán)力，這一權(quán)力應(yīng)受到什么樣的監(jiān)督與控制，以及發(fā)生糾紛和爭議后的解決途徑。如果高校超越法律來行使權(quán)力，或者違背法律的規(guī)定，或者在行使權(quán)力的過程中侵害了他人的權(quán)利和自由，那么它的自由裁量性就要大打折扣，應(yīng)受到政府干預(yù)或?qū)е滤痉▽彶榈慕槿耄@樣行政自由裁量和依法行政之間才能達到平衡。明確了高校的處分行為是一種具體行政行為后，該行為就像行政處罰行為一樣可以適用行政法上的原則和制度，但我國目前關(guān)于高校處分學(xué)生的制度規(guī)范存在諸多問題，學(xué)生的合法權(quán)利得不到保障和救濟。［１］我國的教育立法在學(xué)生處分制度方面的有限性或者不完備，導(dǎo)致學(xué)校一定程度的無法可依，無章可循，加上學(xué)校的法治觀念和依法管理意識還比較薄弱，易造成學(xué)校濫用權(quán)力的可能性增大，出現(xiàn)學(xué)校侵權(quán)和違法行為，使學(xué)生在此種法律關(guān)系中常常處于被動地位。

高等學(xué)校對學(xué)生的處分處理環(huán)節(jié)是諸項管理制度中較薄弱的一個環(huán)節(jié)，在有關(guān)學(xué)生處分處理過程中存在許多的問題，主要表現(xiàn)為：(1)無“法”可依。我國的法律和相關(guān)教育法規(guī)對學(xué)生處分的規(guī)定有限，而且有些內(nèi)容模糊、陳舊，出現(xiàn)新情況就靠教育行政主管部門的通知和意見來彌補。(2)有“法”不依或執(zhí)“法”不嚴。規(guī)范性文件必須得以嚴格遵守，否則就失去其存在的價值。如果對某一校規(guī)的適用不具有普遍性，對同一種違紀行為采用不同的處理方法，勢必造成不公平，引起學(xué)生的不滿。(3)公開性和透明度不夠。主要表現(xiàn)為制度規(guī)定、處理過程和處理結(jié)果缺乏公開性。“法布于眾”是法治的基本原則之一，如果學(xué)生根本不知道校方有這么一個規(guī)定存在，校方就據(jù)此做出決定，顯然是不合常理的。(4)缺乏嚴格的程序性。很多學(xué)校在處分學(xué)生時不遵守程序，這往往留下草率的印象，即使校方做出的決定是慎重的。［２］

二、上述問題存在的原因分析

1.相關(guān)法律規(guī)范的滯后和缺失。

我國高等教育立法從整體上看，內(nèi)容相對陳舊，立法觀念落后。《學(xué)位條例》、《高等學(xué)校學(xué)生行為準則》等規(guī)范于上世紀90年代初實施，是公權(quán)力為本位的背景下立法的產(chǎn)物，偏重于管理，忽視公民個人合法權(quán)利的保障，不能適應(yīng)時代發(fā)展的要求。其次，教育法律法規(guī)宣言性和原則性條款較多，操作性差，程序性規(guī)范少，可訴性弱。法律法規(guī)沒有明確規(guī)定，這種缺失導(dǎo)致學(xué)生權(quán)利得不到法律救濟，其實體權(quán)利難以保障。此外，高校管理學(xué)生的規(guī)范沒有形成完整統(tǒng)一的有機體系，高校處分的法律文件很多屬于規(guī)章，是立法法規(guī)定的最低級別的法的淵源，某些教育規(guī)章存在與上位法沖突的問題，導(dǎo)致實踐中行為主體沒有統(tǒng)一明確的實體規(guī)范而引起法律適用上的混亂。

2.高校的校規(guī)與法律法規(guī)相抵觸。

高校行使處分權(quán)所自行制定的一些自治規(guī)則，是內(nèi)部管理規(guī)定，不屬于法的范疇，可視為法律規(guī)范的具體實施細則。不同高校各自情況不一樣，各高校為其聲譽、生存及發(fā)展著想，高校管理者從嚴格要求、嚴肅學(xué)風(fēng)的角度出發(fā)，制定比法律規(guī)范更嚴格的校紀校規(guī)，且這些制度明顯偏重于管理和約束，學(xué)生的權(quán)利體現(xiàn)太少，形成了對法律法規(guī)的越位，導(dǎo)致了實體的不公正。低位階的規(guī)范性文件不得與高位階的法律、法規(guī)相抵觸，這是立法理論中的一項基本原則。學(xué)校無權(quán)對學(xué)生做出比相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)定更重的處分規(guī)定。學(xué)校提高對學(xué)生的要求，是對學(xué)生的一種不利規(guī)定，一經(jīng)制定就造成了事實上的不平等，造成對學(xué)生合法權(quán)利的侵害，違背法治社會的原則和精神。

