地方國庫現金管理存在的問題及對策研究

摘要：本文結合2005年至2008年6月末山東省國庫庫存的變化特點，從地方國庫現金管理動因出發，指出了地方國庫現金管理與中央國庫現金管理存在的不同，結合山東實際分析了地方開展國庫現金管理在準確性、全面性、有效性上存在的困難，認為開展地方國庫現金管理需要解決好法律制度與財政管理制度改革、技術手段、組織協調等方面的問題，并結合實際提出了當前開展地方國庫現金管理適宜采取的模式。

關鍵詞：地方；財政；國庫現金管理

中圖分類號：F830 文獻標識碼：A 文章編號：1674－2265(2008)12－0007－03

國庫現金管理，是指在確保國庫現金支出需要的前提下，實現國庫庫存余額最小化、投資收益最大化的一系列國庫資金運作活動。2003年1月1日，財政部、中國人民銀行聯合發布《國庫存款計付利息管理暫行辦法》，規定國庫存款利息“暫按中國人民銀行規定的單位活期存款利息計付”，標志著我國開始嘗試對國庫庫存余額進行增值運作。2006年6月，財政部、中國人民銀行聯合發布《中央國庫現金管理暫行辦法》，確定了國庫現金管理的目標、范圍、原則和操作方式等，并界定了財政部、中國人民銀行在國庫現金管理中的職責。同年12月，中央國庫通過招投標方式，首次將200億元國庫現金以2，7％的招標利率作為三個月的定期存款存放商業銀行收取利息，標志著我國中央國庫現金管理成功運作。隨著中央國庫現金管理的實施，地方政府對國庫現金管理的呼聲日益高漲。

一、地方國庫現金管理的動因

近年來，伴隨著我國經濟持續、快速增長，地方財政收入實現大幅增長；加之國庫集中收付制度改革的不斷推進，財政收入日益集中到國庫單一賬戶中，國庫庫存資金出現大量盈余，并且以較快的速度持續攀升。從山東省2005年至2008年6月末納入央行國庫管理的庫存數據分析，省級國庫庫存月終余額維持在數十億元人民幣：2007年，庫存余額峰值達到136.13億元，月平均余額為87.29億元；全省省、市、區(縣)三個級次國庫庫存月終總額(不含青島地方級數字)維持在數百億元人民幣，2007年，庫存余額峰值達到467.37億元人民幣，月平均余額達到370.24億元，大量資金沉淀在國庫單一賬戶，形成了資金的閑置，如果按照中央國庫現金管理采取的方式(2.7％的招標利率，期限為三個月的定期存款)，2007年地方國庫現金管理將為全省帶來1.83億元的投資收益。從國庫庫存余額走勢看，呈現全年高位運行、年底驟降的特點，受稅款繳庫進度及財政預算支出安排等因素影響，國庫庫存資金在上半年持續上漲：年度中期(一般在7、8月份)出現小幅下降，而后繼續增長，在10月份或11月份達到年度峰值：受12月份財政支出集中撥付因素的影響，年末國庫庫存資金大幅下降。庫存資金余額呈現的規律性變動也為地方國庫開展現金管理提供了可能。

二、當前地方國庫現金管理中存在的困難

盡管我國中央國庫現金管理取得了成功，能夠為地方國庫現金管理提供重要的借鑒經驗，但值得注意的是，與中央國庫現金管理相比，地方國庫現金管理有著很大的不同。具體而言，主要表現在以下三個方面：一是預算收支類型不同。預算收入與支出是決定國庫庫存的關鍵因素，也是開展國庫現金管理的基礎。我國中央財政所面對的收入與支出規模相對較大且集中度較高，而地方財政所面對的收入與支出則更加直接、類型更加復雜。二是面臨的風險類型不同。中央國庫現金管理面臨的更多的是現金管理政策與財政政策、債務政策及貨幣政策之間是否協調，而地方國庫現金管理面臨的更多的則是資金是否遭受損失。三是資金運作的目標不同。中央政府實施國庫現金管理受雙重目標要求的約束，既要關注成本效益目標，也要注重財政政策與貨幣政策的協調，而地方政府在現金管理中，往往只追求單一的效益目標。因此，地方政府要進行國庫現金運作，不能簡單地照搬中央的經驗，必須首先對我國地方國庫現金管理所面臨的環境進行細致、深入的分析，而不能草率行事。當前，我國地方國庫現金管理還存在以下難題：

