國際金融監管理念的最新演進

摘要：次貸危機爆發后，美國金融監管改革的呼聲一浪高過一浪，采用原則監管以取代原先的規則監管更是受到了有關當局前所未有的重視。同時，日本金融廳也宣布其將效仿英國式監管風格，由規則監管向原則監管轉變。而英國在多年原則監管的實踐中不斷改善和發展，于2007年推出了原則監管的升級版“MPBR行動”。本文在闡述原則監管的內涵與監管理念的基礎上，分析推行原則監管的優勢所在，并對我國推行原則監管的可行性進行了思考。

關鍵詞：監管理念；原則監管；規則監管；“MPBR行動”；金融消費者保護

中圖分類號：F830 文獻標識碼：A 文章編號：1674－2265(2008)12－0033－05

一、引言

隨著美國次貸危機的影響不斷深化，此次危機已演變為1997年亞洲金融危機以來最為嚴重的一次全球性危機。在此次危機的發源地美國，有關當局已經開始反思危機爆發的原因，其中，金融監管成為倍受矚目的焦點之一：而與此同時，次貸危機的爆發更是把美國的金融監管改革推向了高潮。

美國金融服務圓桌組織在2007年11月發布了《提升美國金融競爭力藍圖》(The Blueprintforu，S，Financial Competitiveness)，其中批評了美國所采用的規則監管(mles－based regulation)方法，認為過細的監管規則“限制了監管者適應全球市場變化的能力，造成金融機構新產品和新服務的推出越來越難，導致監管者和金融機構之間更多的是對抗而不是合作，降低了監管的靈活性”，并建議美國金融監管機構采用原則監管(principles－based regulation)方法。與此同時。紐約州保險廳已經發布了一項草案，明確了針對保險業和監管部門的監管原則各10條，旨在使該州成為第一個對保險業引入原則監管的州監管廳。起草該草案的負責人Eric R.Dinallo認為，紐約必須具備最好的、最有效率的金融服務以保持其全球金融中心地位，這就意味著要采用原則監管。美國財長保爾森和美聯儲主席伯南克也多次發表演講呼吁美國監管部門應采用原則監管方法。2008年3月，美國商會發布《增強美國資本市場地位：對美國各行業的一個挑戰》，指出美國的金融監管必須適應商業環境的變化，否則將減弱它在全球資本市場的長期競爭力和影響力。為建立一個現代化的資本市場監管體系，建議美國成立一個具有全球視野的全國性監管部門，對金融監管機構進行改革，并對資本市場采用原則監管方法以取代現行的規則監管方法。

其實，原則監管的方法早在2000年之前就已經被英國金融服務局(Financial Service Authority，FSA)所采用，并在實踐中不斷改進和完善。原則監管在英國金融業的實踐中取得了一定成效后，2007年4月，FSA發起了“MPBR行動”(More Principl－－es－Based Regulation Initiative)，標志著英國金融監管當局原則監管理念的進一步升級。采用原則監管的方法使近年來英國的金融體系和監管環境得到很大的改善，并逐漸成為其獨特優勢而受到全球金融業的關注。

此外，日本金融廳于2007年lO月宣布。為增強日本作為金融中心的競爭力，正在考慮將規則監管向英國式原則監管轉變。目前，日本金融廳正在研究如何在監管中平衡規則和原則，鼓勵金融業更加自律，同時讓金融業在業務管理方面擁有更大的自由度。

無論是美日兩國金融監管當局對其現行金融監管體系的反思和對原則監管的探索，還是英國金融服務局對原則監管理念的構建和不斷完善，我們從中不難發現，監管理念由規則監管向原則監管的演進已經成為發達國家金融監管改革的亮點之一。作為國際金融監管理念的新潮流，原則監管的內涵是什么，如何把握原則背后所反映的監管理念，在實踐中原則監管的優勢有哪些，在我國推行原則監管的可行性如何，這些都是我國在金融監管改革的進程中值得探究的課題。