3.實施處分的行政行為在法律程序上有待完善。

就大多數(shù)高校而言，對學(xué)生操行方面的違紀由學(xué)生處提出處理意見，考試方面的違紀或作弊由教務(wù)處提出處分意見，并由主管領(lǐng)導(dǎo)批準，即形成處分決定，中間既沒有告訴學(xué)生處分的理由與依據(jù)，也沒有允許學(xué)生就事實進行陳述和申辯的程序，甚至連處分決定的送達都沒有。誠然，一個處分決定的出臺往往經(jīng)過了層層審批，然而這只是一種行政審批性質(zhì)的手續(xù)或一種權(quán)力的等級表達，并非真正法律意義上的程序。真正意義上的程序意味著當事人的知情權(quán)、辯護權(quán)、申辯權(quán)和事后的救濟權(quán)的落實。通過正當程序可控制管理過程，使權(quán)力運行符合法治的規(guī)范。

4.學(xué)生的權(quán)利救濟措施不到位。

作為與高校學(xué)生處分權(quán)相對應(yīng)的權(quán)利救濟制度不完善，只有《教育法》第42條對此作了原則性規(guī)定：“受教育者享有下列權(quán)利：對學(xué)校給予的處分不服向有關(guān)部門提出申訴。”這一規(guī)定將學(xué)生處分的救濟方式限定在申訴范圍內(nèi)，也就是將學(xué)生處分制定性為高校內(nèi)部管理制度，排除了權(quán)利救濟的司法手段，此規(guī)定顯然違背了法治原則。該條款“對學(xué)校、教師侵犯其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)利，提出申訴或者依法提起訴訟”的規(guī)定，進一步昭示了除學(xué)生的財產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)關(guān)系外，高校與學(xué)生之間的其他關(guān)系不能提起行政訴訟。事前的救濟不到位，事后的救濟也沒有保障，這其實已構(gòu)成對學(xué)生權(quán)利的侵害。

三、高校在處分中需要對學(xué)生哪些權(quán)利給予維護

高校在處分行為中需要維護的學(xué)生權(quán)利，包括處分對象的自身權(quán)利及處分過程中的程序性權(quán)利。

對處分對象的自身權(quán)利的保護是對學(xué)校權(quán)力的一個重要限制，學(xué)生權(quán)利一般指公法權(quán)利和私權(quán)。學(xué)校應(yīng)注意保護的公法權(quán)利主要包括憲法權(quán)利(即公民的基本權(quán)利)和受教育權(quán)。憲法權(quán)利包括平等權(quán)、政治權(quán)利(包括選舉權(quán)和被選舉權(quán)，言論、出版、集會、結(jié)社、游行示威自由)、宗教信仰自由、人身自由和人格尊嚴、社會經(jīng)濟文化方面的權(quán)利幾類。基本權(quán)利是公民在社會生活中最主要、最基本，又不可缺少的權(quán)利。私權(quán)即民法權(quán)利，包括財產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)兩種。財產(chǎn)權(quán)是指對財產(chǎn)占有使用收益處分的權(quán)利，人身權(quán)是人格權(quán)和身份權(quán)的總和。人格權(quán)是指主體依法所固有的、以人格利益為客體的權(quán)利(如生命權(quán)、健康權(quán)、肖像權(quán)、隱私權(quán)、名譽權(quán)等)。以上任何一種權(quán)利除法律特殊規(guī)定外都是不容侵犯的。學(xué)校的規(guī)范制度未經(jīng)法律允許不得強制性地排除學(xué)生的上述權(quán)利，對學(xué)生的處分也必須在法定限度內(nèi)以尊重學(xué)生權(quán)利為前提進行。

從處分程序上講，學(xué)生的程序性權(quán)利主要有:一是知情權(quán)。高校應(yīng)當將處分決定送達學(xué)生，學(xué)生有權(quán)了解或被告知自己所受處分有關(guān)的所有情況，包括處分的理由、事實依據(jù)和法律依據(jù)。二是陳述申辯權(quán)。高校對學(xué)生進行處分時，應(yīng)該給學(xué)生一個就重要事實表達意見和辯護的機會。學(xué)校應(yīng)當認真聽取當事學(xué)生的陳述和申辯，并充分考慮其合理的要求和意見。這樣做能盡量避免錯誤的發(fā)生，也能增加處分決定的可接受性，確保公正性。三是救濟權(quán)。“無救濟即無處罰”，高校在對學(xué)生做出處分的同時，應(yīng)當為學(xué)生提供充分有效的救濟途徑，允許學(xué)生向相關(guān)部門提出申訴和訴訟。［３］