(一)地方預算編制與執行的不合理因素影響國庫現金管理的準確性

近年來，我國預算管理制度改革取得顯著成效。部門預算、政府采購制度、國庫集中收付制度、“收支兩條線”管理、政府收支科目分類等各項改革相繼推開，但實踐依然存在不少問題。主要表現在：預算收支中長期、短期預測機制尚在建立與完善之中；預算編制時間短、粗放；預算編制方法還存在一定缺點：預算編制程序尚需改進；預算執行中調整行為隨意性大：大量的資金支出缺口與大量資金結余同時存在。這些問題暴露出我國政府的預算管理與執行效率以及財政資金調度能力亟待提高，同時表明地方政府開展現金管理的基礎還不穩固，進而影響國庫現金管理的準確性。

(二)地方政府的收入管理規范度不強影響國庫現金管理的全面性

經過多年的努力，我國收入管理的規范程度得到了很大程度的提高。但受主客觀因素的影響，大量的非稅收入依然游離于國庫管理之外。調查顯示，2007年山東全省由非稅收入執收單位征收、在商業銀行財政專戶進行核算管理的收入為390億元，占全部非稅收入的51.5％，占全部預算收入(包含稅收收入、政府基金收入和非稅收入)的14.17％，大量的非稅收入未納入央行國庫管理，既分散了國家財力，扭曲了財政收支分配結構；又造成央行國庫現金數據殘缺，無法全面、準確、完整地反映國庫收支情況。從長遠和全局來看，如果不加快非稅收入納入國庫管理的步伐，就不能實現真正意義上的國庫現金管理，也必然會偏離國庫資金保值增值的目標。

(三)地方政府開展國庫現金管理的基礎設施還不完善

從同外的經驗看，完善的國庫單一賬戶制度是國庫現金管理的重要基礎之一。山東省級單一賬戶改革從2003年開始，歷時四年，截至2007年，全省143家一級預算單位全部納入國庫集中支付改革范圍。山東轄內17市除濟南外，16家已啟動地方國庫集中支付改革，其中10市實現一級預算單位全部納入改革，4市納入改革的預算單位超過50％；全省(不含青島)147家區縣(市)中，89家已啟動地方國庫集中支付改革，占60.54％，其中一級預算單位全部納入改革的僅有47家，不足32％。此外，地方國庫現金管理機構建設、專業人員配備及其能力建設等，都還需要經過相當長一段時期的努力才能逐步發展，而我國的貨幣市場還不夠成熟完善，這些因素將影響地方國庫現金管理的有效性。

三、開展地方國庫現金管理需要關注的幾個問題

盡管地方國庫現金管理存在諸多制約因素，但總體上看，地方國庫現金管理有利于財政資金的保值增值，是提高預算資金使用效率的有效措施，因而勢在必行。要確保地方國庫現金管理安全、有序、高效開展，當前要重點關注以下幾個方面的問題。

(一)建立地方國庫現金管理的規范化運作機制

為使地方國庫現金管理規范化、制度化，確保國庫庫存資金的日常運作在一個合理的框架下開展，首先應對財政現行賬戶體系設置、財政資金收繳和支付程序以及銀行清算制度進行改革，使地方國庫現金管理在法制化、制度化的軌道上健康運行。從長遠看，要對《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國國家金庫條例》等一系列法規制度加以修訂，從法律上明確地方國庫現金管理的目標、主體、運作模式和其他法律問題；從當前看，需要財政部、人民銀行總行出臺規范性文件，為地方國庫現金管理提供相關的制度依據。其次要建立健全風險監督控制體系。明確地方財政、人民銀行、人大、審計等不同責任人在國庫現金管理運作中的責任，建立分工明確、相互制衡的風險監督控制體系，并對國庫資金投資的品種、方向、范圍、時間、規模等方面作出嚴格規定，杜絕變相“挪用”財政庫款、將預算內資金轉移到預算外或專戶上進行管理等違法違規行為，加大監督處罰力度，對各參與者的違規、違法行為及時糾正，以防范國庫資金風險。

(二)全面推進國庫集中收付改革

地方財政部門、人民銀行要密切協作，全力推進國庫單一賬戶改革，力爭將所有財政性資金都納入國庫單一賬戶體系，所有應實行財政直接支付的資金，都實行財政直接支付，努力實現對財政資金的統一收支、統一調度、統一管理，有效提高財政資金的完整性和可控性，使財政部門能全面掌握國庫資金現金流情況，為地方國庫現金管理奠定堅實的基礎。