二、原則監管的內涵與監管理念分析

(一)原則監管的內涵

關于原則監管內涵的最佳描述來自FSA的觀點，“原則監管意味著更多地依賴于原則并且聚焦于結果，以高層次的規則(high level rules)作為手段，從而達到我們(FSA)所期望實現的監管目標，在這個過程中我們將更少地依賴于規則”。

要更準確地理解原則監管的內涵，以下兩點是值得我們注意的：其一，FSA采用原則監管的方法并不意味著完全放棄了規則，而是始終將一般原則(general principles)與特殊規則(specific rules)相結合，并不斷地在兩者之間尋找平衡點。而且。在尋找平衡點的過程中更多地依賴于原則，而盡量少用規則，這樣做能使FSA更好地履行其法定義務。例如，考慮到已制定的特殊規則不能完全覆蓋金融服務中不斷涌現的各種潛在利益沖突，FSA用基本原則第八條將各種可能的沖突進行了抽象概括；再如，在某些監管領域，FSA還是保留了基本原則下的詳細規則，如在資金充足性和公司的商業行為方面。此外，為執行來自歐盟的相關法規(legislation)和指引(directive)，FSA在其監管手冊中仍保留了具體的規則。因此，原則監管并不是簡單的“以原則為基礎”，而是對一般原則與特殊規則的綜合和權衡。其二，采用原則監管的方法也不等同于降低FSA的監管標準。目前有些報告和評論誤把原則監管理解為“輕度監管(light－touch)”或“軟監管(soft－touch)”。而事實上，原則監管下的執行力非但不是“輕度的”，更不是“軟”的。在“以規則為基礎”的監管體系下，公司只要保證自己的商業行為不違規，不被抓到把柄，便可“高枕無憂”；但是在“以原則為基礎”的監管體系下，監管者對公司的看法就至關重要了，FSA把公司對于監管原則的遵守視為維護高效、有序、公平的市場的根本。因此，只要監管者認為公司的行為傷害了市場和公眾的信心，便會對他們采取靈活的制裁措施。例如，2005年6月，FSA以花旗集團在2004年8月所進行的歐洲政府債券交易違反基本原則第二、三條為由，對其進行了高達1390萬英鎊的巨額罰款，而且FSA是當時在歐洲對花旗集團實施制裁的唯一一家監管機構。再如，2007年12月，FSA對一家存在欺騙消費者行為的壽險公司開出了高達126萬英鎊的罰單。由此可見，采用原則監管方法的FSA有能力對違反原則的公司進行制裁，盡管他們可能并未觸及具體的規則，從這個意義上來研判，原則監管并非所謂的“輕度監管”或“軟監管”。

(二)原則監管反映的監管理念分析

1、從規則到原則，加強金融消費者保護。原則監管意味著監管者在監管過程中更多地追求原則，而較少地依賴于詳細的規則。FSA在刪減監管規則的同時，制定了具體的監管原則，并加強了對金融消費者的保護。FSA已在監管手冊中對不必要的監管規則、限制監管目標達成的規則、收益無法平衡成本的規則以及不利于加強金融機構高層管理者責任的規則加以刪除或修訂。

同時，FSA通過兩個層次的監管原則的制定來推進原則監管：為了給公司(被監管者)提供更大的透明度和可預見性，FSA制定了第一層次的11條原則，這些原則捕述了公司最基本的義務，稱為商業原則(PrinciplesforBusinesses)。盡管在現實情形中應用這些原則不是一個簡單的過程，但這些原則為公司提供了他們日常經營活動中所需要遵守的高層次指引(high－level guidelines)。而第二層次的監管原則則與FSA自身有關，稱為“好的監管原則”(Principles ofgood regulation)，由6條原則組成，為市場提供了對監管者未來行動的更高確定性以及新的監管活動將建立在嚴格的分析上，充分考慮對于市場的成本和收益。

FSA監管原則的制定非常注重消費者權益的保護，從11條商業原則的內容分布來看，其中有5條與消費者保護有關。此外，FSA把“公平對待消費者項目”(Treating Customers Fairly，TCF)作為原則監管在實踐中的應用，并作為“MPBR行動”的核心加以推進。