四、高校如何在處分行為中維護學(xué)生權(quán)利

在法治觀念漸入人心的當今社會，高校行使對學(xué)生的處分權(quán)時，只有通過保證處分程序正當、暢通學(xué)生救濟渠道、完善高校內(nèi)部的聽證制度和申訴制度、加強管理隊伍建設(shè)、貫徹依法治教的理念等措施，才能保證該項權(quán)力的正確行使，切實維護受教育者的合法權(quán)利。

1.保證處分程序正當，暢通學(xué)生救濟渠道。

高校在處分學(xué)生過程中應(yīng)遵循“正當程序”原則。《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》對實施處分權(quán)的程序進行了全面的規(guī)定，規(guī)定了聽取陳述和申辯程序，并規(guī)定了處理決定程序以實現(xiàn)“程序正當、證據(jù)充分、依據(jù)明確、定性準確、處分適當”。高校實施處分的程序是：(1)學(xué)校在對學(xué)生做出處分決定之前，應(yīng)當聽取學(xué)生或者代理人的陳述和申辯。《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》并沒有對聽證進行具體規(guī)定，但聽證確實是一個很值得借鑒的程序，不少高校在實踐中都采用了這一程序。(2)依據(jù)高等教育法第四十一條的規(guī)定，高校的校長主持校長辦公會議或者校務(wù)會議，處理、決定對學(xué)生的紀律處分問題。學(xué)校對學(xué)生作出開除學(xué)籍處分的決定，應(yīng)當由校長會議研究決定。(3)學(xué)校對學(xué)生作出處分決定，應(yīng)當出具處分決定書，送交本人。學(xué)校對學(xué)生出具的處分決定書應(yīng)當包括處分和處分事實、理由及依據(jù)，并告知學(xué)生可以提出申訴及申訴的期限。對學(xué)生開除學(xué)籍的處分決定書報學(xué)校所在地省級教育行政部門備案。(4)對學(xué)生的處分材料，學(xué)校應(yīng)當真實完整地歸入學(xué)校文書檔案和本人檔案。被開除學(xué)籍的學(xué)生，由學(xué)校發(fā)給學(xué)習(xí)證明。學(xué)生按學(xué)校規(guī)定期限離校，檔案、戶口退回其家庭戶籍所在地。［４］

校處分權(quán)行使的任何不當都會損害學(xué)生的權(quán)利，若學(xué)生就自己權(quán)利被侵害而無法獲得救濟，則學(xué)生的權(quán)利不過是虛有其名罷了。暢通學(xué)生救濟的渠道，是保障學(xué)生權(quán)利充分實現(xiàn)的重要手段。新《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》對于受處分的學(xué)生規(guī)定了兩條救濟途徑：（1）校內(nèi)救濟。做這一規(guī)定的目的，一方面是為了保護學(xué)生的合法權(quán)利，另一方面是為了監(jiān)督學(xué)校在處分或處理學(xué)生過程中依法辦事。實踐證明，學(xué)生申訴制度的建立，保障了學(xué)生的民主權(quán)利和合法權(quán)利，加強了學(xué)校和學(xué)生之間的溝通，推進了學(xué)校依法民主管理的進程。（2）行政救濟。學(xué)生如果對學(xué)校的復(fù)查決定有異議，可向?qū)W校所在地省級教育行政部門提出申訴。

2.完善高校聽證制度，保障學(xué)生申訴權(quán)利。

高校在處分違紀學(xué)生的時候，多是憑自己單方面掌握的事實和理由，依據(jù)學(xué)校的規(guī)章制度就直接作出決定，而沒有聽取當事學(xué)生的申辯意見。這樣的處分程序沒有學(xué)生的參與，本身體現(xiàn)不了學(xué)生的意愿，無論從程序上和結(jié)果上都很難保證公正和合理。為使高校管理趨于民主化、公正化，應(yīng)將聽證制度規(guī)定為處分行為的正當程序，聽證的含義即聽取雙方意見。借鑒《行政處罰法》中的聽證制度，學(xué)生應(yīng)在學(xué)校告知后提出聽證申請，學(xué)校審查決定聽證后，應(yīng)當事先通知當事人舉行聽證的時間、地點和有關(guān)事項；主持人宣布聽證會開始及說明其他有關(guān)事項，調(diào)查人員提出證據(jù)及當事人具體的違紀事實、進行處分的建議，當事人就針對指控事實有關(guān)問題進行申辯和質(zhì)證，主辦調(diào)查人員與學(xué)生進行辯論，主持人宣布結(jié)束之前，當事學(xué)生有做出最后陳述的權(quán)利；同時對聽證會中出示的證據(jù)材料、學(xué)生的陳述、主辦調(diào)查情況及辯論等全部過程制作筆錄，筆錄交當事人審核無誤后簽字。聽證制度在學(xué)生處分過程中的重用作用，有利于保護學(xué)生的合法權(quán)利，保證了處分程序和處分決定的合理性。新的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》依據(jù)《教育法》通過專章明確了大學(xué)生的權(quán)利和義務(wù)，突出了大學(xué)生對所受處分的陳述權(quán)、申辯權(quán)和救濟權(quán)。因此，在學(xué)生處分過程中進行聽證，能夠聽取當事學(xué)生的陳述和申辯，可以更加有效、更大范圍地利用這種手段來達到教育的目的。聽證過程是一個思想碰撞、內(nèi)心交流的過程，在這個過程中，學(xué)生能充分陳述自己對處分決定的意見和看法。對于學(xué)生提出的意見，合理的，可以吸收到最終的處分決定當中，不合理的，管理者也能根據(jù)法律及規(guī)章制度予以解釋。因此，聽證過程能使學(xué)生從思想上認識到自己的錯誤并自覺地加以改正。相反，單方面的、生硬的一紙?zhí)幏譀Q定只能壓制學(xué)生的行為，并不能從思想上教育和疏導(dǎo)學(xué)生。聽證過程也同時使旁聽的學(xué)生受到了生動的教育，通過學(xué)校和學(xué)生雙方的辯論，對違紀行為、規(guī)章制度有了深刻的認識和了解，這種身臨其境的教育過程所產(chǎn)生的效果是單純地閱讀規(guī)章制度所不能比擬的。［５］