(三)建立科學的預算收支預測機制

全面、準確、及時的預算收支預測是國庫現金管理運作的前提。目前，各地人民銀行國庫部門統計分析工作已經初具規模，建立了國庫統計月度分析、季度分析和年度分析制度，從2004年起還實現了國庫庫存日報制度，為國庫現金管理奠定了良好的數據基礎。下一步，要盡快提高國庫現金流、國庫庫存余額的預測機制，充分運用基礎數據信息，統籌運用科學的計量方法、歷史數據的經驗分析、未來收支的預測等方法，準確預測最佳庫底資金存量，進一步提高地方國庫現金管理水平。同時，要以預測分析為基礎，積極探索把國庫庫存資金調控到控制目標的手段和方式，以達到資金存量小、資金管理成本低的目標。

(四)建立部門協作機制，確保地方國庫資金運作與貨幣政策的協調一致

隨著地方庫存的快速增長，其現金管理對貨幣政策的影響將日益明顯。由于地方國庫現金管理的目標和出發點均與貨幣政策有所不同，其操作勢必會不同程度地影響到貨幣供應和市場利率，進而影響到財政政策與貨幣政策的協調配合，甚至引發金融波動和經濟波動，這就要求地方國庫現金管理操作必須考慮到國家貨幣政策的目標。可以借鑒發達國家經驗和中央國庫現金管理過程中財政部和人民銀行總行的聯系協調機制，建立地方財政部門與人民銀行分支行的溝通協調機制，對國庫現金管理進行磋商和研究，避免地方國庫現金管理對貨幣政策的沖擊。同時要加強當地人民銀行、財政等相關部門的信息披露與共享，確保國庫現金管理的透明性。通過建立和完善信息交流體系實現信息的及時披露和共享，可以加強對國庫現金管理各個環節的監督，保證現金管理的管理權和操作權歸屬真正按照權責利對等的原則合理劃分。

四、地方國庫現金管理操作方式的現實選擇

綜合考慮我國地方國庫現金管理所面臨的環境，當前，地方國庫現金管理在選擇操作方式上，應主要圍繞安全性高、流動性好的投資方式，對投資盈利性的要求應放在次要的位置。近期內可考慮采取以下操作方式：

一是商業銀行定期存款模式。這種模式是中央國庫現金管理所采取的主要模式，對地方國庫現金管理而言有著較強的借鑒意義。其主要運作方法是在科學測算最佳庫底資金規模的基礎上，超過最低安全額的資金轉存商業銀行。具體操作可由地方財政部門和當地人民銀行共同制定運作方案并組織實施。值得關注的是，要合理劃分財政、央行在地方國庫現金管理中的職責與權限。財政部門主要負責招標金額、存款期限等要素，人民銀行重點考慮資金運作時機和資金劃撥方式。財政、央行雙方應以公開招投標方式，選擇資質好、運作規范、抗風險能力強的商業銀行作為國庫現金存款銀行。商業銀行在接受國庫存款時必須以可流通國債現券作為質押，質押國債的面值數額為存款金額的100％以上，并根據債券市場的變化情況及時調整抵押品的數量，以確保國庫資金安全。

二是贖回國債。即由財政部門利用國庫現金從國債市場買回未到期的可流通國債并予以注銷或持有到期。贖回國債操作由財政部門通過公開招標的方式面向記賬式國債承銷團公開進行。買回國債操作應按照品種結構合理、規模適當的原則進行，運用暫時閑置的國庫資金從市場上贖回一些跨年度市場流動性差的國債。這樣既能有效使用閑置的國庫資金，又有利于提高國債市場流動性和穩定國債市場。

三是委托中央部門進入貨幣市場進行短期投資。考慮到如果地方國庫現金管理運作不當會對貨幣政策目標的實現帶來極大的沖擊，加上短期內地方財政、人民銀行開展國庫現金運作的能力不強，建議委托財政部、人民銀行總行代理地方進入貨幣市場進行短期投資。具體操作上，可在人民銀行中央庫與地方庫之間開設往來賬戶，由中央庫集中代為進行短期投資，并按事前約定比例劃分收益歸屬。

四是發行國庫現金債券。債券由中央國庫發行，僅國庫系統內部流通，期限、利率可根據銀行間同業拆借市場或銀行間債券市場利率確定，地方國庫與中央國庫間進行債券的申購、贖回。采用這種方式進行現金管理可使國庫現金集中到總庫進行統一運作，直接進入貨幣市場，既解決了地方國庫現金管理經驗不足的問題，滿足了地方國庫在各時段上對資金流動性的要求，又確保了國庫現金操作與貨幣政策操作的協調一致。

五是委托專業機構進行理財操作。目前，許多商業銀行都建立了專業的理財團隊，他們對金融市場和投資工具都比較熟悉。地方國庫現金管理工作同樣可以利用金融機構的專業優勢，在確保資金安全的前提下，由財政部門、人民銀行共同決定運作時機，由專業機構進行市場化運作。

(編輯 代金奎)