2、以結果為導向，體現監管目標。原則監管實質上是一種以結果為導向(outcomes－based)的監管方法。FSA的官員把“MPBR行動”定位于“我們(FSA)從關注公司自身運行的過程向尋求為消費者、公司和市場所期望實現的結果的轉變”。也就是說，公司在其業務經營活動中，可以自行決定所采用的程序和措施來實現由監管者所給定的監管目標。因此，監管者對公司所需要實現的結果會事先進行說明而不是對公司必須采取的程序和措施做出詳細的規定。在這樣的情形下，公司的高層管理人員可以自主地來尋求使其商業目標和程序與監管者所規定的監管結果保持一致的最優途徑。值得一提的是，幫助公司理解監管者所期望實現的結果并且為公司高管提供實際的案例和指導已成為FSA逐漸興起的一種新的監管風格，其中的一部分來自于行業解決方案和指導材料而不是正式的規則和指示。

當然，在實施原則監管的過程中，FSA需要用明確描述的結果來指導監管行動。在過去的幾年中，FSA在監管活動中更加明確了監管結果，與其法定目標保持一致。自2003年以來，FSA形成了三大戰略目標：(1)促進高效、有序和公平的市場；(2)幫助零售消費者實現公平交易；(3)使FSA成為一個更有效的組織。為了更好地進行原則監管，在每個目標下，又相應地設置了3個結果指標(見表1)。這些結果指標將對FSA的規劃、決策和操作活動起到推進作用。

3、增加高管責任，突出監管互動。對于公司高管責任的關注是原則監管的內在理念之一。原則監管對于公司治理提出了更高的要求，公司的股東、董事會、管理層甚至普通員工的職責都在一定程度上有所加強。FSA將對于監管原則理解和應用的責任轉交到了公司自身。盡管公司管理層可以根據原則白行決定經營方式、制定業務規則以及遵守行業自律準則，但他們所要承擔的責任和后果也同時增加了。從這個意義上講，原則監管也可以被理解為“以管理為導向”(management－based regulation)的監管。

通過“公平對待消費者項目”(TCF)的實施，FSA正以一種新穎的、與眾不同的方式來增加對高層管理的重視。FSA以鼓勵、勸告、命令等手段讓公司積極開展TCF項目(見圖1)，取得了一定的成效。隨著多年的演進，該項目逐漸強調公司關于自身如何對待消費者的思考。目前，該項目要求高層管理者必須制定相應的措施和方案，以確保TCF項目有效融入公司的價值、文化以及公司進行商業活動的方式中。

在增加公司高管責任的同時，FSA也非常注重和高管人員進行開誠布公的交流溝通，幫助他們共同實現監管目標。當公司面臨一些潛在的監控難題時，FSA會積極地和公司高管開展討論并平靜地解決問題，而非公開懲戒，從而既做到防范風險于未然，又最大限度地降低監管成本。基于這樣的監管互動，公司高管對于FSA的評價很高，使得英國的監管環境具有很高的親和力，同時也使公司的經營自主性大大提高，吸引了更多的外國投資，促進了英國金融市場的繁榮。

三、原則監管的優勢分析

(一)增強監管彈性，促進機構自主經營

雖然規則監管具有操作性強的優點，但具體的、缺乏彈性的規則也往往意味著有更多的漏洞，一味地死守難以適應市場的發展。在“安然事件”之后，人們意識到依靠制定詳細的規則來防范未來市場風險變得越來越不可行：詳細的規則不僅總是滯后于金融創新，而且企業可以通過“業務安排”和“組織設計”輕而易舉地逃避準則的約束。安達信首席執行官曾感慨道：“安達信無權迫使客戶披露隱藏在特別目的實體的風險和損失，客戶常說，規則并沒有要求對此予以披露，你不能要求我遵循更高的標準”(FloydNorris，2001)。而原則監管則不同，監管原則大多是金融機構和監管機構的行為標準，而這些標準是“以寬泛為基礎”(broad－based)的，具有彈性和靈活性，而且直接指向監管結果，不易被企業精心策劃的“業務安排”和“組織設計”所規避。

