地方政府運行成本的特征及影響因素分析

摘要： 政府成本問題研究是我國政府改革和政府發展的需要，是構建社會主義和諧社會的需要，地方政府成本既影響著地方政府的行政效率，也影響著黨和國家在人民群眾心目中的形象和位置。對地方政府成本的特征和影響因素進行分析研究，具有十分重要的意義。

關鍵詞： 地方政府 運行成本 特征 影響因素

1.問題的提出

在我國，隨著社會主義市場經濟的建立和發展、社會公共服務體系的不斷完善，從事地方國家事務管理和提供公共服務的人數及政府所消耗的資源都在不斷增長。據《經濟研究參考》2003第34期提供的統計資料顯示，我國目前共有2109個縣級政府、45462個鄉鎮政府。2000年全國縣市共實現財政收入2636億元，縣鄉財政供養人口為2959萬人，縣鄉政府行政經費占財政支出的比重1999年為11.60%，其中財政供養人員經費占整個財政預算支出的40%。研究地方政府的行政運行成本，并做好其成本控制與核算工作，對于降低其運行成本、提高其運行質量、正確處理財政分配關系都具有十分重要的意義。

2.地方政府成本的概念和內容

“地方政府”指我國目前體制下的省（自治區、直轄市）、縣（市、區）及鄉鎮三級政權框架中的權力機構、行政機構和專政機構。政府之所以存在是因為它在社會政治經濟生活中扮演著管理國家事務、組織社會經濟和文化建設、維護社會公共秩序等重要角色，對轄區公民承擔著廣泛的受托責任，負責向全體公眾提供安全保障、休閑娛樂、文化教育、醫療保健等方面的“公共物品”和“準公共物品”。各級地方政府在向轄區的公民和社會公眾提供“公共物品”和“準公共物品”的過程中，必然會耗費一定的人力、物力、財力。根據成本會計學的基本原理，這些人、財、物的耗費都可以用貨幣來表現。我們把這種用貨幣表現的各種耗費，稱之為地方政府的行政運行成本。

地方政府在運行過程中所耗費的各種資源構成其運行總成本。對這一成本構成內容按不同的標準進行劃分，可以得出不同的結論。

2.1 按支出用途劃分。

地方政府行政運行成本可以分為人力成本、公務成本和設施成本。其中：人力成本是政府直接為公務員的招聘、錄用、使用、培訓、工資福利、社會保障等所必須支付的開支；公務成本是公務人員在開展各項公務活動中的費用支出，具體由服務性支出與低值易耗品的耗費支出兩部分構成，包括辦公費用、交通費用、通訊費用、會議費用、招待費用、差旅考察費用等；設施成本是為公務活動提供儀器、設備、場所等設施的建設及維護費用，包括公務活動所用的房屋建筑物、計算機系統、文印系統、交通工具等設施（設備）等所有固定資產的分攤與維護費用支出。

2.2 按支出管理要求來劃分可以分為經常性成本支出、專項成本支出和自籌基本建設支出。

其中：經常性成本支出是指地方政府為維護其正常運轉和完成日常工作任務而發生的支出；專項成本支出是指地方政府為完成專項或特定工作任務、提供特定公共物品過程中發生的支出；自籌基本建設支出是指地方政府經依法批準用財政預算撥款以外的資金安排的基本建設支出。

2.3 按成本性態可以分為固定成本、變動成本和混合成本三種。

其中：固定成本是不受政府具體工作活動數量多少影響的成本，如一定時期內的公務人員工資支出總額等；變動成本則是隨著政府具體工作活動的開展而正比例增長的成本如接待、考察費用等；混合成本是隨政府具體活動增加而相應增長但又與其不完全成正比例變動關系的成本，如辦公電話費用等。

3.地方政府成本的特征

地方政府作為我國與群眾接觸最直接、最密切的政府組織，它處于我國整個“金字塔”式組織層級的最下面，其政府成本的高低既影響著地方政府的行政效率，也影響到黨和國家在人民群眾心目中的形象和位置。因此，地方政府成本還具有以下特征：