根據(jù)我國《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第61、62條規(guī)定，各高校已基本上成立了申訴委員會，建立了申訴制度。學(xué)生對處分決定有異議的，在接到學(xué)校處分決定書之日起5個工作日內(nèi)，可以向?qū)W校學(xué)生申訴處理委員會提出書面申訴，學(xué)生申訴處理委員會對學(xué)生提出的申訴進行復(fù)查，并在接到書面申訴之日起15個工作日內(nèi)，作出復(fù)查結(jié)論并告知申訴人。申訴作為一種權(quán)利救濟方式，有訴訟上的申訴和非訴訟上的申訴。在此所講的申訴主要是針對高校學(xué)生處分的救濟而言，是一種非訴訟上的申訴。從操作層面來看，將申訴作為高校學(xué)生處分的救濟方式，既有利于有效地化解糾紛，又有利于學(xué)校的管理，因為申訴方式主要是在教育系統(tǒng)內(nèi)部解決問題，便于調(diào)解糾紛和維護學(xué)校的穩(wěn)定；既能體現(xiàn)“以人為本”的教育理念，又能體現(xiàn)“依法治校”的管理理念，因為申訴方式尊重學(xué)生的主體意識又依法維護學(xué)生的權(quán)利。與訴訟方式相比較，在某種程度上可以說申訴是一種更合理、更有效的高校學(xué)生權(quán)利救濟方式。［６］

3.加強管理隊伍建設(shè)，貫徹依法治教理念。

目前在依法治國、依法治校的大環(huán)境下，不斷加強高校管理工作人員的法制教育，特別是教育法制教育，提高高校管理教師法律素質(zhì)，也是大勢所趨。管理教師法律素質(zhì)培養(yǎng)包括兩個方面：一是需要教師自覺主動地學(xué)習(xí)法律知識。二是政府有關(guān)部門、學(xué)校要加強組織培訓(xùn)工作。而培訓(xùn)內(nèi)容既包括國家法律體系構(gòu)成的基本知識和作為公民的權(quán)利和義務(wù)知識，還包括教師職業(yè)法規(guī)知識和有關(guān)教育方面的法律法規(guī)。今后教師培訓(xùn)工作中法律觀念、法律知識、依法管理能力應(yīng)成為教師培訓(xùn)的一項重要而長期的工作內(nèi)容。另外培訓(xùn)要結(jié)合實際，要把實際管理當中有關(guān)常見的、易犯的錯誤行為和做法融入培訓(xùn)內(nèi)容當中，這樣既有針對性，又能增加培訓(xùn)的生動性和有效性，增強教師的權(quán)利意識及對學(xué)生維權(quán)行為的指導(dǎo)性。

參考文獻：

［1］朱孝鴻.高校處分學(xué)生的法律問題探討［J］.華南理工大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2006，(S1).

［2］吳克祿，詹暉.論高校學(xué)生處分的法治化和規(guī)范化［J］.江蘇高教，2004，(4).

［3］姜麗麗，王亞鵬.高校學(xué)生紀律處分法治價值分析［J］.理論界，2007，(1).

［4］曾偉，周克軍.高等學(xué)校對學(xué)生施行紀律處分的法律分析［J］.理論界，2006，(11).

［5］蔡虎昌.高校建立學(xué)生處分聽證制度的作用及意義［J］.遼寧教育研究，2006，(12).

［6］田賢國.高校學(xué)生處分救濟方式存在的問題分析［J］.華中師范大學(xué)研究生學(xué)報，2006，(2).