正由于富有彈性和靈活度，監管機構以監管原則為標準授權金融機構開展商業活動，而金融機構必須依照這些監管原則有效地進行自主經營、公平對待金融消費者并及時處理利益沖突。在風險控制方面，公司可以根據結果自行研究相應的方法，而不是由監管者所制定的方案——因為在原則監管下，公司和市場往往比監管者更擅長找出解決問題的方案，因此需要給予公司更多的自主經營權，結合公司自身狀況更有效地開展經營活動。

(二)提高市場效率，加快金融創新

原則監管對于提高金融市場的效率，促進產品創新具有重要的作用。在規則監管下，一種新的金融產品的推出將耗費6－9個月的批準期；而在原則監管下，交易所可以通過自行驗證在第二天就將新產品上市，效率的提高將給企業帶來新產品的價值而無須面臨長時間的延誤。同時，這也將有利于風險對沖者、投機者和消費者進行交易。在美國，原則監管使CFTC取得了很大的成功，在這樣的監管方法下，CFTC有能力在預防欺詐和價格操縱的前提下維護市場的創新和競爭。自從2000年CFTC成為一個原則監管者以來，美國期貨市場的創新步伐持續加快，取得了令人矚目的成就。當前，作為期貨市場領頭羊的芝加哥商品交易所(CME)的市值已達3700億美元，不僅對沖基金。養老基金、共同基金、零售消費者也紛紛將資金從傳統的股票、債券投向期貨合約，促進了期貨市場的蓬勃發展。據BIS2007年9月的季度報告，在美國交易所內進行交易的金融衍生工具取得了顯著的增長：從2005年12月到2007年6月期間，期貨合約從8280萬增長到12180萬，增長了47.4％；期權合約則從4370萬增長到8730萬，增長了100％。

(三)降低監管成本，節約監管資源

成本收益分析是考察監管方法優劣的重要指標之一。實踐證明，采用規則監管的成本是非常昂貴的：2006年，美國規則監管的成本高達52.5億美元，大約是英國FSA6.25億美元的9倍。據估算，美國監管成本達到了被監管銀行非利息成本的10－12％。而減少、簡化監管規則，采用原則監管則可以大大降低監管成本，節約監管資源，包括人力資源、財務資源和法規資源等。據FSA估計，在新的監管手冊中，僅反洗錢監管規則就由57頁縮減到2頁，金融企業每年的報告成本一項就可以壓縮2.5億英鎊，下降幅度達40％。原則監管也使美國CFTC用在起訴期貨市場欺詐和操縱行為上的政府資源大大減少：CFTC可以選擇使用人力資源來調查、檢舉有關案件，而不是浪費不必要的資源用于被監管者對于監管規則的遵守，因為對于這些規則的服從是可以由被監管者自行證實的。

(四)聚焦監管目標，適應多變的市場環境

原則監管目的性強，聚焦于原則背后的監管目標而不是僅僅盯住詳細的條款和規則。尤其是在監管面臨不確定性的時候，原則往往能起到指導作用。長期來看，在復雜多變的市場環境中，原則更具有持久性。次貸危機帶給我們的啟示是，我們需要的并不是更多的監管，而是需要更好的監管方法，而原則監管無疑是實現這一理念的最佳方法。根據FSA的研究，在危機時期，那些在商業活動中始終堅持監管原則所要求達到的高層次目標的公司的處境要比沒有堅持的公司好得多。監管者應當更重視公司高層管理者與監管目標保持一致，隨著情況變化調整實現目標的方法，而不是僅僅機械地服從詳細的監管規則。

四、對我國推行原則監管的思考

(一)權衡原則與規則取向，確保金融穩定與創新同行

在具體實踐中，原則監管和規則監管代表著兩種不同的監管理念，有各自的特色和適用條件，我國金融監管機構應根據金融業發展的實際情況，權衡兩者之間的關系，根據監管具體內容靈活應變。目前，銀監會對于一些傳統業務以及風險比較大的業務仍堅持規則監管的理念；對創新業務，銀監會正探索原則監管的理念。一項創新業務的推出，由于參與的主體較少，無論對于監管者還是機構來說，都有一個學習的過程，在沒有形成較大市場規模的情況下，很難造成系統性風險，因此監管也就可以考慮實行相對規則監管來說不太嚴格的原則監管，為業務的發展提供空間。因此，在現階段，我國的監管理念仍應以規則為主、原則為輔，適當提高原則監管的比重，充分給予原則發揮作用的空間，使得在維護金融穩定、防范金融風險的同時，提高市場的競爭力和創新動力。