3.1 微觀性

地方政府成本相對于一般政府成本的宏觀性，其具有一定的微觀性，這主要與其所承擔的具體的執行職能相關。一般而言，地方政府直接管理社會、服務社會的職能較強，但制定相應政策的職能則較弱，它是我國政府這一職能的主要執行者和體現者，也是上級政府所制定各類政策的執行者。地方政府成本也就因此而體現得更為直接，它的構成也相應地變得細化和微觀。

3.2 多變性

地方政府承擔著黨和國家政策的具體執行職能，面對各種可能發生的事情，國家隨時可能會制定相應的措施，地方政府往往難以預測，無法使政府預算達到詳盡和細致，并在實際工作中為此而臨時增加大量的財政預算，使其在年度間呈現出或高或低的現象。

3.3 復雜性

受地方政府工作人員的素質及組織層級的影響，地方政府成本的主要構成相對于一般政府成本的單一而顯得復雜多變。如地方政府的“形象工程”、對上級官員的“進貢”、對各級各類檢查人員的“迎來送往”、招商引資中的“黑洞”等不合理支出一無例外地以合法的形式被納入政府成本，“下面群眾不明白、上級官員裝糊涂”就是少部分地方政府成本的寫照。

4.影響地方政府行政運行成本的因素

影響地方政府成本高低的因素很多，歸納起來有兩種，即外部環境因素和內部環境因素。本文主要探討內部環境因素對地方政府成本產生的影響。

4.1 地方政府的職能范圍對政府成本的影響

一般來說，地方政府的規模、結構、組織形式和管理方式都是影響其政府成本的重要內部因素。而這一切卻都是由地方政府的職能所決定的。

所謂政府職能是指根據社會需求，政府在國家和社會管理中承擔的職責和功能。具體包括政治職能、經濟職能和社會職能等幾個方面。［１］

4.1.1政治職能

政治職能是指政府在國家和社會中所起的政治作用［２］，由政治統法職能、保衛國家主權職能和民主職能三部分構成。

4.1.2經濟職能

這部分職能主要包括以下幾個方面:為市場經濟提供制度基礎、資源配置職能、分配職能、調節職能、穩定職能。

4.1.3社會職能

社會職能是指政府除了經濟和文化職能之外的社會管理職能。具體包括:維護社會秩序、保證人身安全和私人財產安全、確保社會公平分配、保護環境、社會保障等具體職能。

4.2 地方政府的管理體制對政府成本的影響

地方政府的職能發揮，必須通過一定的政府機構來實現。因為政府的職能是一個完整的職能體系，所以政府組織也應是一個有機的體系。地方政府的組織機構是指各級地方政府及其所屬的以辦理國家行政事務為主要職責的獨立組織的總稱。政府機構能夠依法實施行政行為，其設置由法律、法規規定，具有獨立的法人資格，其執行公務時通常是以組織的名義出現的。我國各級地方政府組織體系一般包括下列各種類型的機構:領導機構、職能機構、咨詢參謀機構、情報信息機構、監督反饋機構等。毋庸置疑，地方政府組織機構設置的多少及運行效率如何，無疑會對其政府成本產生直接影響。

4.3 地方政府的人員素質對政府成本的影響

地方政府機構中具體工作的完成和職能的實現是依靠公務員的工作來具體進行的。因此，公務員的政治素質、知識素質、現代觀念素質及身體素質的高低、強弱不僅決定地方政府為完成其承擔的具體職能所應招錄公務人員具體數量的多少，而且直接影響政府成本的絕對增加。同時，高素質的公務員隊伍還能提高政府的運轉效率，提高表決水平，減少不合理的行政行為，杜絕因腐敗而帶來的成本損耗，從而使地方政府相對節約。這正反兩方面對地方政府成本的降低無疑會產生積極的雙重影響。

參考文獻：

［1］李文良.中國政府職能轉變問題報告［M］.北京：中國發展出版社，2003.2.48.

［2］齊明山.行政學導論［M］.上海：大眾文藝出版社，2002.48.