(二)充分認識原則監管的實施基礎，結合國情逐步推行

我國監管機構要推行原則監管的理念，就必須充分認識原則監管實施的基礎，結合現實國情分析可行性。原則監管的有效推行和以下條件是密切相關的：一是金融機構要有良好的公司治理結構和完善的風險管理體系：二是監管者與金融機構之間能定期開展開誠布公的交流和協調：三是具備自律監管傳統和崇尚監管效率的監管文化：四是具備較完善的信息披露制度：五是監管人員有較高的專業素質，能夠準確把握金融市場和金融機構的運行動向。而當前我國金融機構的公司治理狀況較差，內部控制不完善，金融市場的自律監管作用還不突出，因此，我國金融業目前還不具備采用基于原則監管的條件，仍需完善各項基礎條件。對于公司治理、透明度建設、企業社會責任等，可以提出科學合理的原則要求，注重發揮金融機構內部監控與外部市場約束的作用，實現外部監管、自律監管與市場紀律約束的有機結合，共同推動監管目標的實現。此外，還要加強對監管人員的培訓，以有效推行原則監管。除了注重開展有效溝通的培訓，還要注重加強對監管人員監管理念的培訓，既要做到自身準確理解原則，又要有能力對金融機構原則執行的情況進行分析判斷。

(三)完善金融消費者保護機制，積極實踐原則監管理念

無論是FSA已經踐行多年的原則監管行動，還是最近發起的作為原則監管“升級版”的“MPBR行動”，都始終將金融消費者保護作為核心理念并在實踐中加以推進，如旨在督促金融機構公平對待消費者的TCF項目等。FSA在原則監管理念下積極推進金融消費者保護已成為其特色和亮點之一，值得各國監管機構借鑒。相比之下，我國在金融消費者保護方面存在諸多不足之處，如相關法律法規尚不健全，《商業銀行法》、《證券法》和《保險法》等現行法律法規對金融消費者保護極其有限，《商業銀行法》在立法宗旨(第一條)中對存款人和其他客戶的合法利益的保護僅僅是一筆帶過，對于商業銀行與金融消費者之間的利益沖突的調整、爭議的處理、對于客戶權益保障的公平性問題等絲毫未提或僅僅是輕描淡寫。我國應借鑒英國FSA的做法，突出金融消費者保護的重要性，并采取積極的措施完善金融消費者保護機制，在實踐中升華原則監管的理念。我國監管機構應明確將“適當保護金融消費者權益”列入監管目標，完善相關法規的同時，制定與消費者保護有關的監管原則(包括與金融機構的利益沖突與爭議的處理等)，督促金融機構在業務活動中積極履行義務，公平、公正地對待消費者。

(四)轉換監管者角色，實現監管互動，改善監管環境

在我國推行原則監管，也需要我國的金融監管機構適當轉換監管角色。將監管者與金融機構之間的關系由過去傳統監管模式下的“貓鼠游戲”逐步轉變為雙向互動的溝通關系。監管者應定位于幫助金融機構解決運營中存在的問題，化解金融系統所存在的風險，從而維護金融穩定，而不是一味地進行公開懲戒。監管者應積極地與金融機構的管理層進行交流，一方面要幫助金融機構加強對原則的深入理解，使其在理解原則的基礎上主動設計遵守原則的方案，并切實執行；另一方面，要幫助他們出謀劃策，共同解決經營過程中遇到的監控難題，及時化解經營風險。通過監管互動，能使監管者更有效地幫助金融機構解決監管過程中存在的一些問題。隨著監管者角色的轉換，監管者將更具親和力，監管環境也將得到大大改善。

(編輯 耿欣)